水土保持规划实施情况考核评估及取得的成效

张 超，王治国，樊 华，王永胜

(水利部 水利水电规划设计总院，北京 100120)

考核评估是新时代落实生态文明建设和国家发展战略要求的重要抓手。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出构建生态文明体系，提升生态系统质量和稳定性，科学推进水土流失综合治理。水土保持作为生态文明建设的重要内容，一直体现在中央关于加快推进生态文明建设的一系列文件，以及推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发、东北黑土地保护、乡村振兴等国家战略的要求中。为落实这些要求和全国水土保持规划国务院批复要求，切实掌握规划实施情况，掌握规划各项水土保持目标任务完成情况，推动地方主体责任落实，水利部组织开展了全国水土保持规划实施情况考核评估工作，并取得明显成效。

1 全国水土保持规划主要目标任务

2015年10月，国务院以国函〔2018〕160号文件正式批复同意《全国水土保持规划(2015—2030年)》[1]。规划是新中国成立以来首次“自上而下”和“自下而上”相结合、系统开展的国家水土保持综合规划。本次规划范围为全国31个省(自治区、直辖市)，不包括港澳台地区。规划基准年为2015年，近期水平年为2020年，远期水平年为2030年。规划系统分析了我国水土流失及其防治现状，全面总结了水土保持经验和成效，提出了新时期面临的挑战和存在的突出问题，以全国水土保持区划为基础，以保护和合理利用水土资源为主线，以国家主体功能区规划为重要依据，拟定了我国预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源的目标任务和总体部署，是指导今后一个时期我国水土保持工作的纲领性文件，也是水土保持行业贯彻落实国家生态文明建设总体要求的行动指南[2]。

规划明确了全国水土保持近远期目标任务，确定近期目标任务为到2020年基本建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，基本实现预防保护，林草植被得到有效保护与恢复，重点防治地区的水土流失得到有效治理，全国新增水土流失治理面积32万km2，年均减少土壤流失量8亿t。远期目标任务为到2030年建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，实现全面预防保护，林草植被得到全面保护与恢复，重点防治地区的水土流失得到全面治理，全国新增水土流失治理面积94万km2，年均减少土壤流失量15亿t[3]。

2 全国水土保持规划实施情况考核评估

2.1 背 景

国务院《关于全国水土保持规划(2015—2030年)的批复》明确要求，“水利部要牵头做好《规划》的组织实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，认真研究解决《规划》实施中出现的问题，工作进展情况每年向国务院报告”。为落实国务院批复要求，2018年8月，水利部会同六部委联合印发文件，建立了对省级政府实施规划情况年度评估与五年考核相结合的考核评估机制，明确年度评估由水利部组织开展，评估结果体现在报送国务院的规划年度实施进展情况报告中，五年考核由七部委联合开展，考核结果报经国务院审定后公布。

2.2 考核评估的组织与实施

2.2.1 考核评估对象

考核评估突出强调了省级人民政府是实施全国水土保持规划的责任主体，是对全国31个省(自治区、直辖市)规划实施情况进行考核评估，考核对象为各省级人民政府。

2.2.2 考核评估周期

规划考核评估工作采取年度评估与五年考核相结合的方式，一年一评估，五年一考核，既与水土保持规划目标期限保持一致，又与国家五年发展规划相衔接，有利于考核结果应用。

2.2.3 考核评估组织

水利部、国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、农业农村部、国家林草局等七部门组成中央考评工作组及其办公室，具体负责考核评估组织实施工作。考评工作组办公室(即中央考评办)设在水利部。年度评估由中央考评办负责，也就是由水利部具体组织开展。五年考核由七部委共同组织开展，由七部委组成中央考评工作组，对省级地方人民政府进行考核。

2.2.4 考核评估程序

年度评估包括印发年度评估工作通知、省级人民政府自评和国家级评估三个阶段。水利部每年印发年度评估通知；各省级人民政府按照通知要求完成省级自评；在省级自评基础上，水利部组织对省级自评情况进行国家级评估，次年5月底前完成。五年考核包括印发考核工作通知、省级人民政府自评、国家级考评核查和形成中央考核报告四个阶段。水利部商中央考评工作组其他成员单位于考核年印发考核工作通知；之后各省级人民政府按照通知要求开展自评；在省级自评基础上，对省级自评情况进行国家级考评核查，次年5月底前完成；中央考评办综合自评和核查情况，形成五年考核报告。

2.2.5 考核评估方法

考核评估采取定量和定性相结合方式进行，根据量化打分情况，分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。考核评估工作充分运用先进技术手段，利用日常工作成果。一是建设考核评估基础数据库，开发统一、高效、适用、便捷的全国水土保持规划实施情况考核评估信息管理系统，实现网上填报、数据分析、评分管理等功能[4]。二是充分利用卫星遥感、无人机等先进技术手段，提高复核效率，减少对地方政府和部门的打扰。三是充分依托水利部、流域机构开展的监测、信息化管理等日常工作，以及监督检查、督查等成果，最大限度地减轻考核评估过程中各级有关部门和工作人员的工作量。

2.2.6 考核评估结果运用

年度评估结果主要有三方面的应用：一是体现在报送国务院的全国水土保持规划实施进展情况年度报告中；二是作为《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》等相关水土保持指标达标情况考核评价的重要依据和支撑；三是作为安排中央水土保持投入的重要依据。五年考核结果，除上述三方面应用之外，还要报国务院审定后，由七部门联合公布。对考核结果为优秀的省级人民政府，予以通报表扬；对考核结果不合格的省级人民政府，提出限期整改要求。通过将考核评估结果与资金项目安排、政府绩效评价等有机结合起来，并充分运用整改、约谈、通报、媒体曝光、责任追究等手段，确保考核评估工作真正发挥作用。

2.3 考核评估内容和指标

根据国务院批复要求及规划提出的目标任务，水土保持考核评估内容包括总体目标任务、综合治理、预防保护、综合监管4个方面，细分为7个指标和2个加减分项进行赋分。总体目标任务主要考核评估水土流失面积动态变化情况；综合治理主要考核评估水土流失治理目标完成情况、水土流失治理工程实施情况及工程质量效益情况；预防保护主要考核评估生产建设项目水土流失防治情况；综合监管主要考核评估水土保持目标责任考核落实、水土保持监测和信息化应用情况。

水土流失面积动态变化情况指标分值15分，根据各省(自治区、直辖市)水土流失面积较基准值变化情况赋分，主要反映水土流失综合防治取得的水土流失面积减少的效果。

水土流失治理目标完成情况指标30分，是水土保持规划实施情况考核评价中分值比例最大的一个指标，根据各省(自治区、直辖市)评估年度新增水土流失治理面积完成率进行评分。省级水土流失治理面积目标值采用《全国水土保持规划(2015—2030年)》分省(自治区、直辖市)水土流失治理目标的年度平均值。评估年度省级新增水土流失治理面积采用在省级自评报告的基础上，经国家级评估复核后的确认值，国家级评估复核通过遥感和现场检查方式进行抽查。

水土流失治理工程实施情况指标5分，考核评估国家水土保持重点工程完成情况，根据国家水土保持重点工程任务完成率赋分。省级国家水土保持重点工程水土流失治理面积任务为中央下达省级的年度国家水土保持重点工程水土流失治理面积任务。评估年度省级实际完成的国家水土保持重点工程水土流失治理面积采用在省级自评报告的基础上，经国家级评估复核后的确认值，国家级评估复核方法同上。

水土流失治理工程质量效益情况指标5分，根据国家水土保持重点工程建设工程质量及效益情况赋分，重点评估各省国家水土保持重点工程建设管理和实施区域群众满意度情况。

生产建设项目水土流失防治情况指标25分，是水土保持规划实施情况考核评估中分值比例第二大的指标，主要根据水利部开展的生产建设项目水土保持遥感监管情况评分。

水土保持目标责任考核情况指标10分，根据省级人民政府对市县级人民政府的水土保持目标责任考核制度出台及实施情况赋分。

水土保持监测和信息化推进情况指标共10分，主要根据各省水土保持监测和信息化应用任务推进及完成情况评分。

加分项主要考虑出台增加水土保持投入、创新水土保持工作机制等方面的重大政策。扣分项主要指发生严重人为水土流失危害事件或水土保持工程建设管理方面出现重大责任事故、违规违纪使用资金等情况，视情节严重情况扣分。

2.4 2018、2019年度评估工作情况

根据考核评估工作总体安排，已完成2018、2019年度的两次规划实施情况评估工作。评估年年底前，水利部商相关部委，印发开展年度评估工作的通知。之后，各省(自治区、直辖市)按照通知要求，开展自评，并将自评报告及支撑文件报送水利部，同时填报全国水土保持规划实施情况信息管理系统。在各省(自治区、直辖市)自评的基础上，水利部水土保持司组织水利部水利水电规划设计总院等单位，结合动态监测成果和人为水土流失监管、国家重点工程督查、监测和信息化进展等日常工作结果，对各省(区、市)自评情况和相关材料全面开展复核。同时就年度水土流失综合治理面积和国家重点工程实施情况这两项指标，每个年度随机抽取30个省份(上海无治理任务)60多个县，调取实施前后两期高分卫星遥感影像进行解译判别，随机抽取图斑开展对比复核。同时，对林草、封禁等卫星遥感无法准确复核的图斑，利用无人机开展现场复核。根据抽查复核结果，按照赋分细则和评分方法，对所在省份治理面积进行核定。最终，按照复核结果及其他各项指标情况进行总体评分，编制完成评估报告。

3 全国水土保持规划实施成效

通过连续两年实施规划实施情况评估，有效地推动了全国水土保持规划实施和地方政府主体责任落实，水土保持各项工作取得明显成效。特别是通过卫星遥感、无人机抽查复核，进一步掌握了新增水土流失治理面积和国家水土保持重点工程的真实完成情况，为新时代水土保持改革发展提供了基础支撑。

3.1 圆满完成规划目标，水土流失状况得到明显改善

根据评估复核结果，2018年全国共完成新增水土流失治理面积5.98万km2，2019年全国共完成新增水土流失治理面积5.94万km2，均圆满完成了年度治理5.4万km2的全国水土保持规划确定的目标。通过水利部和有关部门、地方及社会力量共同发力，持续有效推进水土流失综合治理，全国水土流失状况明显改善。根据水利部动态监测成果，2019年全国水土流失面积为271.08万km2，占国土面积(不含港澳台地区)的28.3%，较2011年减少23.83万km2，减幅为8.08%；中度及以上侵蚀面积减少50.03万km2，减幅为35.79%。

3.2 全国水土保持规划确定的重点任务有效落实

3.2.1 水土保持监管全面加强，水土保持预防保护力度持续加大

预防生产建设造成的人为水土流失是水土保持强监管的重点。2018年，各级水利部门通过遥感监管、“双随机、一公开”现场检查、书面检查、“互联网+监管”等方式，基本实现在建重点生产建设项目水土保持监管全覆盖，全年依法查处违法违规项目1.3万个。2019年全面推行水土保持遥感监管，通过卫星遥感解译核查，精准发现并依法查处水土保持违法违规项目5.3万个，组织开展长江经济带水土保持监督执法专项行动，查处违法违规项目2.1万个，挂牌督办一批重大违法案件，强监管严执法的良好态势正在形成，人为水土流失得到有效控制。

3.2.2 持续推进水土流失重点治理，治理区状况明显改善

围绕生态文明建设、乡村振兴和脱贫攻坚等国家重大战略部署，以小流域为单元，山水林田湖草系统治理，持续推进长江上游、黄河上中游、东北黑土区、西南岩溶区等重点地区水土流失治理。通过实施国家水土保持重点工程、坡耕地综合整治、侵蚀沟综合治理、淤地坝除险加固等工程建设，统筹生产生态生活，把水土流失治理与农村经济发展、扶贫攻坚等结合起来，不断提升治理质量和效益。2018、2019年，国家水土保持重点工程完成水土流失治理面积约2.1万km2，重点治理区水土流失面积、强度双下降，生产生活条件和生态环境明显改善。

3.2.3 监测及信息化应用取得突破，支撑能力明显加强

紧紧围绕管理需求，加强水土保持监测和信息化应用工作。2018、2019年扩大动态监测范围，开展全国(未含香港、澳门特别行政区和台湾省)水土流失动态监测，实现了动态监测全覆盖，定量掌握了全国到县级行政区及国家关注重点区域的水土流失状况。大力推进水土保持监管信息化工作，应用卫星遥感、大数据等互联网技术和信息化手段，2019年在全国550万km2范围内开展生产建设活动信息化监管，利用无人机和移动终端及时精准发现违法违规行为，为各级执法部门执法查处提供了重要支撑。实施国家水土保持重点工程信息化监管，采用无人机、移动终端等技术手段，按比例抽查在建和竣工验收项目进行现场复核。贵州建立了水土保持大数据平台，浙江大力推进政府数字化转型，升级完善省级水土保持管理信息平台，实现部门信息共享和协同监管，水土保持管理效能和水平进一步提升。

3.3 规划体系和考核体系初步形成，地方责任进一步压实

《全国水土保持规划(2015—2030年)》经国务院批复后，31个省级水土保持规划已全部由省级人民政府或其授权的部门批复，市县水土保持规划也陆续编制出台。东北黑土区侵蚀沟综合治理、坡耕地水土流失综合治理等专项规划编制批复，水土保持规划体系日趋完善。地方政府水土保持主体责任得到进一步落实，各方面对水土保持工作的重视支持程度显著提高。截至2020年底，27个省份建立了水土保持目标责任考核评估机制，19个省份开展了省对市县的目标责任考核工作。

3.4 水土保持改革深入推进，制度体系日趋完善

水土保持强监管制度进一步完善，制定生产建设项目水土保持监督管理办法，进一步简化审批管理程序，规范水土保持承诺制管理，实行生产建设项目水土保持监测“绿黄红”三色评价，建立生产建设项目水土保持信用监管“重点关注名单”和“黑名单”制度。大力推进水土保持多元化投入机制的建立，连续两年在10余省份开展以奖代补试点。通过创新机制、简化程序，有效调动了社会力量和群众参与治理水土流失的积极性，水土保持发展活力进一步增强。

4 全国水土保持规划实施存在的问题及建议

总的来看，通过连续两年开展评估工作，有效地推动了规划实施和地方政府主体责任落实，同时也发现了工作中的薄弱环节。一是对人为水土流失监管发现的问题还存在未及时依法查处的情况。二是地方政府和市场主体参与水土流失治理力度有待加强。根据评估复核结果，全年完成的新增水土流失治理面积中，地方政府投入完成的比例还比较小。三是水土流失治理面积经核实与上报数据存在一定差距。评估随机抽取的上报图斑，通过卫星遥感和无人机复核，发现部分存在面积不实的情况。

建议进一步推动强监管落实落细，通过完善制度设计、健全督查机制，实现“查、认、改、罚”闭环管理。进一步压实地方水土保持主体责任，通过体制机制创新，调动社会力量参与水土流失治理的积极性，加快治理进程。进一步充分运用信息化手段，逐步推进水土流失治理措施图斑化管理，提升治理精细化水平。同时，对考核评估工作本身，水土流失面积动态变化指标在赋分上还需进一步考虑各省水土流失特点；生产建设项目监管和重点工程督查指标赋分上还需进一步突出问题整改落实情况；治理面积的抽查复核比例还有待提高，等等。