跨域水资源协同治理中河长制作用和优化方式

杨 易 ，周聪颖 ，张 雄

（1.四川水利职业技术学院，611231，成都；2.成都理工大学，614000，乐山）

河长制是探索水资源治理方式的重大制度创新， 作为一项新生水资源协调治理制度， 可以有效弥补原先水资源治理中的不足， 在跨域水资源协同治理中发挥着化解冲突、 促进目标实现、提高效率等作用。但运行中也面临着诸多困难。 在肯定河长制在跨域水资源协同治理中发挥的作用、 指明在跨域水资源协同治理中面临困境的同时，从意识形态、法律政策和实际运行三个层面分析出现问题的原因并提出优化建议， 以期促进河长制长期发挥作用， 从而推动跨域水资源协同治理、推进生态文明整体建设。

一、河长制在跨域水资源协同治理中的作用

1.权责明确，有利于化解跨域水资源协同治理的冲突

跨域水资源协同治理不仅涉及地理意义的上下游、干支流、左右岸治理，还涉及诸多部门、领域和地域，是一项整体性强、关联度高的治理活动。 河长制对原先治理过程中因权责交叉、空白等问题作出明确规定。

①明确责任主体。 明确规定由地方党政主要领导人担任河长，化解了因责任推诿而导致的冲突。

②明确责任体系。 在纵向层面构建四级乃至五级河长体系，在横向层面构建从党委和政府到水利、 环保、农业等八个部门的分工协作体系，化解因目标不一而导致的冲突。

③明确责任内容。明确指出河长工作职责即统筹协调对应河湖的管理和保护工作，明确跨行政区域水资源治理职责，化解因职责不清而导致的冲突。

2.纵横协调，有利于实现跨域水资源协同治理的目标

水资源的流动性、跨地域性和水资源问题的综合性、复杂性决定了治理须由多地域、多部门相互协作来完成。 目前我国相关法律法规虽规定了在环境治理中各部门要相互配合，但并未作具体说明，所以在实践过程中没有充分落地见效。 河长制的全面推行，在纵向层面整合了各级党政机关的资源，在横向层面整合了各部门的不同职能，由此构建了完整的纵向及横向体系，可有效促进各治理层级和职能部门的统筹与协调。

3.刚性问责，有利于提高跨域水资源协同治理的效率

河长制明确规定了地方党政主要领导干部负责水域、治理期限和治理后水质应达到的标准等内容。 到治理期限后，上一级河长对下一级河长的治理工作进行考核，并将考核结果作为地方党政领导干部综合素质评价的重要依据，同时对生态损害与环境污染进行终身追责，实行“一票否决”制。这一刚性问责制度将水资源治理的成效同地方党政领导干部的职务晋升、评优创先和问责处罚相关联，有利于激发河长制的积极性， 提高跨域水资源协同治理效率。

二、河长制在跨域水资源协同治理中的不足

自河长制推行以来，凭借权责明确、纵横协调、刚性问责的优势，促进了化解跨域水资源协同治理冲突、实现预期目标和提高治理效率。 但作为一项新生制度也面临着协同治理难、政策落实难、统筹协调难、监督实现难、社会参与难等问题。

1.纵横跨越，府际博弈协同治理难

河长制在纵向整合和横向协调两方面都作出了新的尝试， 为跨域水资源协同治理作出了重大贡献， 但实际运行中仍面临着协同治理难的问题。

纵向而言， 主要体现在层级跨越，确保信息准确难。 河长制构建了四级乃至五级河长体系，但这样的层层传递和上报却无法有效避免瞒报、虚报和“利益合谋”问题，无法保证信息的真实性与完整性，不利于行政区域间的纵向协同。

横向而言， 主要体现在两个方面：一是权力交叉，追踪责任主体难，河长制在运行过程中仍存在两位河长同时管辖同一河段的现象，无法摆脱权力交叉、追责模糊的困境；二是部门分歧，统一思想难，河长制将水利、环保、 农业等八个部门的职能进行整合，但在运行过程中会出现内部博弈，不利于各部门之间的横向协同。

此外还体现在多头领导、切实履行职责难。 河长制通过对行政层级的整合和对职能部门的协调实现了斜向统筹，但在实际运行中，各职能部门既要接受河长的指导，又要接受上级部门的领导，若河长与上级部门的指示出现分歧，执行者便会陷入多头领导的无奈困境。

2.权威依赖，各域政策有效落实难

多责集中，能力不足。河长制规定河长由地方党政主要领导人担任，是纵向整合和横向协调的核心，也是顺利高效推行河长制的关键，但这一设置并未考虑人员精力和专业能力等问题。

主观依赖，规范不足。一方面，河长会随相关人员的职位调动而变化，协作也可能因人员的变动而有所调整，使河长制的落实缺乏连续性和稳定性；另一方面，在跨区域、跨领域协作时，信息资源的共享程度及合作深度因没有衡量标准而受河长决策水平影响。

3.制度局限，跨省流域统筹协调难

河长制虽构建了多级河长体系，但由于设置的最高级别河长是省级河长，所以在发挥跨域水资源协同治理效用时多局限在整条河湖处于同一省的情况下。 而在河湖跨越多个省份时具体实践情况较为复杂。

4.考核不力，内部监督切实发挥难

河长制将考核问责刚性化，促进了跨域水资源协同治理效率的提高，但其不足也阻碍着监督效用的发挥，主要体现在因考核执行主体的内部性而使公正性受质疑；“一刀切”考核方案忽略省内各域差异，使考核的科学性受质疑、 考核结果执行不严格，使考核的约束力受质疑。

5.主体单一，治理封闭社会参与难

河长制将政府及相关部门限定为水资源治理的主体，完成实施及运行、考核及问责等全部工作，社会公众和企业参与难。 经调查发现，许多流域居民并未听说过河长制， 对其有了解并参与到其中的更是少之又少。其次，政府、企业、社会公众是三个不同的主体，其所处的社会地位不同，思维角度和方式必定也存在差异，易产生分歧或冲突，影响各主体的协同参与。

三、河长制在跨域水资源协同治理中的优化方式

1.意识形态层面

应加大对河长制宣传的力度，注重对领导人员、地方政府和职能部门的思想引导， 使其对河长制的重要性、具体内容和现阶段取得的成效等有深入了解，以强化认知，促使将自身态度与河长制的落实、跨域水资源的协同治理相融合。

2.法律政策层面

①规范河长制的设置，为各区域协同治理提供合法保障。 规范河长制的人员和职位设置，改变由行政系统内部人员兼任和职位未被纳入行政序列的现状， 可以通过短期聘用或公务员招聘等方式招揽水资源治理方面的专职专业人才以保证其运行的连续性。要规范河长制内容设置、明确水资源治理地位， 并将跨域合作的具体内容、性质、运行和交接，信息共享的范围等具体化， 实现依赖制度治水而非依赖河长治水，保证运行的稳定性。

②健全河长制体系，为各区域协同治理提供统筹性保障。 应构建以“技术标准—行政管理—政策法规”为框架的河长制支撑体系。 可以设置一个权威性、可全面统筹协调的管理机构， 实现各区域资源的统筹调度，加强各区域的沟通交流，推动流域的整体性、系统性治理。

3.实际运行层面

①保证在赋责过程中界定好各级河长以及相关治理主体的权力与责任之间的关系， 控制行政过程中的自由裁量权，强化决策与执行程序意识。

②各区域要仔细分析、 了解并定位自身优势，在跨域协同治理中做到尽己所能，对人力、物力、财力和科技等方面的资源进行统筹合理分配。

③要鼓励各层级地方政府和各职能部门对辖区内的水域进行定期调研，对水资源治理的效果做到心中有数，意识到河长制贯彻落实的成效及不足。

④完善公众参与制度，通过举办演讲比赛等活动，邀请流域居民讲述河长制实施以来水资源的变化情况，提高民众对该制度的认识。 开发“河长制”信息管理平台及App 等，借助民间力量参与监管，积极构建集信息公开、公众互动、社会评价等多位一体的河湖共治新模式。

四、结 语

河长制作为水资源治理过程中的一项重大制度创新，已展示了它在化解冲突、实现目标及提高效率等方面的重大意义。 但不否认仍存在诸多不足，通过立足于实际，在未来跨区域水资源协同治理中应当加强对各治理主体的思想引导，增强主动意识，树立协作观念，同时加强制度建设，为其发挥在跨区域水资源协同治理中的效用提供法制保障。 此外，还要注意赋责过程中界定好各级河长及治理主体的权责关系，注重对各区域、各方面的资源进行统筹合理分配， 为河长制在跨区域水资源协同治理中发挥效用创造公平公正的环境。