南水北调中线干线工程内部审计全覆盖实践

2021-04-03汪强，李宁

中国水利 2021年8期

汪强，李宁

（南水北调中线干线工程建设管理局，100038，北京）

党的十九大提出加强对权力运行的制约和监督，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，职能与作用进一步加强。 2018 年中央成立审计委员会，进一步加强了党对审计工作集中统一领导。南水北调中线干线工程建设管理局（以下简称中线建管局）按照“高效干事不出事，逢事必审”要求，建立和完善内部审计全覆盖体系，逐年加大内部审计力度，基本实现审计对象、审计内容、审计时点全覆盖和主要经济财务活动事前、事中、事后监督全覆盖，常态化审计监督态势初步形成。

一、审计对象

中线建管局是水利部直属的大型国有企业，负责南水北调中线干线工程（以下简称南水北调中线工程）的建设和运营管理，总资产约1 500亿元。中线建管局总部位于北京，分别在河南南阳、河南郑州、河北石家庄、天津、北京等5 个城市设立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下属现地管理处共44 个，分布于南水北调中线工程沿线。中线建管局另设有保安公司、信息科技公司、实业发展公司等3 个全资子公司，负责南水北调中线工程的安全保卫、工程巡查、信息机电设备维修养护和后续工程建设等业务。

按照审计对象全覆盖原则，内部审计对象覆盖中线建管局局机关、各分局及其现地管理处和直属公司。

二、审计内容

2016 年 12 月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，要求创新审计理念，完善审计监督体制机制，做到应审尽审、有审必严，做到国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角。按照上述要求，中线建管局党组提出了内部审计 “逢事必审”原则。 “逢事必审”主要有两方面内涵：一是从审计广度看，资金流到哪里，审计就跟进到哪里，所有经济财务活动及经济财务活动的各流程环节都要审计；二是从审计深度看，资金使用的合法性、合规性要审计，必要性、合理性和经济效益性也要审计。

按照“逢事必审”原则，审计部门对各单位主要经营管理业务和全面预算资金科目进行了梳理分析，制定了审计内容清单。本着以问题为导向原则，针对审计内容清单，依据有关法律法规、部门规章和本单位内部管理制度，逐条梳理归纳出审计可能发现的常见问题清单。

审计内容清单和常见问题清单包括内部控制、财务会计、预算管理、采购管理、合同管理、项目实施、资产管理、管理性费用、档案管理等模块，基本覆盖了中线建管局的主要经济财务活动，有效确保了审计内容全覆盖。

三、审计形式

审计部门主要采取了六种审计监督形式，分别是年度审计、巡查审计、跟踪审计、专项审计、经济责任审计和采购监督、合同会签等日常经济财务风险防控措施。六种审计监督形式基本实现了对审计对象、审计内容、审计时点的全覆盖，以及对主要经济财务活动事前、事中、事后监督的全覆盖，从而实现了“逢事必审”。

年度审计每年实施一次，对局机关、各分局、直属公司等被审计单位上一年度的经营管理活动和资金使用情况进行全面审计。年度审计是典型的事后审计，有利于系统性地发现问题和风险隐患，全面、客观地对被审计单位的经营管理工作进行评价并提出改进建议。但事后审计重在 “治已病”，难以“防未病”，常被形容为“秋后算账”，无法实现对经济财务活动实施过程进行实时监督和指导。

为弥补事后审计的不足，在每年开展年度审计的基础上，创新地开展巡查审计和重点项目跟踪审计。巡查审计即派遣若干审计组，以巡视检查的方式进行常态化的巡回抽查审计，发现问题现场快速认定、快速下发审计整改通知。跟踪审计即选取投资规模大、实施内容具有代表性的重要工程项目，分阶段适时跟进项目立项、预算、采购、合同签订、现场实施、验收及结算支付等工作，实行阶段性审计。巡查审计和跟踪审计在发挥审计监督作用的同时，可充分发挥对被审计单位的服务指导作用，审计过程中可及时发现倾向性、苗头性风险隐患，进行风险警示，提出管理性建议，最大限度地防止风险隐患演化为实质问题和损失，起到“防未病”作用。

专项审计即根据运行管理工作需要，并结合审计发现的问题情况，对问题多、风险大的专项工作进行专题审计，如采购专项审计、预算执行专项审计、防汛物资专项审计、拆旧物资和固定资产报废专项审计等。

经济责任审计即依据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，对分局局长和直属公司总经理等直属单位主要负责人实施的经济责任审计。经济责任审计可以在领导人员任职期间进行，也可以在领导人员离任后进行，以任职期间审计为主。领导人员任期每满3 年，原则上应进行任职期间的经济责任审计；任期满1 年的领导人员，原则上应在离任后3 个月内进行离任经济责任审计。

日常经济财务风险防控主要体现在审计部门实施采购监督，参与合同会签，对重要决策事项提供审计咨询等方面。

四、审计协同

为压实各方责任、理顺工作机制，保障内部审计顺利开展、审计成果充分应用并取得良好成效，围绕审计实施、审计整改、审计成果综合应用等建立了五方面协同机制。

一是局领导审计联席会机制。由局主要负责人召集其他局领导和各职能部门主要负责人召开联席会议，研究确定年度审计工作要点和计划，听取审计结果报告，议定审计整改方案，研究解决有关审计的重大问题。

二是总审计师协调会机制。对审计过程中存在争议的重大问题，由总审计师召集审计部门、审计中介机构、被审计单位、局机关职能部门共同研讨。

三是审计配合协同机制。合理明确被审计单位内部审计配合牵头部门和其他职能部门的职责分工，依据部门职能压实审计配合责任，各职能部门及其分管领导直接对接本专业的审计配合工作。

四是审计整改协同机制。明确被审计单位内部审计整改牵头部门和其他职能部门的职责分工，依据部门职能压实审计整改责任，各职能部门及其分管领导分别负责本专业的审计整改工作。按照“审计部门组织，被审计单位为主，局机关职能部门协同”的原则，上下联动，系统整改问题。

五是内部监督协同机制。审计部门会同具有内部监督职能的综合部、人力资源部、纪检监察部、稽查大队等其他部门，实现监督信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等，如综合部将审计整改纳入督办事项，人力资源部将审计结果及整改情况纳入绩效考核并与薪酬挂钩，纪检监察部将有关审计结果及整改情况纳入党风廉政考核等。

五、审计整改

在按照审计整改协同机制压实整改责任基础上，抓实抓细整改措施及要求。被审计单位组织有关职能部门对审计发现的问题逐一分析研判，做到“四明确”，即明确原因，明确责任，明确整改措施，明确整改计划和时限。在整改具体问题时举一反三，深入分析问题背后的深层次管理性原因，从内控制度和工作机制入手彻底整改，防止问题重复发生。对下属各单位的共性、普遍性问题，局机关职能部门负责从全局层面组织整改。

整改实行销号制度，当年审计发现的问题一般在当年整改完成，并由审计部门组织复核审计，经复核整改不到位的持续跟踪，直至全部销号。

六、审计责任追究

为促进各级单位和人员落实管理责任，主动规范和提升管理，从源头上减少和避免问题，在做好审计整改工作的同时，对导致问题发生的责任单位和责任人实施责任追究。责任追究办法在建立审计发现的常见问题清单的基础上，将问题分为一般、较重、严重三个等级，根据问题等级和数量，按照定性和定量相结合的原则制定责任追究标准，分别对直接责任单位、直接责任人、主管责任单位、领导责任人等实施责任追究。

七、审计保障工作

1.制度保障

依据有关审计法律法规、规章和规范性文件等，制定了《南水北调中线干线工程建设管理局内部审计规定》《南水北调中线干线工程建设管理局直属单位主要领导人员经济责任审计规定》《南水北调中线干线工程建设管理局内部审计质量控制规范》《南水北调中线干线工程建设管理局内部审计和造价咨询社会中介机构备选库使用管理办法（试行）》《南水北调中线干线工程建设管理局采购监督管理办法（试行）》等规章制度，正在研究制订《南水北调中线干线工程建设管理局审计发现问题责任追究办法（试行）》。

2.组织保障

中线建管局配备了总审计师，为局党组成员，协助局党组和局主要负责人管理审计工作。中线建管局自2004 年组建以来一直设有独立的审计部门，2018 年为适应审计工作的新形势、新任务，经水利部批准，审计部门力量进一步加强，内设处室由1 个增加为2 个，人员编制由5 人增加为11 人，人员及专业逐步配齐配强。为加强内部审计专业力量，以公开招标方式组建了内部审计和造价咨询社会中介机构备选库。

3.质量保障

审计部门围绕内部审计 “审什么、怎么审”制定标准，以“一手册两清单”为核心开展内部审计规范化建设，提升审计质量和效率。

“一手册两清单”即内部审计工作手册、审计内容清单和审计发现的常见问题清单，主要有三方面作用：一是指导审计人员实施审计，确保不同审计组对同类审计对象、同一审计事项的审计深度和广度基本一致，避免因审计人员的业务能力、经验等原因导致审计内容、审计方法、审计结果的明显差异；二是指导被审计单位对照“两清单”自查自纠，将问题和风险隐患解决在日常工作中，从源头上减少或避免风险隐患；三是为审计报告编制、审计责任追究、审计考核等提供统一的文书格式和标准化的问题描述方式。

审计部门加强对审计过程的质量监控，严把审计取证单、审计底稿、审计报告质量，对审计中介机构实施考核奖罚。

八、审计成效

1.形成审计监督的持续震慑效应

中线建管局自2017 年提出 “高效干事不出事，逢事必审”要求以来，逐年加大内部审计力度，2019 年开始基本实现审计对象、审计内容、审计时点全覆盖和主要经济财务活动事前、事中、事后监督全覆盖，构建起“逢事必审”监督体系，与纪检监察、安全稽查并称内部监督“三驾马车”，常态化审计监督态势已经初步形成。

2.提升了各级单位和人员的风险意识、制度意识和合同意识

各级单位和人员以审计发现的问题为导向，不断提升风险防范意识，凡事统筹谋划、周密部署，事前评估、事后总结，避免因事项紧急而违规办事，对急事、难事、特殊事敢担当善作为，做到胸中有数、应对有策。强化法律法规和规章制度的刚性意识，不断改进和提升管理水平，确保管理行为合法合规，系统性地减少问题和风险。提高合同意识，科学、合规地编制合同文件，以合同为依据督促供应商严格履行合同约定，确保项目投资、进度、质量、安全等全面受控。

3.促进了有关专业领域持续规范和加强管理

通过审计整改，累计新建管理制度（含管理性文件）24 个，修订完善制度28 个，优化完善业务流程239 个。预算管理方面，提升了预算编制精准度，强化了预算执行刚性约束；采购管理方面，提升了采购控制价编制的规范性和评标方法措施的有效性；合同管理方面，提升了合同文本编制的专业性和合同执行的严谨性；财务会计方面，提升了会计基础工作、会计科目使用和费用报销的规范性；资产管理方面，提升了验收入库、库管、出库、清查盘点等日常管理工作的规范性等。