济南市美丽示范河湖建设探讨

杜 伟，陈晓燕

（山东省济南市水利工程服务中心，250099，济南）

习近平总书记在主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”伟大号召，把“幸福河”提升到人水和谐的哲学层次。 依据可持续发展、生态文明、人水和谐理念，“幸福河”既能够保持河流安全流畅和功能稳定， 维护水资源供需相对平衡，具备河流生态系统健康要素，且能持续满足人类社会合理需求，实现人水和谐、造福人民的河流。 “幸福河”的内涵是从人类幸福的本质需求出发，考虑人类与河流的相互支撑制约关系，人水和谐的相互依存关系；“美丽河湖”是美学概念延伸至生态文明领域的具体体现，是绿水青山之美与生态文明之兴的结合。 党的十八大报告提出建设“美丽中国”，特别突出了生态文明的地位，把生态文明与“美丽中国”紧密相连。 山东省将生态文明理念适用于建设美丽河湖，并基于幸福河湖目标开展美丽示范河湖建设，推进河湖治理体系、治理能力、治理模式的提升，维护河湖健康生命。济南市美丽示范河湖建设即为典型案例。

一、济南市推进美丽示范河湖建设概况

济南市是北方地区典型的资源型缺水城市， 多年平均降水量648 mm，多年平均径流深120.2 mm， 径流量年际变化幅度大，丰枯交替出现。济南市河流分属黄河、 海河和小清河三大流域，受地形地势影响，河流多呈单侧梳齿状，且多为季节性河流，来水时间不均衡，年际水量变化较大，枯水年水资源供需矛盾突出， 年际调蓄能力不能满足需要。全面实行河湖长制以来，济南市立足地域特色，以安全为前提、生态为基础， 以文化为底色、 美丽为形象，以实现“幸福河”为目标，高起点谋划、高标准定位、高品质实施，全力构建美丽、幸福的济南生态河湖新格局。

美丽示范河湖的标准来源于河湖健康评价。 经过多年实践， 水利部于2020 年8 月出台《河湖健康评价指南（试行）》，提出基于河湖长制背景下的河湖健康新概念， 健康的河湖应具有自然生态系统结构完整性， 并且在一定条件下能够维持生态系统的抗扰动弹性， 是能够满足社会可持续性发展需求且具有一定社会服务功能的河湖。河湖健康评价指标体系包含“盆”、“水”、生物、社会服务功能 四个准则层，首先是“盛水的盆”要结构完整稳定，有自然覆盖植被，有足够的生态空间和生态缓冲带， 水域岸线无违规开发利用，入河排污可控；其次是“盆中的水”要保持足够的流动性，有足够的水量，较好的水质，且水体有一定的自净能力；三是生物具有多样性，河湖水生动植物群落符合一定指标要求等；四是具备社会服务功能， 首先是公众满意度，其次是能够满足人类防洪、供水、航运等需求。

为适应时代发展需求， 以维护河湖健康、实现幸福河湖为目标，山东省委省政府提出美丽示范河湖建设，要求以点带面、示范引领，分期分批打造一批美丽示范河湖，出台了《山东省生态河道评价标准》，评价内容涵盖了水文、水生物、水环境、社会服务等指标。2020 年3 月，山东省河长制办公室印发 《关于加强美丽示范河湖建设的指导意见（试行）》，随后制定了美丽示范河湖评定办法及标准。 在参考生态河道评价基础上， 美丽示范河湖标准又对责任制度体系健全、 水域岸线空间管控严格、河湖管理保护成效显著、河湖文化内涵彰显、 社会满意度较高等要素指标进行了明确，从体系建设、河湖管理、生态保护、社会服务四个方面对美丽示范河湖建设提出要求， 赋予河湖管理与建设以新的理念与内涵。

二、济南市美丽示范河湖建设实践

济南市立足地域特色，针对河湖治理理念和模式，聚焦盛水的“盆”和盆中的“水”，提出重大水利工程与美丽示范河湖规划同步建设要求，在推进全市河湖治理和水生态修复过程中坚持“生态优先、绿色发展”，创新治理体制、治理方式、治理技术， 采取系统治水模式，标本兼治、城乡同治。

1.完善责任体系，坚持依法管理河湖

构建以行政首长为河长的行政责任主体、 以水行政主管部门以及联系部门为管理责任主体，以检察机关、公安机关为司法保障主体的行政、 检察、公安河湖综合管理保障体系，治理体系从单一模式向综合治理转变。在强力推进“清四乱”、腾退河湖生态空间侵占等工作中，河长、检察长、警长“三长”责任体系在有效解决河湖管理多年难点问题上发挥了重大作用。水法规制度建设是河湖治理的重要保障，为巩固河湖治理成果，制定出台河湖管理地方性法规。 2020 年 3 月,《济南市河道管理保护条例》正式实施，将河长制首次引入济南市河道管理立法。 治理理念、治理思路的变化引导着水治理机制的改变，使得水治理更加实效、高效和长效。

2.加强水域岸线管理，完善河湖监管体系

河湖生态空间管控是河湖治理的重点，水域岸线管理利用规划的编制为有序恢复河湖生态系统空间提供了依据，河湖岸线违规开发利用现象得到有效遏制。 为加强岸线管理，对全市流域面积50 km2以上的河流划定管理范围和保护范围线，并对流域面积50 km2以下的农村河道进行划线定界，为国土空间规划的开展提供了支撑。 涉河建设项目的监管是末端管理过程中的薄弱环节，针对涉河建设项目的行政许可和监管，实施过程管理、规范管理，完善从源头预防、过程控制到损害赔偿、责任追究的管理体系，从被动查处到主动监管。

3.构建河湖水系网络，实施水系连通工程

河湖水系连通性是衡量河湖水系格局的重要因素， 也是城市生态环境系统构成的基础， 是展现城市功能活力发展的根基。 为打造济南特色水系网络，济南市实施河湖水系五库连通工程，并充分利用当地地表水、黄河水以及长江水实施水库补源、重点渗透带补泉和河道生态补水。 以河道现状为基础， 通过实施贾庄分水闸至卧虎山水库输水工程、 五库连通延伸工程以及地表水转换地下水工程， 结合济南市水质净化再生水景观回用方案的最新成果，为城区河道生态补水提供条件。城区河道补水以补水水源为基础，以补水工程为手段， 以生态需水量为主线， 进行优化配置， 科学确定补水方案， 对水价进行合理分析并测算补水水费后，提出保障措施促进方案落实。

4.实施河湖生态系统修复，恢复河湖自然属性

河湖健康是美丽河湖建设的核心，河湖生态系统的可恢复性、抗扰动性是检验河湖健康的关键要素。 在华山湖水生态环境治理过程中，通过生态环境改良， 构建水生植物群落、鱼类群落、底栖动物群落，实施雨水拦截净化、优化调整工程等生态修复措施，构建生态修复系统，有效治理水体污染， 实现湖区水体的自我净化，增强生态系统内部因素的抗扰动弹性。 华山湖水生态环境改良工程基本完成后水质明显改善，超过一半区域水质达到Ⅲ类水质标准。

5.提升河湖文化品质，重视社会服务功能

构建地域文化与水文化相融合特色，使滨水空间与公共服务设施相结合，形成高品质居住片区。 以“城市复兴”为切入点，结合大城市与周边河流的空间关系以及社会服务功能的变化，再次对小清河进行综合治理。规划依据小清河周边现状与历史资源条件，采用阶段功能布局，最终形成六大功能片区， 即以美丽乡村为主的自然生态区、 商贸氛围浓厚的滨水商贸区、彰显泉城文化的历史风貌保护区、体现人水相亲的休闲生活区（两片）以及历史遗产保护主题区。 2019 年再次对小清河进行景观提升改造并向社会开放，以绿脉、水脉、文脉为轴，依据规划的主题功能区打造景观节点， 力求实现“埠通景秀、水活文盛”目标。

三、济南市美丽示范河湖建设成效

1.保护了城市山泉湖河的生态格局

通过河湖水系连通，合理确定生态用水量，修复河湖生态廊道，构建水生动植物群落，保护了济南这座城市的山泉湖河、融城山水自然生态空间，复兴泉城山水文化格局。

2.拓展了百姓宜居宜游的生活空间

全面提升了与百姓休戚相关的水环境质量， 百姓看得到水清岸绿、感受得到生活美好。

3.促进区域经济社会高质量发展

济南“枕山携河”的自然山水格局得到复兴， 济南独具特色的水文化得到传承发扬， 水生态水环境的改善， 提升了城市空间品质及其聚集效应， 从而带动了济南产业结构调整升级， 促进了济南区域经济高质量发展。

四、几点思考

1.美丽示范河湖建设的关键是维护河湖健康

河湖生态系统的健康取决于“盛水的盆”的完整、稳定和“盆中的水”的水质、水量。 河湖水系格局、水域岸线生态空间以及生态水量和水环境质量仍然是科学评价河湖健康、建设美丽示范河湖的重要因素。

2.建设美丽示范河湖宜系统科学规划

适当开展河湖治理科学研究，系统科学规划技术方案。 美丽河湖建设强调陆域人文景观的营造，但不宜偏离生态治理的根本目标， 运用科学思维、科技手段改变河道生态治理方式，从末端治理、应急治理、表象治理层面转向专业治理、科学治理、系统治理。

3.评价宜因地制宜，考虑不同区域特点

美丽示范河湖建设应体现普适性与区域差异性，统一标准与地域特征相结合。 评价指标应具有可选性，通过综合评价难以科学、客观地考量其特色，可采取综合评价与单项评价相结合模式，设置单项评价标准。

4.引导社会广泛参与、共同保护是建设美丽河湖的重要趋势

全面实行河湖长制以来， 河湖治理的公众参与范围虽广，但参与深度不足，主要集中在末端环节，且多为水污染的治理与监督，在公共决策、政策制定、考核问责等方面应充分考虑利益相关者的参与，真正实现“治水无旁观者”。

5.美丽示范河湖指标体系要发挥导向引领作用

美丽示范河湖建设指标体系要体现其导向性、引领性作用，建议采取正向激励措施，运用美丽示范河湖建设成效检验各级河湖长制工作实绩，以此推动各级河长湖长及相关部门履行职责，推动河湖长制从“有名”到“有实”“有效”。