《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》健康权功能的规范完善*——基于处置突发公共卫生事件的视角

霍 原，尹 梅

(哈尔滨医科大学人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150081，18646588312@163.com)

“健康权”肇始于国际法规范，《中华人民共和国宪法》亦将其确立为公民的基本权利之一[1]。但囿于卫生健康基本法的缺位，导致该权利多被规定于民事立法当中，而无法为卫生健康特别法提供上位法的权利基础。这种状况随着我国首部卫生健康“基本法”——《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的颁布迎刃而解，该法被视为我国第一部“健康权利法”，足见该法对“健康权”的重视。在该法从颁布到实施的过程中，新冠肺炎疫情的防控为这部“健康权利法”提供了实践检验机会，以检验该法所确立的健康权规范体系能否充分地实现健康权的基本权利功能。

1 健康权作为基本权利的功能体系

我国《宪法》第二十一条将保护人民健康作为国家目标，表达的是“共同体和政治体的价值决断以及公民要求国家进行给付或者参与国家的愿望”，侧重于社会公共健康利益的保护[2]。《宪法》第四十五条将公民患病时获得医疗帮助的权利规定为一项基本权利，侧重于公民个人健康利益的保护。可见，《宪法》虽未明列“健康权”三字，但《宪法》第四十五条中恰恰包含了健康权的内容，该权利在宪法中被理解为公民的一种“社会权”，其功能应当包括“受益权功能”和“防御权功能”，前者是社会权的主要功能，后者是社会权的辅助功能[3]。

1.1 健康权的受益权功能

健康权的“受益权功能”，是指健康权所具有的，公民有权请求国家在疾病治疗、生殖保健、健康信息、医疗保险、基本药物、大病救助等方面给予基本医疗服务和物质帮助，使公民享受健康利益的功能。健康权作为公民的一项基本人权，是公民生存发展之必须，亦是国家的根本目标，任何国家、政府如果不能保证公民健康权利的实现，则将动摇其存在的基础。而国家维护和增进公民的健康权利，最重要的体现就在于健康权的受益权功能的实现。在健康权体系下，这一功能主要表现为公民获得性和分享性的权利，例如：健康平等权、获得健康教育权、获得基本医疗卫生服务权、接种免疫规划疫苗权、获取健康信息权、参加基本医疗保险权、获得医疗救助权等。这些权利明确了国家保障的方向和目标[4]。对于这些权利的实现，国家对应的义务应当是“给付义务”。国家通过积极履行给付义务，为增进和维护公民的健康提供物质利益和各种相应的服务。因此，受益权功能应是公民健康权的最基本功能，抑或是主要功能。

1.2 健康权的防御权功能

健康权的“防御权功能”，主要是指健康权所具有的，公民有权要求国家对健康权所保障的利益不能非法侵害的功能。如前述，健康权作为社会权范畴内的权利，其主要功能体现为受益权功能。但是，任何一项基本权利，既受公权力的保护，又可能面临公权力的侵害。即便是健康权，如果仅是看到国家提供的帮助，而忽视公权力可能造成的侵害，亦会使该项权利的实现面临不可预知的风险。因此，在强调健康权受益权功能的同时，其防御权功能同样不能被忽视。在健康权体系下，这一功能主要表现为公民保障性和参与性的权利，例如：患者隐私权、健康自由权、健康事务的参与权、监督权等，这些权利强化了国家权力行使的规范性。对于这些权利的实现，国家对应的义务应当是“不干涉”。在这一功能的实现过程中，公权力所要恪守的原则是既不能侵害公民的健康权，亦不能禁止公民实现健康权的自由。因此，健康权的防御权功能同样是健康权的基本功能，但应是其辅助性功能。

2 突发公共卫生事件对公民实现健康权的影响

我国《突发公共卫生事件应急条例》第二条规定:“本条例所称突发公共卫生事件，是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疾病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”本次新冠肺炎疫情导致的突发公共卫生事件，由于新冠病毒的未知性、高传染性等特征，对公民健康权的实现造成了不同以往的影响，具体表现在：

2.1 新冠肺炎疫情的突发性导致公民的就医平等受到妨碍

从现有的新冠肺炎病例研究来看，新冠肺炎的传染性要强于SARS[5]，这就导致本次新冠疫情具有十分明显的突发性，病例增长十分迅速。在疫情暴发初期，正值我国冬季，亦是流感高发季节，且由于新冠肺炎早期的症状与流感非常相似，加上人们的恐惧心理，造成大量患者涌入医院进行治疗。医院面临突增的新冠肺炎病例，需要耗费巨大的医疗资源、动员医院的整体力量去治疗新冠肺炎患者。同时，为了防止医护、患者、陪护人员之间的交叉感染，医院往往会进行封闭，这样就会导致医院无法正常接诊，一些不具有传染性但是仍然需要治疗的患者便无法得到及时地诊治，患者平等得到救治的权利受到妨碍。

2.2 新冠病毒的未知性导致公民的健康自由受到妨碍

在新冠肺炎疫情发生的初期阶段，由于该种病毒属于新型冠状病毒，该病毒对于医学界来说还是一种未知的病毒。这种未知性，导致无论是医生、医疗机构抑或卫生行政管理部门，在应对该病毒导致的突发疫情时均面临巨大的考验，对于其他部门而言更是欠缺必要的经验。而在疫情暴发的初期，这种突发疾病的高传染性和伤害性又对公民的健康造成了巨大的威胁，但由于无论是医生还是医疗机构对新冠肺炎都没有治疗经验，行政管理部门对新冠肺炎疫情的处置亦无经验，导致在治疗新冠肺炎和处置突发疫情的措施上出现分歧，甚至是对于公民参与疫情预警、防护、诊治等公民实现健康自由的行为出现了不必要的干涉。可以说，新冠病毒的未知性，是导致疫情发生初期公民健康自由受到妨碍的最根本原因。

3 突发公共卫生事件下健康权功能规范之不足

在突发公共卫生事件的背景下，公民健康权利规范是国家履行义务的法律根据。通过这一事件，《基本医疗卫生与健康促进法》恰恰被检视出在健康权功能规范上尚存在一定的不足。

3.1 健康权的受益权功能规范之不足

在发生突发公共卫生事件时，考察《基本医疗卫生与健康促进法》的健康权权利体系，诸如获得健康教育权、获得基本医疗卫生服务权、接种免疫规划疫苗权、获取健康信息权、参加基本医疗保险的权利、获得医疗救助权、患者知情同意权等，这些权利的实现主要依赖于国家提供物质、经济、医疗等方面的帮助和服务，侧重于体现健康权的主要功能——受益权功能。

该法第三十三条第一款规定，“公民接受医疗卫生服务，应当受到尊重。医疗卫生机构、医疗卫生人员应当关心爱护、平等对待患者，尊重患者人格尊严，保护患者隐私。”但是，该条所反映的立法本意在于对医疗机构、医务人员对患者的服务态度，重在医学伦理、医患沟通方面，而不是重在医疗技术、医疗救治方面。尤其是在疫情导致的突发公共卫生事件中，对于那些普通的患病公民，如何实现公民的医疗平等，对于非传染病患者的健康权利如何保障，该法还缺乏明确的权利规范。作为卫生健康基本法，该法仅考虑到社会常态下的医疗救治措施，而没有考虑到发生疫情后这种特殊环境下的医疗平等问题。

3.2 健康权的防御权功能规范之不足

如前述，《基本医疗卫生与健康促进法》有关健康权受益权功能的规范是比较全面的，体现了该法作为医疗卫生与健康“促进”法的特征，彰显了国家依法维护和增进公民健康权利的鲜明态度。同时，对于健康权的防御权功能，该法也制定了相应的规范，例如：第三十三条保护患者隐私、第九十二条保护公民个人健康信息的规定。在这次突发公共卫生事件中，传染病患者的隐私和个人信息通常被国家公权力机关所掌握，如果公权力行使不当，易造成患者隐私和个人信息的泄露，这两条规定恰恰可以起到制约公权力侵害的功能。

同时，在这次新冠肺炎疫情导致的突发公共卫生事件中，我们发现公民对健康事项的讨论自由、对于健康事务的参与和监督，同样可以为国家及时发现传染性疾病、应对突发公共卫生事件起到积极的帮助作用。但是，如果公权力机关在实施行政行为时，违反了“法无授权不可为”和“比例”原则，侵害了公民的健康自由，亦可能会导致公共健康利益受到侵害。考察《基本医疗卫生与健康促进法》，这些体现公民健康权的辅助功能——防御权功能的规范，该法亦没有明确规定。

4 突发公共卫生事件下健康权功能规范的完善

《基本医疗卫生与健康促进法》作为卫生健康一般法，是《宪法》的下位法，是《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等卫生健康特别法的上位法。因此，《基本医疗卫生与健康促进法》在架构权利体系时，应当将《宪法》中公民健康权的功能具体化于该法的权利体系之中，继而特别法才能将这些权利规范进行细化。故此，笔者认为，这次突发公共卫生事件所检视出的该法在健康权功能规范上存在的不足，立法者应当通过补充权利规范的方式进行完善。

4.1 健康权受益权功能规范的补充——医疗平等权

“当健康被理解为权利和正义的问题时，健康本身以及卫生系统如何反映社会和权力关系就变得显而易见了，这影响到我们过上有尊严的生活的机会。”[6]健康利益不同于财产利益，无法用数字和价值去衡量，法律不能界定群体的健康利益就高于个人的健康利益，亦不能强制个人为了他人放弃自己的健康利益。任何人都有受到平等救治的权利。从分配正义的角度而言，资源应当进行平等的分配。当然，这里的平等并不意味着平均，对于紧急需要的人，可以配置更多的资源，但同时不能对其他人不分配资源。

在突发公共卫生事件背景下，医疗资源向突发传染性疾病患者的诊治倾斜，避免大规模传染病的流行，既是对公共利益的维护，又是对个人利益的保护。对于医疗机构而言，医疗资源是固定的，在有限的医疗资源下，能够救治的患者越多，健康利益得以维持和增进的公民越多，医疗的效率就越高。在此特殊情况下，对于特殊患者就要分配更多的医疗资源，防止其导致其他正常人的健康利益受损。但是，此时并不意味着其他紧急需要救治的患者不应当分配到医疗资源，例如：透析患者、白血病患者、肿瘤手术患者等，这些人虽然没有罹患传染病，但是如果得不到必要的救治，也将失去健康和生命。此时，他们的健康权利和传染病患者的健康权利是平等的。因此，《基本医疗卫生与健康促进法》应当规定公民的健康平等权，使公民的健康权利受到法律平等的保护。

4.2 健康权防御权功能的规范补充

一为健康自由权。在卫生健康领域，个人追求自己的健康应当是受法律保护的自由，这种自由一方面表现为免于公权力的违法干涉；另一方面表现为个人自我决定健康利益的自由。

在突发公共卫生事件发生时，公民往往更加在意国家是否完成健康权保护的“给付义务”，但是，却忽视了国家在此时应当负有的“不干涉义务”。法律应当在强调国家负有保障公众健康义务的同时，对公权力进行必要的制度约束；否则，如果公权力被滥用，个人自由将被不当限制，而当个人自由被不当限制时，往往反过来又伤害公众健康利益。因此，如果公权力的干预超出了必要的限度，违反了公权力行使的比例原则，侵害了公民的健康自由(对于健康事项的讨论自由)，而这种公权力的滥用不被法律所限制，将会导致更多人的健康利益受损。因此，《基本医疗卫生与健康促进法》确立健康自由权是防止公权力滥用的重要手段。

二为健康事务参与权和监督权。在突发公共卫生事件中，健康权固然是公民个人享有的权利，但是，仅仅依靠国家的力量应对突发疫情，而缺乏公众的参与，还不足以对公民健康权实现完整的保护。公众参与到健康事务中，也可以及时发现疫情中可能造成健康危害的健康风险，为国家节省治疗成本，提高医疗卫生活动的效率。

此外，对于健康事务的管理，公民应当有监督权，这样有利于及时发现和纠正管理部门或者诊疗机构在应对突发公共卫生事件中存在的问题，促进管理部门和诊疗机构改进管理手段和医疗手段，提高防治活动的效率，进而保护公民的健康权。因此，《基本医疗卫生与健康促进法》在强调国家对公民健康活动行政管理的同时，还应当赋予公民健康事务的参与权和监督权。

《基本医疗卫生与健康促进法》贯彻了我国“依法治国”理念和“健康中国”战略，以健康权为核心构建了我国第一部卫生健康“基本法”的立法架构，这对我国开展医疗卫生改革，提升国民健康水平具有十分重要的意义。