我国河长制办公室设置现状及优化建议

陈 健，王小会，蔡国宇，刘徐方

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.四川省河湖保护局，610000，成都；3.贵州省水利厅，550001，贵阳； 4.华北水利水电大学，450046，郑州）

一、河长办设置现状及典型做法

目前全国省、市、县各级政府均已设立河长办并落实办公场所、人员和经费，部分地区还成立了乡级河长办。 总体来说，全国河长办设置模式大同小异，市、县级河长办基本都是参照本省的省级河长办模式来设置。其中，浙江、四川和福建等省份的河长办设置模式具有一定的典型性和代表性。

1.浙江省

浙江省河长办设在浙江省 “五水共治”工作领导小组办公室（简称“五水共治办”），即在浙江省“五水共治办”加挂“浙江省河长办”牌子。 浙江省“五水共治”工作领导小组成立于2014 年，由省委书记、省长任组长，六位副省级领导任副组长，31 家省级部门为成员单位。 浙江省“五水共治办” 是设在省政府的临时机构，从各部门抽调、 借调共50 人左右集中独立办公。“五水共治办”下设6 个工作组，其中第2 工作组具体承担河湖长制工作。浙江省河长办由分管副省长担任河长办主任，生态环境、水利、住建等部门主要负责同志分别担任河长办常务副主任。 浙江省市、县级河长办多数设在市、县级“五水共治办”， 少数设在环保部门或水利部门。2018 年，浙江省“五水共治”工作领导小组改名为 “美丽浙江建设领导小组”。 浙江省河长办设置模式在全国独一无二，优势突出。 虽然只是一个临时机构，但却充分保障了组织领导和工作力量，并有效解决了各部门协调配合问题，形成了多部门工作合力，为推进浙江省“五水共治”、河湖长制各项任务落实以及美丽浙江建设发挥了积极作用。

2.四川省

四川省设立了省总河长办、省河长制办公室、水利厅河长办及省级主要河湖河湖长制推进办公室（省级河长联络员单位）“四级”河长办。 省总河长办由分管副省长担任主任，省政府负责联系水利和生态环境工作的2位副秘书长、 水利厅厅长和生态环境厅厅长分别担任副主任。 省河长制办公室主任由水利厅厅长担任，副主任由水利厅副厅长、 生态环境厅分管副厅长担任。 省河长制办公室承担省总河长办的日常工作，负责全省河湖长制统筹、指导、协调、督导、考核等工作。 根据工作实际需要， 重大事项由省总河长办审议并签发相关文件， 一般事项由省河长制办公室主任审议通过后组织实施或签发文件。 具体承担省总河长办及省河长制办公室日常工作的机构是四川省河湖保护局，省级河长联络员单位主要协助省级河湖长全面推进所负责流域河湖长制工作。水利厅河长办设在厅河湖管理处，主要承担水利厅内部河湖长制工作。 四川省河长办设置模式独树一帜， 主要体现在针对不同工作需要区分了多个层级。 其中省总河长办及省河长制办公室的日常工作由省河湖管理局来具体承担，保证了充沛的工作力量和技术力量。

3.福建省

福建省河长办设在省水利厅，由水利厅厅长担任河长办主任。 同时，设专职副主任2 名 （省编办分别批复水利厅、 生态环境厅各增设1 名副厅级职数），副主任 2 名（分别由农业农村厅、 住建厅副厅级领导担任）。 省河长办日常事务由省水利厅河湖管理处承担，省生态环境厅、住建厅、 农业农村厅各选派1 名相应职级干部到该处室挂职担任副处长；省发改委、工信厅、自然资源厅、生态环境厅、住建厅、农业农村厅、林业局和海洋渔业局等部门分别按要求选派业务骨干到该处室挂职。挂职干部每2 年轮换一次， 并由省委组织部发文明确挂职视为到基层挂职锻炼。 市、县级河长办设置也参照省级模式，均采取“集中办公、实体运作”方式。 福建省河长办设置模式有很多可取之处。 比如设专职副主任和副主任各2 名， 加强了河长办的组织领导； 从其他省级部门抽调干部和业务骨干到设在省水利厅的河长办工作视为挂职锻炼， 既解决了部门协调问题， 又增强了河长办干部的工作积极性和荣誉感，经验具有可复制性，值得借鉴。

二、河长办设置及履职存在的问题

当前各级河长办的设置现状基本满足了全面推行河湖长制的工作需要，为全面推行河湖长制发挥了应有作用，取得了预期成效，但同时也存在着一定问题。

1.机构设置力度不足

《关于全面推行河长制的意见》出台以后， 水利部即成立了推进河长制工作领导小组 （后更名为全面推行河长制湖长制工作领导小组），并下设办公室 （水利部河长办），积极组织开展全国河湖长制相关政策制定、宣传培训、督导检查、总结评估、表彰奖励等工作，为全面建立河湖长制、 推进河湖长制 “有名”“有实”发挥了关键作用，但从组织省级河湖长制工作考核、 强化河湖问题督查问责以及加强各部门参与力度的需要来看，工作依据和力度不足。全面推行河湖长制是一项政府层面的工作，虽由水利部门牵头，但并非水利部门一家的事情。 当前水利部有关河湖长制和河湖管理保护专项行动的政策文件， 主送单位多为省级河长办或省水利厅， 有些签批程序未到地方总河长和政府层面，未能跳出“水利圈”；此前由水利部牵头建立的全面推行河湖长制部际联席会议制度， 中央有关部门参与的积极性略显不足，“以上率下” 的部门协同工作体系仍需加强。 因此，对比中央环保督察、安全生产检查等工作，中央全面推行河湖长制工作的机构设置力度和机制完善程度还有很大提升必要和空间。

2.河湖长制与河湖管理职责分工界限不清

目前各级河长办组织开展的“清四乱”“岸线利用清理整治”“河道采砂综合整治”等专项行动充分体现了河湖长制制度优势，调动了多部门力量，发挥了多部门合力，取得了显著成效。 但对照河湖长制六项任务，现阶段开展的各类专项治理工作还是侧重水域岸线管理等河湖管理职能范畴，对水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复等其他几项重点任务的组织、协调、跟踪、督导、检查等工作略显不足。 由于多数水利部门设立的河长制工作处同时兼有河湖管理职责，或河湖处和河湖管理单位同时兼着河长办日常工作，导致河湖长制与河湖管理工作界限不清，相关人员工作任务繁重， 工作压力巨大。 河湖长制是一项工作制度，河湖管理是一项具体业务，两者是前者协调督导后者的关系，应尽量避免既当“教练员”又当“运动员”，全力做好一件事。

3.组织协调职能力度不够

不同于党委办、政府办，河长办由于设置在水利部门， 与总河长、河长存在一定“距离”。 因此，部分河长办在开展协调工作时， 还是相当于水利部门去协调其他部门， 尤其是没有政府层面的工作领导小组或委员会等议事协调机构， 或者没有政府领导担任河长办主任的河长办，协调力度相对有限。 因此，受制于机构设置的客观条件以及有关部门、有关人员对河湖长制工作的认识程度， 部分河长办的组织协调职能发挥力度不够， 主动协调意识有待加强。 本质上，承担河湖管理、水资源保护、 水土保持等职能的水利部门与其他部门都是河长办的协调对象。 很多地方河湖管理职能与河长办职能合在一起， 优势是有利于整合协调， 但问题是同时承担河湖管理业务的工作， 既要干业务又要搞协调； 而部分河湖管理与河湖长制职能分开的地方， 却又存在一定程度协调不畅的问题。 对于水污染防治、水环境治理、水生态修复等任务涉及的生态环境、住建、交通、农业农村、自然资源等部门，协调力度也有待于进一步加强。

三、类似机构设置经验借鉴

1.国家防汛抗旱总指挥部办公室

国家防汛抗旱总指挥部办公室（简称国家防办） 是国家防汛抗旱总指挥部在应急管理部设立的办事机构，承担总指挥部日常工作。 2018 年机构改革前， 国家防汛抗旱总指挥部一直由国务院分管领导担任总指挥， 水利部部长及其他相关部门负责人担任副总指挥。 国家防办设在水利部，是水利部内设机构，下设9个处室，具体负责组织、协调、指导、监督全国防汛抗旱等工作。 省、市、县各级政府均参照国家防办的设置模式，在水利（务）厅（局）设有防办部门。

2.中央生态环境保护督察办公室

2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《中央生态环境保护督察工作规定》，明确成立中央生态环境保护督察工作领导小组， 负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作。 根据中央生态环境保护督察工作安排，组建中央生态环境保护督察组，承担具体生态环境保护督察任务。 组成部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等。 中央生态环境保护督察办公室设在生态环境部，是生态环境部的内设机构，下设综合处、督查一处、督查二处共3个处室。 负责中央生态环境保护督察工作领导小组的日常工作， 承担中央生态环境保护督察及中央生态环境保护督察组的组织实施及协调工作。

3.国务院安全生产委员会办公室

国务院安全生产委员会（简称国务院安委会）于2003 年设立，旨在加强对全国安全生产工作的统一领导，促进安全生产形势的稳定好转，保护国家财产和人民生命安全。 国务院安委会办公室设在应急管理部，承担安委会的日常工作，办公室主任由应急管理部部长兼任。 安委会办公室主要职责是监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作；组织国务院安全生产大检查和专项督查等。 地方省、市、县各级政府均参照国务院安委会设有地方安委会，且将办公室设在应急管理部门。

以上列举的3 个办公室，均有国家层面的工作领导机构， 且均由国家级领导担任机构主要负责人。 尤其是国家防办和中央生态环境保护督察办公室， 均为国家部委的常设机构，专职负责相关组织协调工作。此外还有国务院军队转业干部安置工作小组、全国绿化委员会、国务院环境保护委员会、 国务院住房制度改革领导小组、 国务院贫困地区经济开发领导小组等国家层面议事协调机构的设置经验，可以参考借鉴。河湖长制作为落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重大决策部署和重大制度创新， 理应对标类似机构， 尽快补齐在组织机构设计上存在的短板。

四、河长办职能定位分析

1.河长办名义上是设在水利部门的总河长办公室

目前我国省、市、县各级河长办大都设在水利部门，并由水利部门主要负责人担任办公室主任。 因此往往会给人造成一种“河长办就是水利部门”的错误认识。 实际上各地设立的河长办相当于“总河长办”，即总河长的办公室，也等同于有些地方成立的“全面推行河湖长制工作领导小组”的办公室。 一些地方对应河长、湖长明确的联络员单位，实际上也可以视为具体河长湖长的“河长办”。 河长办之所以设在水利部门，是因为河湖管理保护职能主要在水利部门，由水利部门牵头实施河湖长制工作，符合实际工作需要，合情合理。 但河湖长制工作要做好，河长办必须忘记自己的“水利” 身份， 牢记自己是代表总河长、代表政府，来源于水利而高于水利， 否则就没有设立河长办的必要。要牢牢抓住河长这个“牛鼻子”，做好河长的参谋助手，并借助河长调动各部门各单位资源，及时督办解决有关河湖问题，共同推进河湖治理保护工作，以河长办的精准履职带动河长的高效履职， 切实帮助河长找到存在感、责任感、成就感。

2.河长办本质上是一个业务性较强的组织协调部门

根据中央及水利部有关文件精神， 河长办主要发挥组织、 协调、分办、督办作用，承担河长制组织实施具体工作，落实河长交办事项，各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。 总结起来，河长办主要有 “上”“下”“内”“外” 四方面职能：“上”做好河长参谋助手，及时向河长汇报请示，落实河长交办事项；“下”指导、督办、检查、考核下级河长湖长履职及河湖长制各项工作；“内” 做好信息管理、制度制定、方案编制、宣传培训、表彰奖励等基础工作；“外”组织协调各部门各单位共同开展有关工作。 因此，河长办本质上是一个组织协调部门，只不过是业务性较强的组织协调部门，不宜承担具体业务工作。

3.河长办性质上是一个议事协调机构的办事机构

目前各级河长办设置形式不一，有的地方成立了全面推行河湖长制工作领导小组或委员会， 有的未成立，还有的成立了又撤销；有的地方河长办主任由水利部门主要负责人担任，有的由政府领导担任；有的地方编办部门批复成立了新处 （科）室或新单位专职从事河湖长制工作，如河长制工作处（科）、河湖处（科）、河湖管理中心、 河长制事务中心等，而有的地方未成立，只是将河湖长制具体工作放在原有的业务处（科）室或事业单位。 中央层面，水利部内部成立了河长制湖长制工作领导小组，办公室设在河湖管理司，具体工作在河湖长制工作处。 从实际工作性质来看，河长办是一种议事协调机构。 但按照惯例，议事协调机构一般都会成立工作领导小组或委员会，具体承担协调职能，办公室只是议事协调机构的办事机构。 因此，河长办准确的定位应该是议事协调机构的办事机构。而从目前各级河长办的设置现状来看，有必要在全国统一河长办设置形式，尤其是有必要成立工作领导小组等议事协调机构，使河长办的设置显得更加规范合理，并有效解决部门协作力度及河湖长制有关政策文件主送对象等问题。

五、河长办设置优化建议

1.提升国家层面河湖长制工作机构规格，完成从中央到地方的体制衔接

2021 年 3 月 1 日，国务院办公厅正式发文，调整完善了全面推行河湖长制工作部际联席会议制度，由国务院分管领导同志担任联席会议召集人，水利部主要负责同志和国务院分管副秘书长担任副召集人，并明确了联席会议的主要职责、 成员单位、工作规则和工作要求，为下一步深入推进河长制湖长制工作、充分发挥部门合力提供了制度保障。 既然中央明确提出强化河湖长制，完善河湖长制组织体系，那么还可以向中央建议继续加大机构设置力度，参照中央生态环境保护督察工作领导小组、国家防总等机构的设置模式，成立如“中央全面推行河湖长制工作领导小组”的议事协调机构和工作领导机构，明确组成部门。 在水利部成立常设机构“国家河长办”， 对应河长办 “上”“下”“内”“外”等职能下设多个处室，专职负责中央全面推行河湖长制工作领导小组的日常工作，并与河湖管理司职能区分开来。 此外，尽管河湖长制是一项落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的制度， 具有地方属性， 但基于河湖管理及生态系统综合治理的流域性特点， 以及河湖向高质量发展的需要， 还可以进一步优化河湖长制的制度设计。 比如向中央建议设立国家总河长、 副总河长， 统领全国河湖长制及河湖管理保护工作，并在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等七大流域分别设立流域总河长， 构建从中央到地方、 从流域到区域的完整河长体系和河湖长制组织体系。 流域总河长负责组织召开流域总河长会议，统筹流域管理保护目标任务， 推动流域上下游、左右岸、干支流协同治理，建立跨界河湖联防联控、水生态补偿等机制。 根据需要成立七大流域河长办，为流域总河长提供工作支撑，推进流域生态综合治理。

2.规范地方河长办设置形式，找准河长办工作定位

为强化地方各级河长办机构设置的规范性和行政管理的统一性，地方省、市、县各级政府均应成立全面推行河湖长制工作领导小组（或委员会）等议事协调机构，由地方党委或政府领导担任领导小组组长，水利部门主要负责人及其他有关部门负责人担任副组长，明确河长办为领导小组的办公室。 参照机构改革之前防办的设置模式和命名方式， 将河长处（科） 直接更名为河长办， 由河长处（科）或河湖处（科）的处（科）长担任河长办主任，突出河长办主任的专业性和专职性。 将河湖长制和河湖管理职能处（科）室分开，各司其职。 进一步明晰河长办职责， 找准河长办定位。 以督促落实河湖长制六项任务为主要工作目标，以河湖存在问题和问题整改结果为重点关注对象，在“挑毛病”上下功夫，在业务性工作上“甩包袱”。 强化部门联动，坚持“团队运动”， 联合河长办成员单位共同开展监督检查及暗访工作，并在开展“河湖管理范围划界确权”“清四乱”“岸线利用清理整治”“河道采砂综合整治”等专项行动时，依法依规履行相关部门职责， 避免水利部门 “一肩挑”。 建立完善河长湖长联络员单位工作制度， 搭建河长办与河长湖长之间的沟通“桥梁”，强化信息上传下达机制，畅通河长办与总河长之间的沟通渠道。 正确认识、充分利用河长该发挥、能发挥的作用，强化河湖健康评价结果运用， 突出河湖长制考核结果导向，简化考核指标，优化考核办法， 充分发挥考核的 “指挥棒” 作用。 深化河湖长制信息化应用，建立河湖长制“大数据”库，加强各项工作数据分析、整合与衔接，实现相关部门和区域信息共享，为“一河（湖）一策” 方案编制、河湖健康评价、 河湖问题督查及整改情况跟踪、 河湖长制考核等工作提供有效支撑。

3.完善配套工作制度，加强河湖长制向高质量发展顶层设计

参考借鉴 《中央生态环境保护督察工作规定》《水污染防治行动计划》，出台中央全面推行河湖长制工作规定、 国家河湖健康维护行动计划等中央文件， 明确中央及地方全面推行河湖长制的河长体系、组织机构、职责权限、工作内容以及责任追究和奖惩机制， 明确全国河湖健康维护的目标、 任务、 措施以及各部门职责分工， 全面促进河湖长制工作提档升级。 加快有关法律法规的制定或修订， 夯实河长办及基层河湖管护人员履职相关依据。组织有关部门研究建立山水林田湖草系统治理区域联动、部门协同工作机制，发挥河湖长制平台应有作用。 加强河湖健康评价在河湖长制考核中的应用及衔接机制研究， 出台中央对省级河湖长制考核办法，以省级总河长、河长或省级政府作为考核对象， 并将考核结果作为国务院激励性奖励资金发放的依据和参考。 推动最严格水资源考核、水土保持考核、水污染防治考核统一纳入河湖长制考核。 从法规制度上强化中央及地方各级河长办的监管、 督察和问责职权，一级监管一级，层层传导压力。 对督察发现的涉及“盆”和“水”的环境问题、污染问题、生态问题，中央及地方河长办有权问责相关责任人和责任单位， 与中央环保督察工作机构互为补充、互相促进，形成生态文明建设监管督察“一盘棋”。 制定国家层面资金支持政策， 落实河湖治理保护及巡河员、 护河员等公益性岗位设置所必要财政资金，加强相关部门和区域河湖及生态治理相关项目资金整合。