黄河流域生产建设项目水土保持工作高质量开展的探讨

刘金鹏，靳 峰，陈豫津

(1.甘肃省科学院 地质自然灾害防治研究所，甘肃 兰州 730000；2.甘肃省水利厅 水土保持处，甘肃 兰州 730000)

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2020年1月3日，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第六次会议上进一步强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。之后，相关部门、行业以及专家学者积极建言献策，就如何进行黄河流域生态保护和高质量发展展开了丰富的讨论。王浩等[1]指出：面向新时期黄河流域生态保护和高质量发展目标，应对治黄矛盾的思路在于“增水、减沙、提高水沙调控能力”，促进流域水沙关系协调；新时期治黄五大方略，即坚持生态优先的高质量发展、以水为脉的系统治理保护、应对极端灾害风险的综合预防、流域自然—社会水循环协同管控、流域和区域统筹的五大平衡控制。左其亭[2]围绕黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，提出了初步研究框架，阐述了该战略实施需要研究的理论基础，从生态环境保护、水沙调控与安全、水资源节约集约利用与管控、高质量发展途径、黄河文化挖掘与保护传承、人与自然和谐发展战略选择、战略实施规划及保障体系7个方面提出了该战略实施需要解决的重大科技问题。姜德文[3]根据黄河流域上中下游生态保护的主导功能，提出了构建黄河流域水土保持目标评价体系，并分别对黄河流域上中下游以及多沙粗沙区水土保持工作进行了科学论证，同时针对生产建设项目水土保持工作提出了管控、评价、惩戒等方面的相关建议。以上专家学者的建议无疑为黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施提供了科学的指导。

黄河流域存在突出困难和问题，这些问题，表象在黄河，根子在流域[4]。而黄河流域面广量大的水土流失历来是该区域生态环境面临的主要问题。在整个流域发展过程中，自然条件的进化影响和人类活动的频繁干扰是这一问题的主要根源。如何从水土保持的角度来改善现状，既要考虑流域气候、环境演变的自然规律，也要考虑针对人类活动尤其是生产建设项目引起的水土流失保护和防治措施。基于上述背景，笔者将以如何开展黄河流域生产建设项目水土保持工作为研究内容，从贯彻落实重大国家战略的高度出发，结合其他专家学者的研究成果阐述了一些观点，以期为黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的顺利实施提供参考。

1 黄河流域生产建设项目水土保持问题

根据2006年至2016年水利部发布的中国水土保持公告相关数据统计，期间全国共完成开发建设项目水土保持方案批复29.0578万个[水利部批复2 943个，各省市(自治区)批复28.7635万个)][7]。其中，截至2015年，黄河流域仅水利部批复水土保持方案的大型生产建设项目就达1 062个，流域内因生产建设活动每年增加的水土流失量约为1.5亿t[8]。生产建设项目产生的严重水土流失不仅给当地社会经济发展和人民群众生产生活带来了巨大的危害，而且对整个黄河流域生态保护和高质量发展产生了严重的阻碍，加强黄河流域生产建设项目水土保持工作是目前该区域亟待解决的问题。

2 生产建设项目水土保持工作高质量开展的思考

生产建设项目水土保持工作的开展是自1991年《中华人民共和国水土保持法》实施后逐步规范的。1996年3月1日，水利部批复了全国首个生产建设项目水土保持方案——《平朔煤炭工业公司安太堡露天煤矿水土保持方案》，以此为标志我国生产建设项目水土保持方案审批工作走上正轨。2019年4月1日实施的《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)，标志着生产建设项目水土保持技术的逐步成熟，为生产建设项目水土保持工作的开展提供了科学的指导。但是，面对黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，如何高质量开展生产建设项目水土保持工作需要进一步思考。

2.1 生产建设项目水土保持工作必须遵从流域原始生态体系功能

流域原始生态系统是山水林田湖草的生命共同体，是长期以来自然进化的稳定产物。生产建设项目不可避免对流域原始生态系统产生破坏，导致生态体系功能降低，这就要求我们在进行生产建设项目水土保持措施布设时要以流域原始生态系统的主导功能为基础，按照水源涵养功能、保土阻沙功能、生物多样性功能、固沟保塬功能、生态修复功能、防风固沙功能等合理布局，因区设防，最大限度地将原始生态系统的水土保持功能保护在合理范围之内。

2.2 生产建设项目水土保持工作必须遵从流域生态保护规划

生态保护与社会经济发展是一个相互制约和相互促进的循环过程。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“坚持生态优先、绿色发展”“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”。生产建设项目水土保持工作必须遵从流域生态保护规划，在规划框架内搞清楚什么地方要以自然恢复为主、什么地方要进行绿化措施、什么地方要进行工程措施，最终的目的就是要将生产建设项目引起的水土流失降低到最低程度。

2.3 生产建设项目水土保持工作必须遵从流域高质量发展

生产建设项目水土保持工作目标是控制水土流失，进而实现流域生态功能的正常发挥。但生产建设项目水土保持工作绝不是土地平整、种草植树、筑坝拦渣这么简单。流域高质量发展的根本目的是保障民生，改善人民的生活质量。因此，生产建设项目水土保持工作要以建设类型、建设性质、建设规模分类实施，设计措施和规划时优先考虑如何通过水土保持提高周边群众的经济效益，增大周边环境的生态效益，提升流域(区域)的社会效益。

3 生产建设项目水土保持工作高质量开展的建议

3.1 按照水土流失的分布范围进行生产建设项目的分类

目前，水土保持规范将实施的项目划分为建设类项目和建设生产类项目，具体又划分为火电厂、水利水电(含航电枢纽)、输变电、风电、冶金、有色、化工、井采矿、露天矿、公路、铁路、机场、港口码头、输气、输油、输水管道、油气田开采等[9]，并明确了主体水保功能措施，用来指导水土保持方案的编制工作。但就水土保持方案编制的主要内容而言，则侧重于防治责任范围内的表土资源利用、土石方流向、水土保持评价、水土流失预测、水保监测方案、标准目标下的水保措施设计和水保投资的估算等方面。因此，不管是什么样的生产建设项目，水土保持方案编制的重点是做好建设和生产期间的“土方的合理调配、取弃土场的分析设计、目标效益的合理确定”。有鉴于此，可将生产建设项目统一归类为线性工程和点片状工程。

3.2 线性工程的水土流失防治工作

线性工程(尤其是公路、铁路、长输水、输气、输油、输电线路工程)扰动过程中，跨流域、跨地貌、跨区域的可能性很大。建设过程中不仅会对线路征占地范围内的土地造成扰动，而且会对沿线(尤其是小流域/沟道)自然生态环境基础(比如径流过程、生物迁移等)产生影响，导致原始生态系统功能降低。因此，在进行线性工程水土保持措施实施时，要结合全流域生态规划考虑，布设的措施既要满足防治水土流失的需要，也要满足生态系统衔接畅通的需要。需要说明的是，在本文写作过程中，我们在遵循现行规范(GB 50433—2018)的水保措施布置规定基础上，仅对规定之外的措施进行了补充，以期研究区域水土保持工作如何高质量开展(以下同)。黄河流域水少沙多是一个普遍现象，在进行线性工程水土保持措施设计时：首先要重视跨(穿)越流域沟道时工程与区域上下游结合段的主导功能，上游以防沙为主、下游以排水为主，有条件地改变水少沙多的现状；其次，线性工程的基础处理会对上下游地下水运移过程产生影响，下游往往因为地下水的改向和阻(隔)断出现荒漠化现象，因此线性工程水土保持设计的另外一个重点是如何兼顾下游植物正常生长所需土壤水分问题。

3.3 点片状工程的水土流失防治工作

点片状工程无论大小，基本是在某一流域或者规划区域背景下存在的。点片状工程水土流失防治工作必须和区域背景整体规划相一致，高质量开展该类工程的水土保持工作，应该在区域水保方案编制规划的框架下进行。要按照区域(流域)的地貌分类，明确区域(流域)各地貌分区的总体防治目标(6项指标取值)，突出水土保持措施高质量设计的共性措施(如土地整治方向、取弃土场相对位置及防护措施、植物选择、栽植养护、临时道路建设标准等)，进而在“大框架、小特征”的编制思路下，补充和完善点片状单体工程的水保措施，保障整个区域(流域)的生态环境协调发展。

3.4 生产建设项目水土保持工作高质量开展的目标控制

目前，生产建设项目水土流失防治标准以GB/T 50434—2018明确的6项指标为主。从黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略要求出发，在做好6项指标的设计时，还要从以下几个方面考虑。

(1)要充分考虑流域自响应理论的背景要求。有研究者提出了流域治理与模拟过程中所遵循的流域自响应理论，并指出流域生态系统时刻都在从不平衡向平衡方向发展，当人类活动干扰了流域内部部分平衡[10]，流域生态系统都会做出相应的调整和响应以达到新的平衡。习近平总书记也指出，黄河流域生态保护和高质量发展，要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想，要更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。因此，生产建设项目水土保持工作高质量开展的首要目标应该在遵从流域自响应理论的框架下进行，要根据生产建设项目在黄河流域中的具体位置，按照上游区域注重“水源涵养”、中游区域注重“保土减沙”、下游区域注重“生态恢复”的功能导向开展水土保持工作；措施实施时遵循土壤、水分、植被等固有的规律，因地制宜，因势而宜。

(2)要进一步思考“土壤流失控制比”的目标要求。GB/T 50434—2018明确了“土壤流失控制比”的概念，即：项目水土流失防治责任范围内容许土壤流失量与治理后每平方公里年平均土壤流失量之比。其中，容许土壤流失量是根据水保区划统一确定的。很显然，在同一区划范围不同区域的土壤质地和稳定性是有区别的，因此导致最终治理目标有可能不能完全控制该区域的土壤流失，也有可能超出了土壤自然形成的上限，导致治理成本过高。如何解决，建议引入“土壤侵蚀控制度”的概念。

有关“土壤侵蚀控制度”的概念，是高海东等[11]在2015年提出的，具体表述为“土壤侵蚀控制度是水土保持措施容量下的最小可能土壤侵蚀模数与现状土壤侵蚀模数之比”。根据土壤侵蚀控制度的概念，计算出整个黄土高原的最小可能土壤侵蚀模数为1 921 t/(km2·a)，高于目前黄土高原普遍采用的1 000 t/(km2·a)的容许土壤侵蚀模数。从其研究结果来看，目前将一个水保规划分区的容许土壤流失量定义为统一的标准本身就是值得商榷的。

(3)遵从自然，开展“水土保持措施容量”研究势在必行。水土保持措施容量反映了区域水土流失治理潜力，是某一区域能容纳的最大适宜的水土保持措施量[11]。生产建设项目种类众多，有些项目由于其特殊性，对目前要求的水保措施不能完全遵从。出现这种情况时，遵从自然、因地制宜布设措施是十分必要的，这个时候开展整个区域“水土保持措施容量”研究势在必行。水土保持措施容量可以分为两个层次：第一层次是某一生产建设项目的水土保持措施总容量，是由生产建设项目所处的区域水土保持主导功能决定的，必须满足水土流失防治的总要求；第二层次是各防治分区工程措施、植物措施、临时措施的总容量，可以相互转换调节。

4 探 讨

“黄河宁，天下平”。自古以来，从大禹治水到现代黄河流域典型水利枢纽工程建设，中华民族对黄河的治理一直没有停息。其中，有关水土保持方面从“禹平水土，主名山川”到20世纪40年代“水土保持”一词的出现，再到2011年新水保法的实施，黄河流域的水土保持工作取得了全面系统的发展。在水利水保部门的努力下，黄河流域生产建设项目水土保持工作近年来一直在不断地完善和向高质量方向发展，但目前存在的一些问题还需要进一步创新解决。

(1)实施生产建设项目“水保管家”的创新试点。目前，水利部发文明确了生产建设项目水土保持问题分类及责任单位责任追究标准，对生产建设单位、施工单位、水土保持方案编制单位、设计单位、水土保持监测监理单位等均作了详细的责任要求，这是“水利工程补短板，水利行业强监管”的具体举措，是有史以来最严格的问责制度。但是在制度的落实方面，方案编制单位、设计单位、水土保持监测监理单位、生产建设单位、施工单位会因行业的隶属性和技术的专业性而出现较大的差别。尤其是生产建设单位作为项目水土保持责任落实的主体在对水土保持法律法规的理解上还是不够彻底，甚至将水土保持理解为就是环评的事，出现了许多错误的导向。因此，水利部门在落实生产建设项目水土保持工作方面需要督促或者强制性建议各行业部门推行“水保管家”的试点工作。“水保管家”可以设置在各行业部门管理层面，也可以在具体生产建设项目单独配置。配置对象可以是单位编制内的水保专业人才，也可以是在各省“水保专家库”中选择合适人才长短期聘用，其作用就是帮助和指导各生产建设项目在立项、开工、建设、竣工(运行)过程中的水土保持具体工作。

(2)水土保持研究应实施宏观和微观层面的协同研究。目前，水土保持专业的科学研究多是在流域、区域或省级、国家级层面上开展，在理论方面起到了积极的宏观指导作用。但生产建设项目作为人类活动特定的对象，在具体的水土保持工作实施方面又各具特色，其局部(微观)的水土流失特征直接影响到宏观层面的水土流失规律。因此，开展具体项目的微观水土保持技术和理论研究是必然的，可以具体到不同土壤质地不同坡面的水土流失防治研究、不同立地条件植物适宜性的研究、不同扰动类型土壤侵蚀模数的研究以及特定生产建设项目水土保持措施优化配置研究等各个方面。为推进这一工作的实施，水利部门可以设立专项资金鼓励专家学者广泛开展生产建设项目水土保持技术微观层面上的应用研究。

5 结 语

黄河流域生态保护和高质量发展是新时期重大国家战略，高质量开展流域内生产建设项目水土保持工作是该战略的重要组成部分。推进生产建设项目水土保持工作高质量开展，需要综合考虑流域原始生态体系功能、流域生态保护规划的背景因素，要充分结合生产建设项目的水土流失分布特征，实施“水保管家”分类指导机制，按照流域自响应、水土保持措施容量等科学理论实施宏观和微观层面的协同研究，高质量完成流域最小可能土壤侵蚀模数下的水土保持措施实施体系，助力黄河流域生态系统的可持续发展。