多措并举 重点突破加强辽宁省地下水管理与保护

范骁锋

（辽宁省水利厅，110003，沈阳）

做好地下水管理与保护，实施地下水超采区综合治理是党中央、国务院基于加强生态文明建设，保障国家水安全考虑作出的一项重大决策。辽宁省水利厅坚定不移贯彻新发展理念，深入落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，通过科学制定方案、强化组织实施、创新体制机制、严格监督考核，多措并举、重点突破，以已建、在建和拟建的大中型水利工程为依托，着力形成由北、中、南三线组成的“东水济辽”水资源总体配置格局。全省通过水源置换压采地下水，奠定了“节水优先”基础，缓解了现状缺水问题，供水范围覆盖14个市，供水水质改善，人民群众获得感、幸福感、安全感增强；通过连通联调与优化配置，实现了“空间均衡”布局，从根本上改变了辽宁省水资源“东多西少”的整体格局；突出“系统治理”理念，极大改善了辽宁省地下水超采现状，河流生态补水促进了沿线生态环境改善；采取“两手发力”措施，通过政府行政管理与市场参与，基本解决了水资源短缺、水环境恶化等重大问题，地下水管理与保护工作取得明显成效，推动了辽宁省生态文明建设，为助力经济社会高质量发展发挥了重要作用。

一、辽宁省地下水资源特点及开发利用现状

辽宁是我国北方严重缺水省份之一，地下水作为辽宁省水资源的重要组成部分，为全省经济社会发展用水提供了重要保障。但是，长期过量开采导致部分地区地下水水位大幅度下降，形成地下水超采区，引发地下水含水层疏干、水质污染、海水入侵等一系列生态环境问题。“十二五”以来，辽宁省加强了对地下水资源的管理和保护，采取法律、行政、经济、工程、技术等强制性和引导性措施，多措并举对地下水超采问题及其引发的生态环境问题进行综合治理，取得了重大成效。

根据第二次全省水资源评价成果，辽宁省地下水可开采量71.47亿m3，其中平原区可开采量55.56亿m3，山丘区可开采量15.91亿m3。2019年，全省总用水量130.32亿m3，其中地下水用水量52.7亿m3。

二、地下水管理保护工作取得的主要成效

1.地下水资源保护配套政策基本建立

为确保《辽宁省地下水资源保护条例》（以下简称《条例》）有效实施，省政府出台了《辽宁省禁止提取地下水规定》《辽宁省取水许可和水资源费征收管理实施办法》《辽宁省人民政府关于调整地下水资源费征收标准和水利工程供水价格的通知》《关于进一步加强地热水矿泉水资源管理的意见》等多个配套规章和规范性文件，基本建立了以贯彻落实《条例》为核心的地下水保护配套政策体系，为推动地下水压采工作顺利开展并逐步实现制度化、长期化提供了法律基础。

2.水政监察和公安联合执法体系逐步健全

按照2011年辽宁省政府出台的《关于加强基层水利服务体系建设工作的意见》，各地进一步完善了水政监察和公安联合执法体系，基本形成了省、市、县三级水利、公安联合执法网络，打击盗采地下水等水行政执法能力得到全面加强。从2016年开始，省水利厅水政监察局与省公安厅江河公安局每年都开展联合执法行动。通过常态化打击和对重大案件挂牌督办，全省水资源案件从2014年的70件下降到2019年的31件，呈逐年下降趋势，依法行政、依法治水取得显著成效。

3.地下水资源管理保护得到全面加强

按照《辽宁省取水许可和水资源费征收管理实施办法》，省、市、县三级水行政主管部门对除农村生活以外直接取用地下水的取水户核发取水许可证，并实行计划用水管理。对地表水、公共管网供水能够满足用水需求的地区，除《条例》规定外，全面停止批建地下水取水工程。同时，省政府办公厅转发了《省水利厅省国土资源厅关于进一步加强地热水矿泉水资源管理的意见》，进一步加强了对地温空调取水以及地热水、矿泉水资源的管理。

4.地下水用水总量得到有效控制

2003年，《条例》颁布之初，辽宁省地下水用水量为67.95亿m3，占全省地下水可开采量的95.1%。“十二五”“十三五”期间，辽宁省封闭地下水取水工程总体方案实施，截至2019年年底，全省累计关停封闭城镇地下水取水井6 916眼，减采地下水8.78亿m3。2019年全省地下水用水量52.7亿m3，比2003年减少15.25亿m3。地下水用水量占地下水可开采量的比例也由2003年的95%下降到73.7%。

5.地下水超采状况得到明显改善

自2010年以来，辽宁省主要地下水漏斗区面积呈减小趋势，漏斗中心水位上升，海水入侵区面积减小。2010年沈阳城区漏斗区面积为59.92 km2，2014年基本恢复。辽阳首山漏斗区面积2003年为317.6 km2，2010年缩减到175 km2，到2019年缩减到25.31 km2，漏斗中心埋深由2003年的19.5 m回升至8.22 m。全省海水入侵区面积由2010年的990.36 km2减小到2019年的828.95 km2，减小了161.41 km2，地下水漏斗区、城市建成区和海水入侵区治理工作取得明显成效。

三、推进地下水管理保护工作的主要措施

1.出台严格政策，夯实工作基础

2011年2月，省委、省政府在《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》（辽委发〔2011〕1号）中明确：严格地下水管理和保护，在水库、江河等地表水、城镇公共供水以及其他水源供水能够满足用水需求的前提下，现有的城镇地下水取水工程按规定时限全部关停封闭。依据供用水协议，从2011年开始，严格实行地下水减采和地表水供给计划，没有完成年度计划的，由省财政扣缴地方财力强制执行，确保从根本上解决地下水超采、海水入侵、水质污染等生态环境问题。从2013年开始对大伙房水库输水工程实行“照付不议”政策，有力推动了受水地区替代地下水配套工程的建设。

2.强化制度建设，明确有关规定

2011年1月，辽宁省人大对《条例》进行了修订，第九条明确规定：在地下水资源保护区及其以外的公共供水管网覆盖的区域，可以利用水库、江河等地表水的区域以及无防止地下水资源污染措施和设施的区域，除消防、抗旱、施工安全等应急取水、地温空调取水以及开采矿泉水、地热温泉等对水质有特殊要求的取水工程可以依法取用地下水之外，不得新建地下水取水工程，不得新增地下水取水指标；在公共供水管网、地表水供水能够满足供用水需求的地区，除本条允许的地下水取水工程和为保证供用水安全转为应急备用水源的地下水取水工程之外，已有的其他地下水取水工程应当限期封闭。

2011年3月，省政府出台了《辽宁省禁止提取地下水规定》（省政府令第255号），明确规定：市、县政府应当将地表水替代地下水水源工程及输配水设施建设纳入城市基础设施建设规划，加大资金投入，加快地表水替代地下水水源及输配水设施建设，扩大公共供水管网覆盖区域。

3.封闭取水工程，开展压采行动

按照《条例》第十条规定，2011年4月，省政府办公厅印发《全省封闭地下水取水工程总体方案》(辽政办〔2011〕15号)，确定了全省压采地下水计划并分解到市、县级行政区和取用水户，全省开始实施压采地下水行动。

2013年4月，按照省政府要求，省水利厅在《辽宁日报》向社会公布了全省13个市（不含大连市）压采地下水计划完成情况及2013—2015年实施计划。同时，省政府与各市政府签订了《压采地下水工作责任书》，进一步明确了各地区、各年度压采地下水计划和替代工程建设任务。

2016年7月，省政府办公厅印发《辽宁省“十三五”封闭地下水取水工程 总 体 方 案》（辽 政办 发〔2016〕84号），进一步明确了全省“十三五”期间压采地下水计划，继续实施压采地下水行动。

4.调整收费标准，利用价格杠杆

辽宁省两次调整地下水水资源费征收标准，通过价格杠杆作用促进压采地下水工作。

2010年6月，辽 宁 省政 府印 发《关于调整水资源费征收标准的通知》（辽政发〔2010〕18号），全面调整了地下水资源费征收标准，大幅度提高了保护区和管网区（公共供水管网覆盖区域，下同）地下水水资源费征收标准。

2016年，按照《条例》中地下水水资源费标准应高于水利工程供水价格的有关规定，再次调整城市公共管网供水区和水利工程供水区地下水水资源费征收标准。2016年10月，省政府印发《关于调整地下水水资源费征收标准和水利工程供水价格的通知》（辽政发〔2016〕27号），将城市公共管网供水区地下水水资源费征收标准调整为当地同类用途城市供水价格的1.5倍；将水利工程供水区地下水水资源费征收标准调整为向该区域供水的水利工程同类用途供水价格的1.5倍。

5.建设替代工程，提供水源保证

推进实施北中南三线“东水济辽”水资源总体配置规划。其中，大伙房水库输水工程、青山水库供水工程、锦凌水库供水工程、省重点供水工程是替代地下水的主要地表水供水工程。大伙房水库输水二期一步工程于2010年11月建成供水，青山水库供水工程于2018年12月建成供水，锦凌水库供水工程于2019年6月建成供水，省重点供水工程于2020年12月底建成通水，各受水地区市、县政府已经建设或正在积极建设输配水设施。地表水供水工程及替代地下水配套工程的建设，为辽宁省实施压采地下水行动、解决地下水超采问题提供了水源保证。

6.实行“以奖代补”，推进压采行动

自2013年开始，省政府按照《条例》中的有关规定，实行压采地下水“以奖代补”政策。在严格考核的基础上，省财政每年对市、县替代地下水工程建设和压采地下水工作，按实际完成数量给予一定比例的补助，截至2019年年底，累计安排压采地下水“以奖代补”资金5 972万元，有效激励了各市、县地下水压采行动的实施。

7.推进科技创新，积极推广应用

积极组织开展地下水资源保护相关研究及研究成果的推广与应用。先后开展了辽宁省“节水增粮行动”关键技术研究与应用、辽宁省地下水监测关键技术研究与应用、辽宁省浅层地下水超采区评价与治理保护研究、辽宁省典型河流地表水地下水转换关系研究、辽宁省平原区水文地质参数分析确定、水资源承载能力计算方法研究与应用、辽宁省海水入侵区取用水影响分析研究等多项研究工作，其中多项成果获得辽宁省水利科技进步奖，这些成果对辽宁省水资源管理保护起到了技术支撑作用。

8.强化监督考核，推动制度落实

2011年12月，省政府印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（辽政发〔2011〕45号），明确在全省实行地下水取用水总量控制，将削减城镇地下水开采量作为全省实行最严格水资源管理制度的主要内容，纳入对各市政府绩效考评体系。

2014年3月，省政府办公厅印发《辽宁省实行最严格水资源管理制度考核办法》（辽政办发〔2014〕16号）。自2014年开始，每年对各市上一年度削减城镇地下水开采量情况进行考核。同时，将压采地下水计划和替代工程建设，纳入全省农建“大禹杯”竞赛绩效考评内容，进行年度考核评价。

9.加强站网建设，实现动态监测

按照《条例》第二十二条规定，自2014年以来，分两期实施了辽宁省国家水资源监控能力建设项目，建成地下水监控点336个，对71个重要地下水取水户实行取水在线监控，监控取水量8.50亿m3，占工业和城乡居民生活地下水用水量15.78亿m3的54%。

从2015年开始建设辽宁省国家地下水监测工程，截至目前，全省共有地下水监测站1 067个，其中国家地下水监测工程项目建设地下水自动监测站627个，原有人工监测站440个；位于超采区的监测站有153个。监测站密度已经超过了《地下水监测规范》要求，基本能够满足全省区域性分析评价和抗旱分析需求。

四、存在的主要问题

经过多年努力，辽宁省地下水资源管理保护工作取得很大成效，但仍存在一些需要解决的问题。一是有的地下水取水户计量设施安装率、正常运行率不高，还有擅自移动、拆卸计量器具的现象；二是地下水监测站网布局尚需完善，地下水超采区和海水入侵区水位、水质监测站点偏少，难以满足对地下水超采和海水入侵动态分布评价、变化趋势预测和预警工作需求；三是重要地下水取水户取水在线监控系统和地下水监测工程在线监测系统运行维护还需加强；四是对已封闭的取水井缺乏有效监管，存在取水户擅自启用已封闭取水井情况。

五、推进地下水管理与保护工作的几点思考

推进地下水管理与保护工作要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入学习“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，准确把握新时期地下水资源保护新要求。在生态修复方面，要综合采取“一减”“一增”措施，大力实施地下水超采区综合治理，有效压减地下水超采量，逐步实现采补平衡；在水资源管理方面，要落实节水优先方针，体现水资源管理“最严格”的要求，明确区域地下水监管指标，强化地下水资源开发利用监控，整治过度开发、无序开发等现象，着力解决地下水超采及其引发的生态环境问题，保障全省用水安全，为辽宁全面振兴、全方位振兴提供有力的水利支撑。

1.继续严格执行区域地下水禁采、限采制度

按照《条例》第九条规定，继续对地下水资源保护区、城市公共供水管网覆盖区、水库等地表水能够供水的区域和无防止地下水污染措施的地区，停止批建新的地下水取水工程，不再新增地下水取水指标。严格控制开采深层承压水，开采地热水、矿泉水严格实行许可制度。在全力做好压采城镇地下水工作的同时，对地表水供水不能覆盖的地区，也要研究如何限制地下水的开采，防止出现新的超采现象。

2.继续强力推进封闭地下水取水工程压采行动

根据目前替代水源供水工程建设进度实际情况，经省政府同意，省水利厅、省发展改革委、省财政厅联合印发了《辽宁省压采地下水实施方案（2020—2021年）》（辽水合〔2020〕4号）。各市要严格按照该方案要求，全力推进地下水压采工作。凡是地表水供水和县级以上城市及开发区公共管网供水能够满足用水需求的区域，除《条例》允许保留的地下水取水工程外，到2021年年底，现有的城镇地下水取水工程全部封闭，其中为保证用水安全必须转为应急备用水源的全部转为热备用。

3.进一步强化水政监察与公安联合执法

进一步完善水政监察与公安联合执法体系建设，健全非法开采地下水举报制度，加大执法力度，严厉打击抗拒封井和非法开采地下水行为。要对各级各类开发区地下水开发利用情况进行清理整顿，全面落实水资源论证、取水许可和水资源费征收制度，确保能够使用地表水、公共管网供水的区域，一律关停封闭地下水取水工程。同时严格地温空调取水和地热水、矿泉水资源的管理，按照《条例》第十二条的规定，做到科学制定规划，合理开发利用。

4.适时实行地下水资源费征收新标准

按照《辽宁省人民政府关于调整地下水水资源费征收标准和水利工程供水价格的通知》（辽政发〔2016〕27号）要求，明确地下水水资源费征收新标准的执行年限、范围。到2021年年底前，除《条例》规定的消防、抗旱、施工安全等应急取水、地温空调取水和开采矿泉水、地热温泉等对水质有特殊要求的取水，以及转为应急备用水源的应急期间取水和热备用取水外，全部按照新标准征收地下水水资源费，用经济杠杆促进地下水压采工作。

5.严格地下水资源开发利用管理

一是开展辽宁省地下水管控指标确定工作，合理确定县级行政区、二级流域分区、超采区地下水取用水量和水位控制指标，以及取用水计量率和监测井密度、灌溉机井密度等管理指标。二是继续严格地下水资源论证和取水许可审批，对允许新建地下水取水工程的，强化论证报告书评审；对地下水取用水总量已达到或超过控制指标的地区，禁止审批建设项目新增取用地下水。三是严格计划用水管理，对纳入取水许可管理的地下水取用水户，要根据取水审批额度、行业用水定额、取用水户取用水记录和年度用水需求，下达年度用水计划，强化用水监管。

6.加强地下水水量、水位、水质监测

一是在加强辽宁省国家水资源监控能力建设项目重要地下水取水户取水在线监控系统运行维护、确保正常运行的基础上，大力推进地下水取用水户取用水计量设施安装和在线监测。二是完善地下水水位监测站网，在加强辽宁省国家地下水监测工程地下水水位在线监测系统运行维护、确保正常运行的基础上，开展地下水超采区地下水水位站网规划工作，满足超采区动态分布、变化趋势预测和预警工作需求。三是对辽宁省国家地下水监测工程水质监测站点开展全指标水质监测，全面掌握地下水水质状况。

7.强化地下水管理保护基础性研究

一是开展地下水超采区复核评价工作，对全省地下水超采区状况和治理效果进行全面系统复核评价。二是开展海水入侵研究工作，利用地下水数值模型技术，研究海水入侵规律，揭示海水入侵机理；探索采用高密度电法物探设备探测海水入侵界面的技术与经验，解决沿海地区地下水井少、确定海侵界限困难的问题。三是继续开展海水入侵调查工作，掌握海水入侵范围及海水入侵年度变化趋势。 ■