公路工程可行性研究报告编制存在的主要问题及改进建议

2021-04-02李光白

中国公路 2021年20期

关键词：交通规划方案

李光白

（四川公路工程咨询监理有限公司，四川成都 610041）

一、公路建设项目可行性研究报告编制存在的主要问题

(一)文件编制依据不充分

编制依据中，通常只罗列任务通知书、相关规范、《编制办法》等，缺乏关键性的社会经济发展规划及区域交通规划资料，无相应的产业政策或行文等；或相关资料未注意时效性。

(二)建设必要性论述不充分

主要体现为论述针对性不强，重点不突出，层次混乱，与项目实际结合不够，引用政策依据牵强等。如一些简单的地方交通项目，经常出现“项目建设是交通强国的需要”“是西部大开发战略的需要”“是维护民族地区安定团结的需要”等大而空的建设理由。

(三)对建设时机的论证不重视，甚至缺项

关于建设时机的论证，在预可阶段其重要性甚至等同于建设的必要性，但是文件编制中相关论证通常是最弱的，甚至会缺项。

(四)交通量预测流于形式

部分项目交通量预测流于形式，交通量调查数据不真实，甚至存在为了满足财务评价指标要求而反推交通量的情况。

(五)技术标准选定欠合理

较为突出的问题有技术标准的选定受地方政府影响大；与项目功能定位不符；未充分考虑通道资源的稀缺性等。此外，也存在一些有待进一步深入研究建设环境下，如超长隧道群公路项目通行能力计算方法的问题。

(六)建设方案研究、论证不充分

可研批复通过，意味着项目有了“准生证”，因此在文件编制中经常出现重立项、轻技术的现象，造成方案研究、论证不充分。尤其在建设条件极其复杂的地区，对技术可行性、实施可能性重视不够,从而导致技术标准、局部走廊、节点功能、投资控制等出现较大变化，进一步对初步设计、施工图设计等产生重大影响。

(七)经济合理性偏差大

主要体现在投资控制上出现重大偏差，或者交通量预测达不到实际要求，项目实际回报率低下。

另外，随着PPP、BOT、EPC等不同建设模式在交通行业的推广应用，不同利益方对工程规模的诉求也越来越复杂，个别项目投资工程受业主影响，规模偏大。

(八)文件编制深度不够

主要体现在缺少必要的章节；基础资料搜集、调查、勘察不充分；定性描述多，定量分析少，评价方法不科学，评估结果不真实、不可靠。

(九)报告文件编制缺乏独立性、公正性和客观性

文件编制投业主或主管部门所好，掩盖矛盾和风险，为“可行”而研究，缺乏公正性和客观性；或有意提高投资效益和回报，降低建设风险；或技术和工程方案单一，没有挑选余地；方案比选中带有倾向性，对其他备选方案研究不深等。

(十)项目工期安排不合理、进度迟缓

工期不合理安排体现为两个极端，一类为催项目，给的工期十分有限，导致文件深度不够；一类为项目前期工作时间过长，大部分时间均无人过问，设计单位也无暇顾及，实际工作有效时间仍然较短。

进度迟缓主要表现为工作进度滞后、与预期相差大，前期工作来回反复、与项目相关的各专项报告没有及时完成或未得到批准等。

二、公路建设项目可行性研究报告编制改进对策措施建议

(一)加强工程可行性研究工作管理制度建设

增强投资、项目管理及文件编制、评估单位的责任意识和风险意识；严格监理、咨询和审查机制；建立招投标制度和市场约束及评价机制；对报告文件编制从严要求，对严重不合格的报告文件应严肃处理。

(二)强化编制过程管理

加强过程咨询、会审和专家评审，提高文件编制质量，避免后期方案反复；对于项目涉及的相关职能部门，应提前介入，合理确定与项目相关的各项专题论证报告的编制、评审和批复。应避免因建设外部条件不确定或无法落实造成建设方案的不合理、不可行；应确保报告编制的独立性和客观性，确保文件编制满足政策和法规要求。

(三)合理安排项目储备

为保证重大项目有足够的文件编制周期，建议结合交通规划尽快研究建立起一批新的交通工程项目前期工作储备。同时，建议加强前期工作队伍建设，加大前期投入力度，适当提前启动前期工作，确保前期工作周期，保证前期工作深度。

(四)编制依据中要充分体现规划指导作用

《编制办法》规定，预可应以项目所在地区域经济社会发展规划、交通发展规划和其他相关规划为依据；工程可行性研究报告，原则上以批准的项目建议书为依据。其中，交通规划是对交通建设发展做出的全面、长远安排，具有全局性、战略性和方向性。在进行前期可行性研究时要高度重视和充分发挥规划的宏观指导作用，要从规划的全局和远景来把握所研究的项目，做好相关项目的协调和衔接，保证项目的系统性和协调性。因此，工可编制人员应做到熟知并引用区域的社会经济和交通发展规划，使得文件编制依据更加充分。

(五)加强基础资料的收集和分析，确保资料充分、可靠、准确

基础资料搜集是否完整，引用是否到位，直接影响文件编制质量，有时还会对方案产生重大影响，直接影响到后期能否顺利实施。应搜集的基础资料主要包括国家、行业的宏观发展规划、政策导向，区域城镇和路网规划、交通规划（交通量）、环境要求、建设条件、社会影响等；充分征求各级相关主管和职能部门包括规划、交通、土地、水利、环保等的意见和建议，充分研究各专项报告的意见、建议和要求，充分掌握项目建设方案的控制因素。

(六)关于技术标准的合理选定

高速公路技术标准的选取中应重点核实可实施性和安全性；而地方公路技术标准的选取中应注意路幅宽度选取中的规范性，避免地方行政决策导致违反规范等情况发生。

(七)建设方案论证中重点关注因素

一是涉及到跨省、跨市、跨县等项目，由于涉及各方利益诉求，争议往往较大，前期必须充分研究，尤其是涉及起、终点、控制点等关键内容，需特别重视。二是省级高速公路网规划及普通省道网规划在一定时段内均需要根据国家战略规划布局和省委、省政府战略目标做适当的调整，以适应经济社会发展的新形式和新要求。因此，涉及到重大节点方案的交通项目，在工可阶段就要适当前瞻性地考虑必要的路网预留，以防止局部路网不合理。三是加强路线走廊带方案研究与比选，工程可行性研究阶段主要从建设条件、土地利用、技术指标、工程造价、施工条件、养护管理及服务社会等方面综合分析，同时考虑路线走廊带对周边经济的带动作用等，比选各线位方案。由于公路具有里程长，涉及面广和影响因素多的特点，在可行性研究阶段应仔细研究沿线情况，充分听取沿线地方政府有关部门的意见，深入、充分的分析论证，最终选出合理的推荐方案。

四是加强起终点的衔接和路线方案的比选，路线起终点应与现有路网相连接，并与规划路线相协调。对于重要或复杂项目，如涉及到县城规划、环境敏感点等，起终点还要预研究接线方案，避免造成报废工程或工程浪费。五是重大方案需重点核实实施可能性及建设代价，随着公路建设的发展，复杂地形与地质条件、高烈度地震区、高海拔地区公路、高墩大跨度桥梁和特长隧道等建设项目越来越多，建设条件越来越复杂，建设难度越来越大。此类项目，工可阶段即应加强相关专题的开展，其阶段性成果应足以支撑推荐方案成立，否则后期极易造成设计方案发生重大变更，个别重大变更甚至可能直接影响到重新报批工可要件。

六是应加强地方政府关于互通、服务区相关意见的征集，互通对拉动地方经济具有重大作用，因此工可阶段地方政府非常重视争取数量，但通常不大关注功能需求，连接线等级、长度等。但是在初设、施设、甚至是项目施工阶段，地方政府则对互通形式、收费站规模、连接线等级、接线位置等的要求多而繁杂，不仅对造价、用地等影响大，还直接影响到批复的延续性。因此，可研阶段建议进一步重视互通、服务区等设置论证工作，减少后期与地方政府诉求不一致，经济发展不协调，占地与造价不符等之间的矛盾。对于互通位置选择，应收集沿线乡镇人口、社会经济发展数据，作为合理布局互通、统筹兼顾各乡镇利益需求的基础数据资料支撑。对于互通位置争议较大的情况，应加强交通需求、技术经济比较论证，并充分征求地方相关各方意见，统筹一致后确定推荐位置。

七是个别重大路网节点方案直接影响到起、终点及中间控制点的选择，因此在工可阶段就要更加精细化地开展研究，或加大资金投入，以便得到最优方案。八是枢纽互通方案通常由于涉及到高速公路改扩建计划、远期预留、不同权属划分等，在项目后期实施阶段项目业主诉求较高，引起协调困难等，因此建议在可研阶段由行业主管部门明确改扩建时机及标准，避免后期方案变化。九是加强必要的地质勘察工作，山区公路地形地质条件复杂，特殊和不良地质问题较多，缺少可靠的地质资料，重者可能使选线走廊发生重大失误，轻者可能会大量增加处治工程规模。随着复杂地质条件下的高速公路项目陆续推进，地质因素对建设方案的影响越来越突出，动辄80%以上的桥隧比，巨量隧道弃渣，无论是对项目投资、建设方案，还是沿线水土保持，影响都是巨大的。由于工可阶段对地质的认识不充分，初设阶段不得不为绕避重大不良地质而大量调线，不但增加投资，还影响到环保、水土保持等专项批复的延续性。

十是重视必要的测量工作，随着数字地形图的普及，工可阶段多依赖数字地图及模型，很少动用测量仪器。对于长大公路项目，影响相对较小，但对于独立桥梁来说，影响较大。在一些独立桥梁的可研项目中经常发现设计单位不实地测量桥轴纵断面、不收集水位资料等情形，有的甚至会影响到桥梁布孔与桥型。十一是高海拔区域公路项目，要特别注意气象选线因素，如藏区某省道改造工程，以全天候保通为目标考虑新建隧道克服积雪冰冻，但由于气象资料搜集不完善，在初步设计审查现场踏勘时，发现原路改建方案既不能解决冬季冰冻积雪的问题，也不能解决该段长大纵坡的问题，最后在报请地方同意的前提下，不得不调整局部走廊方案，增加新建段10余公里，投资规模增加8%。十二是重视林木保护，注重环水保批复要件的延续性，藏区某新建地方项目，在初步设计审查阶段发现沿线砍伐林木超数万棵，因此对工可走廊方案提出异议，并在项目业主实际进场踏勘确认后最终做工可调整、改线处理。另外，复杂项目应充分注重水土保持、环保专项批复的延续性，如调整段落较大应重新报批相关评估报告。

(八)关于投资规模控制，建议尽早建立有效的评估体系

随着不同建设模式在交通行业的推广应用，公路建设已超出了基础投资建设这一单一概念，还涉及到资本运营与管理，估算编制成果对项目影响巨大，成为各方关注焦点。为保证公众利益，合理确定建设规模，建议结合省内多年项目建设情况，依据不同区域、不同地形、不同地质、不同等级等建设条件梳理估算指标库，用以科学评估项目投资规模。

（九）其他

一是应充分重视国家大政方针的落实，如扶贫开发工作重点区域项目，可研阶段应尽可能地考虑精准扶贫等相关内容。二是重视行业建设新理念的贯彻落实。随着我国交通建设的发展，绿色公路、工业化设计、钢结构桥梁等新理念、新材料、新工艺不断涌现，交通主管部门也在大力推进落实，但由于涉及到规划、用地、投资控制等，以上理念在初设阶段落实难度较大，因此建议在可研阶段系统地考虑“交通+旅游”项目规划、常规特长高架桥钢结构推广等。三是重视并规范项目名称、地名标识。部分项目名称过于随意，在相关前置要件已批复的情况下后期改变困难，因此应重视并规范项目名称、控制点或互通地名标识。