浅析高速铁路建设用地管理
2021-04-03缪睿
缪睿
东南大学 江苏 南京 210000
引言
铁路是我国综合交通运输体系中非常重要的一环，自2008年京津城际开通以来，我国高速铁路迅速发展，在快速推进高铁建设的同时，土地管理、耕地保护、林地保护等相关制度日益严格，项目用地审批难度进一步加大，阻碍铁路建设顺利进行。
1 概述建设高速铁路的作用与意义
高速铁路相较于其他运输形式具有十分优越的优势，其中最大的用途就是促使运输更高速且快捷，可有效带动区域经济的发展，而且在列车统一调度的管控模式下，促使了其在运行量大和密度高的基础上又更加的安全，还大大保证了运行的正点率，同时还拥有占地面积较小、轻污染和节能耗的特点，因此高速铁路建设是极具意义和重大作用的一项工程。由于近些来建设用地管制逐渐严格，促使审批项目用地较为艰难，进而阻碍了铁路建设行业的快速发展。对此，相关工作人员务必要结合当前高速铁路建设用地的实况特点来展开客观分析，同时找出当前项目用地管理的一些现状问题，积极采取相应对策进行妥善解决。
2 高速铁路建设用地特点
高速铁路项目点多线长，一般长达数百公里；建设周期久，一般长达4到6年；项目涉及范围广，用地权属纷繁复杂，涉及到农业用地、林业用地、居民住宅、厂矿企业等不同类型，以及电力、通信、管道等多种多样的附属物品。因此建设用地根据现场实际分为永久用地、临时用地和“只补不征”用地。
永久用地是高速铁路建设用地红线范围内的土地，包括站前路基、桥梁、隧道、站场等工程，站后“四电”、房建、给排水等工程的用地。站前工程用地多呈现带状化、条状化；站后工程用地分散且较为零碎，尤其是 “四电”用地，少则几十处多则上百处，面积不大，有的还涉及基本农田；此外还有因工程建设造成难以进行耕种作业的农村边、夹角用地等。
临时用地是为了满足建设需要，施工期在建设用地红线外临时占用的土地，主要用于梁场、便道、取弃土场和材料加工场的建设，该部分临时用地在建设任务完成后，需要按照批复的复垦方案进行土地复垦[1]。
“只补不征”用地是因高速铁路建设，涉及到其他土地权益方的不改变土地权属的用地，主要包括改河、改路、改渠等，该部分土地不征收但需给予用地补偿、不办理组卷报批的用地。
3 江苏高速铁路用地管理现状
近年来，江苏高速铁路迅猛发展，在高速铁路快速建成的同时，也遇到了一系列难题，其中土地问题是一个无法回避的问题。
江苏高速铁路建设分阶段由不同单位牵头组织，省铁路建设领导小组负责统筹推进全省铁路建设；省发改委负责全省铁路网布局规划；省铁路办负责预可、可研阶段的相关协调、报批工作，该阶段代行项目法人职责；省铁路集团负责全省相关铁路项目公司的组建，参与铁路建设项目的前期工作，负责组织开展以省投资为主铁路项目的初步设计、施工图设计及相关报审工作，负责自主建设铁路项目建设管理，对委托代建、设计施工总承包等项目履行省方出资人职责，负责相关建设期监管和协调工作；沿线地方政府履行征地拆迁主体责任，负责全面组织实施征地拆迁工作，做好铁路建设需地方政府配合的各项工作。
在可研阶段，省铁路办组织设计单位、设计咨询单位和用地预审报批单位等对项目路基、桥梁、隧道、站房和四电等用地图纸进行设计和审核，确定项目用地范围，随后向所在地省级国土资源管理部门申请并取得土地预审意见。
在项目开工建设前，项目公司根据施工图设计方案，进行红线用地组卷报批。在项目推进过程中，还需要对站后四电用地等进行二次组卷报批[2]。随后由项目公司与设区市人民政府签订征地拆迁包干协议，设区市政府根据土地组卷批复情况，负责落实、组织征地拆迁工作，拆迁费用经双方确认后计入地方资本金。
4 高速铁路用地管理中存在的问题
4.1 用地预审中存在的问题
地预审批复是项目可研批复的前置条件，用地预审对引导项目合理选址，促进土地集约化利用和耕地保护、林地保护等方面发挥了重要作用。土地预审规模决定了正式用地规模。该阶段工作中存在三个主要问题：一是项目建设单位介入前期工作较晚，根据铁路建设项目管理特点，项目可研批复前，由省铁路办（政府部门）负责牵头实施，建设单位在可研批复后方开始开展工作，这就导致可研批复的用地规模和经费测算难以与实际建设需求相匹配。二是可研阶段，铁路的线位和站位尚未完全确定，随着建设方案优化、标准变化，项目建设内容也在不断调整，实际土地组卷报批总规模往往会超过用地预审控制规模。三是部分项目可研阶段用地预审申报时存在漏项现象，不包含四电用地。
4.2 土地组卷报批存在的问题
随着土地使用制度改革的不断深入，根据新《土地法》要求，建设项目用地需要先编制征地补偿安置方案并公告、征求意见，办理补偿登记，随后方可以进行土地组卷报批和征地拆迁。建设单位在该阶段需向国土资源部门提供大量申请材料。该阶段工作中存在两个主要问题：一是由于高速铁路建设一般采取站前、站后工程单独批复，站后工程施工图一般滞后站前工程6到9个月，如同步组卷报批，则站前工程现场施工将存在未批先建的违法用地现象。因此，在项目推进过程中，对站后四电用地等，需要进行二次组卷报批。根据自然资源部相关要求，重大项目用地组卷报批，需一次性地把全部用地（正线、站后“四电”等）全部组卷上报，但很难做到，在二次组卷上报“四电”等用地时，认为立项依据不充分，不予上报，但在实际工作中很难满足。二是地方政府对站房等建设有扩大规模的需求，导致组卷报批规模超立项规模。
4.3 征地拆迁中存在的问题
征地拆迁一向是铁路建设的难点，涉及国家、地方、集体和人的多方利益，各种类型的问题交错复杂，矛盾相互交织[3]。该阶段工作中存在两个主要问题：一是被征地农民对补偿标准存在不满，由于铁路线状工程涉及多个市县区，各地征地拆迁标准不统一，同时补偿标准不能真实反映市场交易价格，被征地农民对补偿标准存在不满，征地拆迁过程中存在讨价还价行为，延缓了征地拆迁的进度。二是由于投资控制的原因，铁路主要靠政府来投资，市场化融资难以展开，铁路建设的资金缺口较大，征地拆迁批复资金不足，随着经济的发展，土地资源越来越稀缺导致价值也日益增长。
5 高速铁路用地管理对策研究
5.1 高速铁路用地批复管理注意要点
首先，高速铁路的建设必须从历史和结合实际情况出发，并以此来制定出相应的建设用地管理制度以及用地确认权限等相关体系。在此过程上要严格按照国家的土地管理办法以及关于确定土地使用权限的有关规定来进行。比如说：对于实际项目建设用地未超出当前批复用地面积时，可以通过指标调整、置换的形式进行处理，可以按照实际项目建设占用面积来重新调整认定勘查定界书；而对于实际项目建设用地面积超出了批复用地总面积时，可以对超出的用地面积采用确认核准的形式来处理，以实际项目占用面积重新予以调整以及认定勘查定界书的方式处理。
其次要明确已批复但超出铁路建设实际使用范围土地的管理使用意见。对于铁路建设过程中由于线位调整等因素而导致的超出实际建设用地范围的已批复土地，已批复未征用未占用的土地，与未批复已征用已占用的铁路实际用地进行指标置换调整后，由地方政府收回使用；已批复、已征用、但未占用的土地，由地方政府与铁路部门协商处理。
最后是完善控股合资铁路的土地管理利用政策。目前一些铁路建设企业控股合资铁路土地大量闲置，存在违法占用和难以得到保护利用的风险。为解决该问题，需对土地综合开发和铁路土地合资合作开发的有关要求进行完善,对控股合资铁路土地开发利用的管理模式和开发方式进行适当调整。如探索完全委托、部分委托、强化控股合资公司经营机构自主开发等模式，走市场化运作之路等。
5.2 提前开展规划衔接，建设单位提前参与可研
为解决可研阶段建设单位参与深度不足，各项规划衔接不畅的问题，在铁路建设用地预审前，由省铁路办和项目公司成员共同参与，加强项目建设与土地利用规划的沟通，提高铁路建设的预见性，与地方配套规划相衔接。在项目前期开展用地预审相关工作，充分考虑土地利用问题，降低未来与土地利用规划部门协调的难度。
5.3 放宽设计周期，提高设计成果质量，建设设计变更
为解决土地二次组卷和用地规模增加的问题，从可研阶段就必须要求设计单位提高加强设计把关，认真听取各方意见，高质量完成施工图设计，同时根据国土资源部门要求，在站前站后施工图全部设计完成后，一次性组卷，避免二次组卷缺少立项依据。
5.4 建立符合市场经济的征地拆迁标准，加强资本金筹措
建议由省级政府以法律形式为基准，建立具有法律权威的征地拆迁补偿制度，本着“公平、公正”和市场化的原则，制定征地拆迁补偿标准和制度。同时反馈国铁集团，在设计批复时充分考虑地区经济发展情况，审核征地拆迁指标。
