统筹谋划 综合整治强力推进山东省地下水超采治理

刘中会

（山东省水利厅，250013，济南）

地下水是重要供水水源和生态环境要素，在保障城乡生活生产供水、支撑经济社会发展、维系良好生态环境等方面具有极其重要的作用。党的十八大以来，习近平总书记多次就生态环境保护和保障水安全作出重要指示，党中央、国务院部署推进华北地区地下水超采综合治理。近年，山东省各级认真贯彻习近平生态文明思想和治水重要论述，积极践行新发展理念，强力推进地下水超采综合治理，取得积极成效。

一、坚持问题导向、目标导向，从战略全局高度统筹谋划地下水超采治理工作

山东省水资源严重短缺，全省多年平均水资源总量308亿m3，人均水资源占有量315 m3，不足全国人均水平的1/6，仅为世界人均水平的1/24。地下水作为山东省重要的供水水源，多年平均供水量超过总供水量的40%，发挥着不可替代的作用。但随着经济社会快速发展，用水需求不断增长，地下水区域性超采带来地下水水位下降、地面沉降、海水入侵等一系列问题。根据2014年完成的地下水超采区评价成果，山东省超采区面积共有53 841 km2，约占全省土地面积的1/3，涉及12个市的64个县（市、区）。其中，浅层孔隙水超采区8处，超采总面积10 433 km2；深层承压水超采区主要分布于鲁西北黄泛平原区，总面积43 408 km2。地下水超采量6.4亿m3，其中，浅层地下水超采量1.8亿m3，深层承压水超采量4.6亿m3。从取水用途看，浅层超采区地下水主要用于农业灌溉（占比64%），深层承压水主要用于工业生产（占比54%）和生活用水（占比45%）。

山东省委省政府本着对历史、对人民高度负责的态度，高度重视地下水超采问题，将地下水超采治理放在保障全省水安全、服务经济社会发展战略全局中统筹谋划、强力推进。2015年以来，省政府先后批复同意全省地下水限采区、禁采区划定方案及《山东省地下水超采区综合整治实施方案》，并将地下水超采治理工作纳入《山东省水资源综合利用中长期规划》《山东省水安全保障总体规划》，全面落实最严格水资源管理制度，从严控制地下水超采，坚决遏制地下水水位持续下降趋势。其中，省政府在批复《山东省地下水超采区综合整治实施方案》时明确各级地方政府为地下水超采治理的责任主体，并提出了全省地下水超采治理的总体目标，即到2020年全省现状浅层地下水超采量要全部压减；到2025年，深层承压水超采量全部压减，浅层地下水超采区基本消除，平水年份基本实现地下水采补平衡。

二、坚持综合施策、系统治理，全力打赢地下水超采治理攻坚战

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，认真贯彻落实最严格水资源管理制度的要求，通过采取控采限量、节水压减、水源置换、修复补源等综合整治措施，控制地下水超采，修复超采区地下水生态环境。

1.完善法规制度，压实治理责任

2017年省人大颁布《山东省水资源条例》，就地下水保护单设章节，对地下水限制开采区、禁止开采区的划定以及地下水超采治理等作出详细规定，为推动地下水超采区综合整治提供了法律依据；《山东省南水北调条例》就南水北调工程受水区地下水超采治理作出相关规定。印发全省地下水超采区综合整治年度压采计划（2016—2025年），将年度工作任务量明确到相关市、县，逐级压实各级地方政府的主体责任。根据国家关于加快南水北调东中线一期工程受水区地下水压采工作的有关工作部署，经省政府同意印发《山东省南水北调受水区地下水压采实施方案》，进一步细化了受水区沿线相关市县工作要求。同时，将地下水压采治理工作纳入最严格水资源管理制度考核或工作督查，定期开展监督检查；建立了地下水超采区综合整治工作月报制度和地下水水位通报制度，每月调度各地工作进展情况，每季度通报各市超采区地下水水位动态、地下水蓄变量、主要漏斗区地下水动态变化等情况，对整治工作不力的，约谈有关责任人及时督促整改。

2.严格控采限量，强化约束效力

深入实施地下水用水总量控制制度，分年度逐级下达地下水开发利用总量控制指标；对取用地下水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批其建设项目新增取用地下水。大力推进规划水资源论证工作，在全国率先出台《规划水资源论证技术导则》地方标准，全省85家化工园区全部开展规划水资源论证。强化用水计划管理，近年每年对全省3.6万家自备井取水户和管网内用水大户下达用水计划，2020年起又对公共供水管网内年用水1万m3以上的用水户开展用水计划管理，全省公共管网计划用水覆盖率达到70%以上。按照“开采即超采，超采即禁采”的原则，从严掌握标准，将全部深层承压水区域划为地下水禁采区；将浅层地下水超采严重地区划为地下水禁采区，其他浅层地下水超采区全部划为地下水限制开采区。在禁采区，一律不予新建取水工程审批，已有取水工程限期关闭；在限采区，除应急用水外，严禁新增地下水取水量，并逐步关停取水井。此外，对未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井，一律予以关闭。开展地下水超采治理以来，全省已累计封停机井10 229眼，其中封停深层承压井3 502眼，占深层井总数的91.3%。

3.坚持节水优先，调整用水结构

以实施国家节水行动为抓手，加快推进节水型社会建设。大力实施节水灌溉，积极推广以管道灌溉为主，以微灌、喷灌为辅，灌排并举的现代农业节水灌溉技术。全省节水灌溉面积已占有效灌溉面积的近七成，农田灌溉水有效利用系数达到0.646，保持全国领先水平。2020年投资220亿元在沿黄地区全面启动实施引黄灌区农业节水工程建设，完善骨干灌排工程和田间节水工程体系，配套计量设施。积极调整种植业结构，积极推广大豆、小杂粮等低耗水作物生产，“十三五”期间，全省大豆、谷子种植面积分别增长34%、106%，这些耐旱作物全生育期基本不需要灌溉，每季每亩可节水100 m3以上。加强工业和城镇节水，开展节水诊断、水平衡测试、用水效率评估，严格用水定额管理。鼓励使用节水器具、淘汰不符合节水要求的器具产品；积极推进供水管网更新改造，城镇污水处理回用率达到45.8%；全省共有国家节水型城市22个，16个设区市全部达到国家节水型城市标准，19个市县被评为省级节水型城市，94个县(市、区)达到县域节水型社会评价标准，占全省总数的69%。初步统计，2020年全省万元GDP用水量30.13 m3、万元工业增加值用水量12.09 m3，分别较2015年下降21.72%、13.56%，超额完成“十三五”确立的任务目标。

4.优化水源配置，夯实工程基础

在加快推进《山东省水安全保障总体规划》落地见效的同时，相继开展重点防洪减灾工程建设和新一轮重点水利工程建设。黄水东调、峡山水库胶东地区调蓄战略水源地、引黄济青改扩建等大型调水蓄水工程相继建成。全省调水工程输水线路总长度达6 209 km，输水能力113亿m3，水源置换能力、地下水补给能力显著增强。其中，南水北调东线一期续建配套工程共新建输水渠道、管道651 km，供水线路1 079 km，新建调蓄水库24座、扩建6座。从2014年开始实施的雨洪资源利用工程新建、扩容水库56座。鲁北地区积极实施水系连通工程，修建了大量点多面广、大小不一的坑塘，既集蓄了天然降水，有效促进了农业灌溉和地下水补给，又助力了美丽宜居乡村建设。此外，按照规模化发展、标准化建设、市场化运作的模式，深入推进城乡供水一体化，全省平原地区基本实现同源同质同网供水，供水区域内原用于农村生活供水的取水井全部关闭或封存备用，极大减少了地下水开采量。全省地下水年开采量由2010年的91.3亿m3逐步下降至2020年的74.8亿m3，地下水占全部用水比例相应从41%下降至33.6%。

5.突出项目带动，建设示范工程

2017年以来，中央财政累计安排投入26亿元，在山东连续实施5期国家地下水超采综合治理项目。为最大程度发挥资金使用效益和示范引领作用，项目实施按照“先急后缓、政府主导、质量为要”的原则展开。优先选择在地下水超采严重的43个县（市、区）实施项目建设。将地下水超采治理责任与项目实施责任相统一，项目以县为单元组织开展，省级年度实施计划报省政府批准，项目建设实施方案由县级政府批复；项目县一般都成立了由政府负责人为组长、有关部门和乡镇政府负责人组成的项目实施领导小组。严把建设质量关，制定了《山东省地下水超采区综合治理国家试点管理办法》《山东省地下水超采综合治理项目验收评价办法（试行）》，每期项目都邀请水利部专家组进行审查，项目验收之前全部开展第三方技术评估。经各方共同努力，全省目前已完成4期项目实施，累计压采地下水量1.52亿m3，封停机井2 611眼。

6.运用经济手段，发挥杠杆作用

加快推进农业水价综合改革，完善供水计量设施，建立农业用水超定额累计加价制度，实行精准补贴和节水奖励，推动建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，全省累计实施农业水价综合改革面积5 502万亩（1亩=1/15 hm2）。积极推进水资源税改革试点，按照地下水高于地表水、超采区高于非超采区、严重超采区高于超采区的原则，利用经济杠杆优化水资源配置，使一般超采区、严重超采区地下水取水成本分别上升41%、153%，取用地下水比例由改革前的52.2%降至34.7%，取用水结构更加合理。

截至目前，《山东省地下水超采区综合整治方案》确定的阶段性任务已经超额完成，浅层地下水超采量已压减完成，深层承压水压减3.38亿m3，占计划的74%。地下水超采治理初见成效，全省平原区8处地下水主要漏斗区（地下水埋深大于6 m）总面积为11 600 km2，与2016年同期相比减少2 770 km2，缩小近1/5；2020年全省平原区地下水平均埋深6.50 m，较2016年回升0.02 m，地下水水位持续下降的趋势得到有效遏制。

三、坚持久久为功、持续发力，为促进高质量发展提供更加有力的水安全保障

山东省是我国北方水资源严重短缺的省份，地下水作为全省工农业和生产生活用水重要来源的状况短期内不会改变，地下水超采治理面临的替代水源制约、资金需求制约短期内也仍然存在。同时，现状地下水超采治理任务完成后，下一步地下水漏斗恢复还需要相当长的时间。为此，山东省计划到2025年基本消除地下水超采区，提前5年实现全国《重点区域地下水超采治理与保护方案》确定的“到2030年地下水超采量全部退减”的总体目标，为加快华北地下水超采治理、促进经济社会高质量发展贡献力量。

乐陵市水源置换和河道补源工程

1.加强水量水位调控

根据水利部统一部署，划定并坚守地下水水位红线，明确到2025年各县（市、区）逐年的地下水用水指标，划定平原区和重点泉域地下水水位，并确定各市取用水计量率、地下水监测井密度和灌溉用机井密度。对取用地下水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批其建设项目新增取用地下水。加强地下水水位监测评估，探索以县为单元通报地下水水位变化情况。

2.加快水源工程建设

不断完善覆盖全省、多水源联合调度的现代水网体系，大力实施雨洪资源利用、南水北调配套、引黄供水提升、非常规水利用等工程建设，实现外调水、地表水、地下水、非常规水联合调度，置换地下水超采水量。近期确保完成《山东省重点水利工程建设实施方案》确定的101座水库新建（扩容）、86处河道拦蓄、23处调水工程建设。

3.深化体制机制改革

健全节水激励机制，引导全社会节水。在南水北调受水区等多水源供水地区，加快推行区域供水综合水价，促进压减地下水用量。深化农业水价综合改革，力争在2022年之前全面完成改革任务。适时调整水资源税征收标准，引导用水单位减少取用地下水。深入推进水权水市场改革，发挥市场机制优化水资源区域配置、减少地下水开采的作用。

4.用好考核监督手段

积极推动将地下水超采区治理纳入省委对各市经济社会发展综合考核，强化各级政府主体责任。健全取用地下水违法行为相关举报制度，完善公众参与和社会监督机制。加强地下水超采治理工作督查和成效评估。健全地下水超采区地下水水位变化通报相关配套制度，对地下水水位在一定时期持续下降的地区，提醒、约谈乃至依法依规追究相关责任人的责任。■