加强地下水管理 促进高质量发展

杨得瑞，杜丙照，黄利群，黄一凡，孙晓敏

（水利部水资源管理司，100053，北京）

人多水少和时空分布不均是我国水资源的主要特征。地下水分布广泛、变化稳定、水质良好、便于应用，同时具有丰枯调剂的重要作用，是保障水资源供给的重要压舱石和稳定器，也是应对突发事件、保障供水安全的战略储备资源。做好地下水管理工作，妥善解决地下水不合理开发引发的各类问题和风险，在保障供水安全的同时维护生态系统健康和地质环境安全，对促进经济社会高质量发展具有重要意义。

一、我国地下水资源状况及存在的问题

地下水是我国特别是北方地区重要的供水水源，长期以来为经济社会发展提供了优质稳定水源。20世纪70年代以来，我国部分地区地下水不合理开发利用引发了一系列生态环境地质问题，威胁着经济安全、粮食安全和生态安全，影响区域可持续发展。

1.地下水资源状况

2.地下水开发利用状况

20世纪70年代之前，我国地下水开发利用以小规模、分散式为主。70年代以后，地下水用水量由200亿m3快速增加至2000年以来的1 100亿m3左右，2012年达到最大值1 132亿m3，之后呈递减趋势。2019年，全国地下水用水总量934亿m3，与“十三五”时期末的1 069亿m3相比下降了12.6%，地下水用水量占总用水量的比例由17.5%下降至15.5%。

北方地区地下水用水量较大。2019年，北方地区地下水用水量占全国地下水总用水量的90%。河北、河南、内蒙古、辽宁、黑龙江地下水用水量占本省（自治区）总用水量的比例超过40%。农业地下水用水量约占全国地下水用水总量的67%。黑龙江、新疆、甘肃、内蒙古、吉林、河北、辽宁、山东、天津农业地下水用水量占本省（自治区、直辖市）地下水总用水量的比例超过60%。

3.地下水超采引发的问题

地下水过度开发利用导致地下水超采。我国地下水超采区主要分布在华北平原、三江平原、松嫩平原、辽河平原及辽西北地区、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部湾等区域，引发了一系列生态环境地质问题。

（1）威胁供水安全

长期超采地下水导致一些地区地下水水位持续下降，含水层疏干，形成降落漏斗，地下水资源亏空，对城乡供水安全构成威胁。

（2）导致生态系统退化

据了解，当天，楚雄供电局安全监察部员工孔雷、李辉福、大姚供电局石羊供电所员工文华及驾驶员尹亮正驱车前往大姚县石羊镇岔河二队，准备对10kV石西线大修技改施工现场开展安全监督检查。途径石羊长园水库时，他们注意到水库边上围着一群人，所有人神色慌张，不知所措。直觉告诉孔雷，出事了，他立即将车叫停，三步并作两步冲向人群，原来是一辆面包车不慎驶入了里长园水库。

地下水超采导致的地下水水位下降，改变了地表水与地下水的补排关系，引起河湖萎缩、河道断流。西北干旱半干旱地区地下水水位下降还导致草原退化、绿洲萎缩，造成不同程度的荒漠化问题。

（3）诱发地质灾害

地下水超采导致地质应力下降，是诱发地面沉降的原因之一。华北地区是我国地面沉降最为严重的区域，部分地区不同程度出现地裂缝，给城市基础设施、区域交通、通信、防洪和农业生产带来严重安全隐患。

（4）引起海水入侵

沿海地区超采地下水导致海水与淡水之间的水动力平衡被破坏，海水进入淡水含水层，咸水区分布面积扩大，威胁生态安全和供水安全。我国山东、辽宁海水入侵最为严重，广西、海南等南方滨海省份也存在海水入侵问题。

二、对加强地下水管理必要性和紧迫性的认识

1.进入新发展阶段要求进一步提高地下水安全保障水平

新发展阶段是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的新阶段。未来产业布局、粮食安全、城镇化率提高，以及满足人民日益增长的美好生活需要，推动经济高质量发展，必须进一步提高供水质量、保证率和可靠性。地下水作为经济社会发展不可缺少的战略资源，必须从资源安全、生态安全、经济安全、粮食安全的角度，重新审视其资源和生态功能，以问题为导向，把握供给与需求、近期与远期、地表与地下的关系，明晰地下水管理的难点、治理的要点、保护的重点，把有限的地下水资源节约好、保护好、配置好、利用好，切实提升地下水安全保障水平。

2.贯彻新发展理念要求切实加强地下水管理

贯彻以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，要求水资源管理工作要确保生活用水需求，保障基本生态用水和合理生产用水需求。地下水管理要发挥水资源的刚性约束作用，划定地下水开发利用的上限，守住地下水保护的底线，推动经济社会以水定需、量水而行。特别是地下水超采区，要将经济活动严格限定在水资源的承载能力范围以内，倒逼经济社会发展更为节水、更为环保、更为安全、更可持续。要因地制宜、多措并举退减超采的地下水，抑制不合理用水需求，强化超采问题治理，切实扭转地下水水位下降趋势，促进区域生态环境向好发展。要不断增强地下水管理领域的忧患意识，坚持底线思维，防范可能出现的潜在问题，有效化解地下水管理领域的各种风险。

3.构建新发展格局要求加快地下水超采治理步伐

构建新发展格局关键在于经济循环的畅通无阻。水资源是经济发展不可或缺的要素。目前，全国地下水超采问题依然十分严峻，华北等超采地区治理仍任重道远，地下水水位持续下降的趋势还未得到根本遏制。从长期趋势判断，我国水资源消耗总量将处于微增长状态，全面建设社会主义现代化国家的进程将始终伴随着水资源短缺的重大制约和地下水超采的严峻挑战。如果继续通过超采地下水来满足水资源需求，其引发的水生态损害问题以及战略储备资源的损耗，将成为国家资源安全、生态安全、经济安全、粮食安全的重大隐患。因此，要深入贯彻落实习近平生态文明思想，把地下水超采治理作为生态文明建设的重要工作任务，综合运用节约用水、生态补水、水源置换、结构调整等措施，加快解决地下水过度开发利用问题，还水于河，藏水于地。

三、加强地下水管理的主要措施

地下水管理工作要认真贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，加快建立水资源刚性约束制度，以水定需、量水而行，通过研究确定地下水开采总量和地下水水位管控指标，明确地下水管理目标；通过监测计量、水位通报、检查考核等措施，强化地下水取用水监管；通过节约用水、结构调整、水源置换、生态补水等综合措施，促进地下水超采治理。

1.明确地下水管理目标

（1）建立地下水管控指标体系

《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》和最严格水资源管理制度对地下水水位、水量“双控”管理提出明确要求。地下水管控指标是地下水管理的主要依据，也是水资源刚性约束的重要内容。2020年，水利部启动全国地下水管控指标确定工作，组织各省（自治区、直辖市）以县级行政区为单元确定地下水取用水量、水位等管控指标以及机井计量率、监测井密度、灌溉用机井密度等管理指标。下一步，将继续推动各省（自治区、直辖市）批复实施地下水管控指标。在此基础上，建立全国地下水管控指标体系，落实监管责任和措施，实施严格的地下水刚性约束管理。

（2）划定超采区和禁限采区

2014年，水利部组织各省（自治区、直辖市）完成了地下水超采区评价，各省（自治区、直辖市）据此划定并向社会公布了地下水禁采区、限采区范围，制定并组织实施了地下水超采治理方案。2020年，水利部组织京津冀三省（直辖市）完成了新一轮地下水超采区划定工作。下一步，将组织全国其他省（自治区、直辖市）开展新一轮地下水超采区划定工作，结合最新的水资源量和地下水监测成果，核定地下水超采区和超采量。推动各省（自治区、直辖市）划定地下水禁采区、限采区，严格地下水禁采、限采管理。

2.强化地下水取用水监督管理

（1）推进地下水取用水问题整改

为全面摸清取水口及取水监测计量现状，依法整治地下水取水存在的问题，规范取用水行为，2019年以来，水利部组织开展全国取用水管理专项整治行动，目前已核查登记规模以上地下水取水口526万个。下一步，将在核查登记的基础上，推动各地进行问题整改，加强地下水取水口管理和监测计量，进一步提升地下水开发利用的管控能力。

（2）突出抓好地下水监测计量

监测计量是地下水监管的耳目和尖兵，监测计量能力应全面加强。水利部、自然资源部共同建成的国家地下水监测工程共建设自动监测站20 469个，覆盖全国主要平原区和地下水开发利用区。国家水资源监控能力建设项目对地下水年许可取水量超过20万m3的6 492个取水户实施在线计量监控，监控水量占地下水取用水量的30%。下一步，将督促指导地方进一步摸清地下水资源状况、可开采量、取用水情况及分行业开发利用情况，完善地下水资源、机井、取用水等台账。充分利用国家地下水监测工程和国家水资源管理信息系统，推进监测计量能力建设。强化取水计量监控，推动年许可水量20万m3以上的取水户实现在线计量，年取水量2万m3以上的机井及深井全部安装计量设施，年取水量2万m3以下及管径20 cm以上的机井通过“以电折水”计量。

（3）持续做好地下水水位变化通报

建立超采区地下水水位变化通报机制是落实以水位管控为核心的地下水管理思路、强化地下水监管、压实主体责任、促进超采治理的创新性举措。2020年实施通报及相关督导工作以来，有关省份和地市已经采取了有效有力手段，地下水超采治理效果逐渐显现。下一步，将持续跟踪通报影响和成效，完善通报内容和技术方案，及时启动技术会商、监督检查、工作约谈等后续督导工作，并适时向社会公开通报，推动各有关省份和地市人民政府落实超采治理的主体责任。

3.推进地下水超采治理

（1）深化华北地区地下水超采综合治理

2013年以来，南水北调东中线一期工程受水区地下水压采、华北地区地下水超采综合治理取得明显进展。实践证明，华北地区地下水超采治理“一减一增”的工作思路是行之有效的。下一步，拟在巩固受水区城区压采成果的基础上，聚焦水位改善回升，聚焦解决局部超采问题，聚焦解决深层超采问题，在水位回升和超采面积减少上加大工作力度。加强工作协同配合，统筹多水源，实施好京津冀三省（直辖市）河湖生态补水，尽可能多补水，努力完成“一增”任务。抓好区域节水、水源置换、种植结构调整等措施，按期实现压采目标，力争完成“一减”任务。会同有关部门指导地方完成南水北调工程受水区地下水压采任务，并抓好近期目标完成情况的评估工作。

（2）协调推进其他重点区域地下水超采治理

评估显示，三江平原、松嫩平原、辽河平原、黄淮地区、鄂尔多斯台地、河西走廊、汾渭谷地、天山南北坡—吐哈盆地、北部湾等区域仍然处于地下水超采或临界超采状态。下一步，拟借鉴华北地区地下水超采综合治理经验，组织编制实施这些重点区域地下水超采治理与保护方案，明确地下水超采治理目标、任务，推动实现地下水超采治理重点区域全覆盖。

4.抓好地下水管理的基础保障

（1）完善法律法规标准体系

国务院有关部门正在组织制定《地下水管理条例》。下一步，将积极配合做好条例出台和宣贯执法。编制地下水开发利用监督管理办法等配套政策制度，强化地下水开发、利用、节约、保护的全方位监管。制订出台河湖地下水回补技术规程、地下水管控指标确定技术导则等。总结和梳理地下水管理工作需求，逐步完善地下水监管制度与标准体系，促进地下水实现规范化管理。

（2）充分利用经济杠杆的调节手段

水利部会同有关部委先后印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》《关于水资源有偿使用制度改革的意见》,明确要求同一类型取用水，地下水水资源费征收标准要高于地表水，超采地区和严重超采地区取用地下水的水资源费征收标准要按照非超采地区标准的2～5倍确定。2016年以来，在河北、北京、天津等10个省份开展了水资源税改革试点，地下水平均税额是地表水的3倍，一般超采区、严重超采区地下水平均税额标准分别为非超采区的1.9、3.2倍。下一步，将会同有关部门严格执行地下水水资源费（税）标准，逐步扩大水资源税改革范围，完善费税标准的动态调整机制，充分利用经济杠杆倒逼超采地区减少地下水取用量，不断提升地下水开发利用管控水平。

（3）严格地下水管理监督检查考核

监督检查考核是发现问题、修正方向、落实地下水管理责任的关键抓手。近年来，地下水管理和超采治理监督检查考核工作已经取得实效。下一步，将加强地下水超采治理动态跟踪，及时掌握治理任务落实情况。充分发挥考核指挥棒的作用，对地下水开采量压减、河道补水、地下水水位回升等情况进行效果评估考核。把管控指标确定、地下水水位变化排名、监督检查各项工作中发现的问题及整改情况、超采区综合治理完成情况等纳入最严格水资源管理制度考核。督促地方逐级形成地下水问题清单，分析深层次原因，明确解决问题的时间表、路线图，督促问题整改到位。

（4）加强地下水的人才和科研保障

充分发挥科研院所、高校等地下水专业人才的支撑作用，建立地下水领域各层级的专家团队。按照需求牵引、目标导向的要求，推动地下水科研成果与治理实践的结合，抓好研究成果的应用和转化。充分利用现代信息技术，不断改进水资源管理信息系统，建立地下水监管“一张图”，进一步提升地下水管理的智慧化水平。 ■