上海“两张网”建设的发展背景、实践意义和未来展望

石磊 熊竞 刘旭

摘要：为探索走出一条符合超大城市特點和规律的社会治理新路子，深入贯彻习近平总书记2019年考察上海时的重要讲话精神，上海市围绕“政务服务和城市管理进一步科学化、精细化、智能化”目标，全力抓好政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”两张网建设。经过一年的探索尝试，全市上下不断丰富“两张网”的理论内涵和外延，逐渐形成了符合超大城市治理特点的体系架构和价值导向。但是，在“两张网”理论落地、实体运作等方面仍存在进一步优化完善之处，深度剖析上海市关于“两张网”建设的思想理念，挖掘政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的实践意义，以期为推进城市治理体系和治理能力现代化提供上海样本。

关键词：一网通办;一网统管;智慧城市;整体政府

政府简政放权、提高政府办事效能和增强人民满意度，一直是现代政务服务改革孜孜以求的目标。“互联网+政务服务”作为政府治理体系现代化的重要体现，其渊源与发展由来已久。[1]党的十八大以来，全面深化“放管服”改革，优化发展环境，最大限度激发社会与市场活力，构建最简最优最高效的政务服务体系，成为新一轮行政体制改革的重要内容。[2]2019年11月，习近平总书记在上海调研时强调，抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。自此，“两张网”建设，成为上海推进超大城市精细化治理的新起点、新方向、新目标。

一、“两张网”的发展背景

在经济全球化和国际产业分工日趋复杂的新形势下，各国政府都致力于推动政府变革、提高行政效率、增强民众满意度，全方位、多维度的城市治理变革不断升级。纵观国内，由于信息技术带来的便捷性，提升了政府的回应性、公共服务水平和社会治理质量，上海目前推进的“一网通办”“一网统管”建设，正是主动融入技术变革之大局，顺势而为、乘势而上，成为全面深化改革的“当头炮”、政府职能转变的“先手棋”。

（一）对标国际一流：整体政府是世界各国政府未来发展的主流趋势

上世纪80年代的英国撒切尔夫人政府、美国里根政府时期，“引入企业管理理念、提高政府效率、重塑政府形象”等新公共管理理论盛行，其中整体政府、无缝隙政府等整体性治理理念，对于我国政府存在的“相互推诿、条块分裂”等顽症，带来了解决思路和启发。世界各国运用整体政府理论进行变革最著名的形式是“一站式”服务”（One-Stop-Service），最早是欧美国家的商业概念，指客户一旦进入某个服务站点，通过集成、整合服务，所有的问题都可以解决。[3]而“一网通办”和“一网统管”就是遵循这一理念，强调政府办事的一站式、流线型、合作化，坚持以人为本的导向和信息技术为核心的治理手段，最终可以为公民提供无缝隙的整体型政府公共服务。

（二）响应国家号召：智慧城市建设是实现国家新型城镇化战略规划和中国式“整体政府”的技术变革

城镇化是现代化的必由之路，也凝聚着我国最大的内需潜力和发展动能。中国城镇化率从1978年的17.9%增长到了2019年的60.6%，取得了举世瞩目的成就。[4]但作为全球最大的发展中国家，中国城镇化进程中还存在不少问题。在新兴技术迅猛发展的时代，面对各种城市发展难题和困境，政府现代化治理能力建设比以往任何时候都更为紧迫和重要。[5]2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》首次将“推进智慧城市建设”写入了国家战略规划;同年8月，国家发改委、工信部、科技部、公安部、财政部、国土部、住建部、交通部等八个部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次正式阐述智慧城市概念：运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。近几年“从信息技术（Information Technology）到数据技术（Data Technology），再到操作技术（Operational Technology）”的时代变革中，传感器、大数据、区块链、云计算和人工智能成为政府日常公共管理的重要手段，所以要遵循技术变革的趋势，顺时而为、顺势而上，推进政府职能转变、提升政府治理能力。

（三）争创上海品牌：“一网通办”和“一网统管”是彰显超大城市治理水准的硬核实力

面对国内外复杂而严峻的经济形势，城市之间的商贸竞争，已从过往的“商务成本竞争”演变成了“营商环境竞争”，只有实现城市总体营商环境的改善，用“软环境”抵消“硬成本”，才能更好实现高质量发展。2018年3月，时任上海市长应勇在十三届全国人大一次会议上海代表团全体会议上，回答媒体热点问题时首提“一网通办”;同月，上海市委书记李强在市委常委会举行扩大会议时指出，要努力实现政务服务“一网通办”。2018年10月17日，上海“一网通办”总门户正式上线运行，并出台了《上海市公共数据和“一网通办”管理办法》《上海市公共数据开放暂行办法》等一系列配套文件。

上海始终处于建设社会主义现代化国际大都市的“风口浪尖”，城市人口总量和建筑规模庞大，有的城市问题也更显突出。在这样高密度、高复杂、高流动的城市体中，依靠传统的人海战术和一般的技术手段，很多矛盾和问题都看不清楚、管不过来、处理不了。“一网统管”建设有助于从海量数据资源中分析研判潜在风险，为城市治理带来更加持久的推动力，也为更早应对突发事件提供了可靠的决策基础。2018年11月，习近平总书记考察上海浦东新区的城市运行综合管理中心时指出，既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心和巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。2020年2月，上海市出台《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，明确了成为全球新型智慧城市排头兵和全国智慧社会、智慧政府发展先行者的奋斗目标;同年4月，上海市委书记李强在全市“一网通办”“一网统管”工作推进大会上强调，“两张网”建设是城市治理的“牛鼻子”工作，牵动着改革发展稳定全局，牵动着长远发展大局。新时代背景下，上海以“一网通办”“一网统管”为基础的城市治理变革已经开启。

二、“两张网”建设的实践意义

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”作为上海城市治理的“牛鼻子”工作，已经成为我们推动高质量发展、创造高品质生活、提升高水平治理的有力牵引，牵住了这个“牛鼻子”，许多城市治理工作就能纲举目张，用现代化科技赋能，推动治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变，推动工业社会政府向数字、智能和智慧政府迈进。[6]

（一）践行“人民城市”理念的重要手段

政务服务“一网通办”围绕高效办成一件事，优化营商环境，带动产业升级、功能升级，始终保持城市活力;城市运行“一网统管”围绕高效处置一件事，提升城市治理效能，让城市更贴心、更安心、更舒心。“两张网”都是高效、精准、智慧的城市现代化治理体系中的关键环节，强调的都是如何更好为了人民、依靠人民、满足人民群众对美好生活的向往。

（二）现代技术提升城市治理水平的重要载体

从1760年前后的第一次工业革命开始，到19世纪以电气技术、内燃机为代表的第二次工业革命，再发展为20世纪以电子信息技术为基础的第三次工业革命，可以说每一次工业革命的发生都伴随着人类技术形式和社会制度结构的深刻变化。[7]同样的，上海在“两张网”建设中要实现城市治理各类数据的实时汇集和处理，要将城市治理要素、对象、过程、结果等全方位呈现，要对城市治理各类事项进行集成化、协同化、闭环化处置，[8]都必须依靠强有力的信息化技术手段。近年来，上海积极培育人工智能发展，抢占人工智能产业高地，腾讯、阿里、华为、商汤科技等一批互联网巨头及“独角兽”，微软亚洲研究院、联影智能、依图科技等AI领先企业都纷纷落地上海，为上海“两张网”建设提供了顶尖人才保障和一流技术支撑。

（三）深化政府体制机制改革的重要实践

上海作为承载两千多万人口的现代化国际大都市，在城市运行体系建设中坚持“应用为要、管用为王”的价值导向，努力做到“在实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。上海明确“三级平台、五级应用”的基本架构（即市、区、街镇三级城市运行平台，市、区、街镇、网格、社区/楼宇、单位）五级启用治理职能，形成金字塔型的治理格局：90%以上事项要在街镇层面解决、少数事项在区级层面解决，极个别的重大突发事项提到市级层面解决。其中的关键在于打破部门壁垒、条块藩篱，让政府各部门、各单位从单打独斗转变为协同作战的“大一统”，进一步打造纵向到底、横向到边的“一盘棋”城市治理格局。2020年9月27日正式启用的上海市城市运行管理中心指挥大厅，是城市体征数据的枢纽节点、全市指挥及资源调配的核心环节，48个政府部门的179个系统、710个应用全部归集到市城运中心，统一对实时数据进行交换分析，并形成联勤联动的闭环处置机制。

三、下一阶段推进“两网融合”的展望和建议

“一网通办”对象是个人、企业，侧重服务和质量;“一网统管”对象是政府，侧重管理和处置。“两张网”互为表里、紧密联系，而且综合性、系统性、延展性都很强，核心要义都是数据汇集、系统集成、联勤联动、共享开放。所以，下一步可以思考“两张网”是否能够成为“一张网”，走向融合的“一网通治”？这就需要一个过程，需要我们不断解放思想、迭代认知，按照城市治理现代化、精细化和智慧化的要求，进一步加强探索，以期未来在更深层次、更宽领域撬动政府管理和服务的全面深化改革。

（一）体制层面：要进一步明确协同指挥机构，打造融合统一的“职业队”

上海市自2019年部署推动城市运行“一网统管”工作以来，坚持全市“三级平台、五级应用”顶层设计，鼓励结合基层原创成果，分层分类分级推动全市各层级的城市运行管理中心建设。结合当前实际，上海在市级层面有公安局（城运1.0）、住建委（城运2.0，又称“小城运”）、城市运行管理中心、大数据中心等部门、单位共同参与城市运行管理体系建设，各区则主要由区行政服务中心、区城市运行管理中心、区大数据中心牵头，区相关职能部门一起参与“两张网”建设，比如某区通过“三大中心、一套班子”的方式，将“两张网”整合起来，形成“三位一体”运行模式——行政服务中心在前端，推动政府改革精简化;城市运行管理中心在中端，推动城市管理精细化;大数据中心在后端，推动数据服务精准化。

有鉴于此，上海市应从全局角度出发，进一步完善顶层设计，尽快研究发布自上而下统一的“两张网”建设体系架构;市、区两级机构编制管理部门要研究制定相应的“三定方案”，明确承接“两张网”建设职责的协同指挥机构或部门，由其“名正言顺”推进政务服务和城市运行规范化建设，实现全市“两张网”建设一脉相承、同频共振。市里承接“两张网”建设职责的部门要出台相应的执行标准和考核方案，解决当前因管理体系多、指令多，导致区、街镇在承接市级部门的数据、算法和业務等方面陷入“政出多门、手势不一”的问题。

（二）机制层面：要进一步打破行政部门壁垒，打造联勤联动的“共同体”

目前，“一网通办”大力推进审批“两集中”（部门行政审批事项向一个科室集中、行政审批科室向行政服务中心集中）、受理“零差别”改革，形成“前台零差别受理、中台一键呼叫专业支撑、后台透明工坊分类审批”工作流程;“一网统管”处置流程则大多依托网格化管理机制，根据需要细化网格单元，合理确定综合网格管理事项，推动公安、市场监管、生态环境、安全生产监管等各类管理和执法力量下沉到网格，实现城市运行综合管理“纵向到底、横向到边、全覆盖、无盲区”高效、精细化运行。所以，无论是追求高效办成一件事的“一网通办”，还是追求高效处置一件事的“一网统管”，都涉及跨部门、跨层级、跨区域问题的协调处置，下阶段要进一步打破条块藩篱，推动地区间、部门间、条块间的业务流程革命性再造，以整体性政府思维促进“一网通办”和“一网统管”有机融合，跳出各自为战的“小视野”，形成主动跨前、相互补台、协同联动的“大格局”，让城市服务和管理模式更高效、更便捷、更精准。

（三）技术层面：要进一步发挥科技赋能作用，凸显超大城市的“智治力”

而今，互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术正全方面渗透于经济社会发展的各个领域，全面改变人们的生产生活方式。城市作为一个有机生命体，其治理决不能“头痛医头、脚痛医脚”，只关注某个领域的单兵突进，而缺乏相关领域的协同配合。面对复杂多变的社会矛盾和利益冲突，仅仅依靠传统以人工手段为主的城市治理模式，已经远远不能满足现实需要，必须充分借助“两张网”建设这样涉及范围广、技术运用要求高的系统工程，来缓和城市治理中的突出矛盾，积累行之有效的管理经验。

数字政府关键是突破部门壁垒、信息孤岛，实现信息汇集、共享和运用，核心技术是互联网;智能政府是在此基础上，通过多维度算法，主动去发现和处置问题，核心技术是大数据和人工智能深度学习。[8]现代化智慧政府则更加突出“城市大脑”功能，可以自动收集群众需求和城市治理突出问题，由后台分析研判后形成处置意见，再由前端去执行，核心是物联网、人工智能视觉听觉识别技术等。所以，上海市各级城市运行管理中心都要能够综合运用传统治理和智慧治理、融合“土办法”和高科技的各自优势——通过高科技赋能，提高“人工”的智慧化;通过人力引导，确保高科技贴地气，以“两张网”提升城市的发展能级与治理效能，并着眼于增进各类人群在城市中的福祉，建设成一座更好的“人民城市”。

参考文献：

[1]周晨瑞.“互联网+政务服务”面临的问题及出路——以浙江省“最多跑一次”改革为例[J].山西经济管理干部学院学报，2019（1）：59-63.

[2]陶振.政务服务“一网通办”何以可能？——以上海为例[J].兰州学刊，2019（11）：121-133.

[3]宁竞.整体政府视角下衢州市“最多跑一次”改革实践研究[D].杭州：浙江工业大学，2019.

[4]姜鹏，郗望，倪砼.新型城镇化背景下的智慧城市发展展望[J].人工智能，2019（6）：105-113.

[5]黄志凌.智慧政务建设与政银合作[J].中国金融，2019（14）：45-48.

[6]吴頔.线上线下协同“高效处置一件事”[N].解放日报，2020-07-16（2）.

[7]李俊江，孟勐.第四次工业革命：全球经济瓶颈期突破现状的良药[N].中国社会科学报，2017-10-10（2）.

[8]赵原江，戴佳慧，杨斯钰.人工智能与护理安全管理[J].全科護理，2019（31）：3901-3905.