可行能力视阈下贫困县精准扶贫综合绩效评价研究——以河南省SQ县为例

江书军，蔡晓冉

(河南理工大学 财经学院，河南 焦作 454000)

自2013年精准扶贫方略实施以来，党中央国务院积极构建精准扶贫、精准脱贫责任体系、政策体系、制度体系和社会动员体系，加大投入和动员力度。在“六个精准”“五个一批”等脱贫方略的指引下，全国农村贫困人口由2012年的9 899万人减少至2019年的551万人，年均减少1 200万人左右，农村贫困发生率由10.2%下降至0.6%，年均下降1.2个百分点，区域性整体贫困明显缓解。

近年来，随着国家不断加大对脱贫攻坚的财政投入，扶贫绩效评价与扶贫工作的考核评估问题逐渐受到理论界与实务界的重视。2000年以后，我国学者们开始关注并重视扶贫工作的绩效考核，先后通过回归分析方法[1]、DEA理论方法[2]、反贫能力导向机制[3]、时序主成分分析法[4]、扶贫开发绩效第三方评估[5]、层次分析法[6]、CSI-Logistic 模型[7]、模糊综合评价法[8]等方法对扶贫绩效评价问题进行较为深入、细致的研究，评价方法得到了不断地丰富，评价指标从单一的收入评价拓展到经济效益、社会效益、生态效益等多个方面。

实务界的应用主要来自于政府部门对扶贫工作成效的考核与评估，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(下文简称《考核办法》)，考核内容主要涉及减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金；同年，国家出台了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确了贫困县退出主要评估检查四项指标，分别为综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、群众认可度。2017年，财政部和国务院印发了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》(下文简称《绩效评价办法》)，从资金投入、拨付、监管和使用成效等方面对财政专项扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价。随着十九大“全面实施绩效管理”的提出，2018年，财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委联合印发《扶贫项目资金绩效管理办法》(下文简称《绩效管理办法》)，提出在关注资金投入和使用过程的同时，更加注重精准脱贫绩效目标的实现程度，聚焦提高脱贫质量和减贫效果。

综上所述，虽然理论界的学者通过多维评价体系拓展了精准扶贫绩效评价的内容，实务界的评估考核更加的客观、实用、丰富。从“扶贫与扶志、扶智相结合”的角度来看，理论界的绩效评价关注的是评价内容的全面性且侧重于扶贫项目的评价，实务界的评估考核关注的是资金使用的合规性、合法性以及各种“率度”(精准扶贫识别率、精准退出准确率、群众满意度等)指标，侧重于宏观评价，但在评价过程中对于如何激发贫困人口内生发展动力、着力夯实贫困人口稳定脱贫基础、提升贫困人口的自我发展能力关注度不够，即扶贫绩效评价中对于贫困地区和贫困人口可行能力建设的研究涉及内容较少。然而，为保证脱贫质量，实现贫困人口、贫困地区脱贫不返贫，必须从能力建设与提升的角度开展综合绩效评价，强化贫困地区、贫困人口“造血”功能的发挥。

因此，本文在现有理论界与实务界研究及应用成果的基础上，以阿玛蒂亚·森的可行能力理论为研究切入点，以贫困县为评价载体，构建基于可行能力视阈下的县域扶贫综合绩效评价体系，以拓展精准扶贫的研究视角、丰富精准扶贫绩效评价内容，为扶贫政策的修订提供一定指导。

一、县域层面扶贫综合绩效评价指标构建

县域政府精准扶贫绩效问题需要通过一套科学、合理、适用的绩效评价指标体系进行评价，而指标体系的设计既要符合国家项目精准扶贫的要求，又要遵循县域层面精准扶贫的特点，将评价对象从单个项目上升到县域政府全部精准扶贫内容。

(一)指标设计依据与原则

指标设计依据有理论依据和现实依据。本文精准扶贫综合绩效评价理论依据依托阿玛蒂亚·森的可行能力理论，可行能力理论将贫困的识别与治理从单一的收入拓展到能力要素的缺失，阿玛蒂亚·森认为收入不足只是致贫的直接原因，而能力的缺失才是致贫的根本原因。由此可见，可行能力理论与当前精准扶贫、精准脱贫中提及的“志智双扶”、激发贫困主体内生发展动力的扶贫策略高度一致。

现实依据是经过多年的探索和总结，我国相继出台了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《关于建立贫困退出机制的意见》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》《扶贫项目资金绩效管理办法》等政策和制度，建立了比较完整的脱贫攻坚评估考核体系和机制，开展了对精准扶贫、脱贫工作进展和成效的考核和评估[9]，这为本文综合绩效评价指标的设计提供了可参考的经验与政策依据。

县域层面的精准扶贫综合绩效评价有别于单个扶贫项目的绩效评价，由于涉及因素较多，不但要从宏观层面考虑贫困县的整体扶贫成效，还需从微观层面考查扶贫政策、资金、项目等精准情况，基于对能力扶贫过程的认识，本文认为精准扶贫综合绩效评价指标设计的主要原则有以下几个。

(1)能力导向原则。从大部分致贫根源分析发现，贫困人口致贫的根源在于缺乏获取物质资源的能力以及这种能力的权利[10]，因此，评价指标的设计要以提升能力为核心，注重提高贫困者的生存质量和发展质量，注重脱贫质量与扶贫成效可持续性。

(2)全面性原则。县域层面精准扶贫综合绩效评价是一个具有多层次、多因素交织的复杂系统，需从政策制定、资金使用、项目实施、减贫效果等多个方面综合考虑贫困县扶贫工作的开展。

(3)科学性原则。综合评价指标的设计既要考虑基于县域层面评价的目的和意义，又要符合精准扶贫自身的规律特点，各指标能够相互补充且清晰阐述，从而保证评价结果的权威性。

(4)可操作性原则。本原则主要是设计的指标具有可行性，能够客观、充分的获取评价数据，使评价指标能够度量，并实现可持续的监测。

(二)综合绩效评价指标设计

根据我国财政支出绩效评价的要求，融合扶贫成效考核、财政扶贫资金绩效评价、贫困县退出考核机制等诸多考核评价要素，结合精准扶贫工作开展的特点，构建一套完善的贫困县精准扶贫综合绩效评价指标体系。指标设计依托习近平总书记提出的“六个精准”基本要求，在“精准施策”的基础上，以扶贫项目带动为载体，推动精准扶贫工作开展，同时坚持“项目等资金”的原则，在“项目管理”的基础上强化“资金管理”，最终通过项目的实施和资金的投入，分析“减贫成效”。尤其在“减贫成效”的指标设计中，不是简单反映减贫的结果，而是更多的反映减贫的长效性、可持续性以及贫困人口能力的发展与提升。因此在“减贫成效”各层级指标的设计过程中，在兼顾经济效益、社会效益、环境效益的基础上，进一步融合可持续发展、满意度等指标，在三级指标的设计过程中，融合了贫困人口“可行能力建设”的绩效评价理念，积极探索构建贫困人口产业参与、产业发展与贫困人口利益链接，扶贫与扶志、扶智相结合的减贫成效指标，切实以提升贫困人口发展能力为导向，保障脱贫稳定性和可持续性[11]。

综上思路，本文从精准施策、资金管理、项目管理、减贫成效四个层面构建综合绩效评价指标，并依据四个层面绩效评价的具体内容设计13个二级指标和36个三级指标，具体指标如表1所示。

二、绩效评价指标权重确定

指标权重的确定基于绩效评价指标重要性来进行确定，根据不同层级、不同指标重要性程度合理确定指标权重，从而体现县域层面精准扶贫绩效评价的重点和关键。

(一)权重确定方法

目前指标权重的确定有德尔菲法、熵值法、层次分析法、功效系数法等方法，本文结合指标设计原理，采用层次分析法(AHP)的原理， 在众多扶贫领域政府管理者、学者、评价机构等专家反复讨论讨论的基础上，构建科学、合理的判断矩阵，并依据判断矩阵计算出各级指标权重，依据层级特点计算出三级指标的综合权重。

表1 县域层面精准扶贫综合绩效评价指标

(二)指标权重确定

本文以一级指标为例，具体计算过程如下：

(1)构建判断矩阵。县级层面的精准扶贫综合绩效评价一级指标中包括精准施策、资金管理、项目管理、减贫成效4个因素，经专家组采用德尔菲法采用1～9比例标度多轮评判后，最终确定判断矩阵如表2所示。

表2 精准扶贫综合绩效准则层的权重判断矩阵(一级指标)

(2)将判断矩阵各列归一化，得

(3)将各列归一化后的矩阵按行相加，得

得出权重值：W1=0.147,W2=0.219,W3=0.171,W4=0.463

(5)判断一致性，即

通过上述计算结果可以判定，该矩阵通过一致性检验，权向量可靠，因此一级指标各因素权重分别为：W1=0.147,W2=0.219,W3=0.171,W4=0.463

同理，二级指标、三级指标权重确定同一级指标计算方法相同，且均通过一致性检验，最终各层级指标权重确定及综合权重如表3所示。

表3 县级层面精准扶贫绩效评价指标权重

续表3 县级层面精准扶贫绩效评价指标权重

通过表3计算结果可以看出，综合权重排在前3位的分别是抗返贫风险能力、贫困人口自我发展能力、项目建设进度，其中第1位和第2位的指标都是“可持续发展”指标，体现的是贫困人口能力的提升与建设，而这与本文研究的出发点基于可行能力的研究视角一致，“项目建设进度”事关精准扶贫策略的实施和扶贫成效的发挥，因此在本次评价中占比较高。

为便于评价计算，本文将三级指标权重值扩大1 000倍，评价总分设定为1 000分，并编制了详细的《贫困县精准扶贫综合绩效评价评分细则》，便于评价人员在操作过程中直接运用打分表对精准扶贫情况进行评价、计算，限于篇幅问题，《评分细则》不再赘述。

三、实证分析——以SQ县为例

绩效评价体系的适用性、科学性及可操作性需要通过实践进行检验，鉴于此，本文选取SQ县为评价对象，结合SQ县精准扶贫的基础数据信息、现场调研等方式进行综合评价。

(一)SQ县扶贫概况

SQ县位于河南省东南部，全县辖22个乡镇(办事处)，578个行政村(社区)，总人口140.47万人。2011年，被列入国家大别山片区特困地区重点县。2014年，全县共有建档立卡贫困村159个、贫困人口 户118 194人。

近年来，SQ县大力推进产业扶贫，全县“造血”功能得到整体提升，同时，从农村道路、村级活动场所、人居环境等方面着力改善基础设施，扶贫工作取得显著成效。截至2018年底，SQ县建档立卡系统中贫困总人口规模为31 765户125 836人，其中已脱贫有29 641户119 930人，未脱贫2 124户5 996人。

(二)SQ县扶贫绩效评价过程

本文在《SQ县退出贫困县自查评估报告》及相关资料审阅的基础上，运用随机抽样原则，选取了部分贫困乡镇进行现场调研、查证，重点调研了远离县城、国道、省道的偏远贫困村，如刘湾镇、冯营乡、留福镇、莲池镇等，在上述各乡镇中随机抽取了陈洼村、大涂营村、胡楼村、胡庄村、黄营村等25个贫困村进行入村调研、走访。

现场调研过程中综合运用三级座谈会、问卷调查等调查手段，召开由部分乡村干部、驻村工作队员、第一书记、帮扶责任人及部分群众代表参加的座谈会，了解责任落实、政策落地、项目实施、资金使用管理等方面的情况；并采取到村抽户的办法，对已脱贫户调查携带村组农户名单，重点核查2016和2017年已脱贫户；对非贫困户核查，采取随机入户走访核查的方式进行，重点关注房屋破旧户、低保五保户、家有重病和慢性病户、散居户、边远户、小姓户、外来户、无劳动力户等群体，同时，也根据群众反映的信息有针对性的入户调查。针对能力发展、满意度等方法设计发放调查问卷1 200份，回收有效问卷1 191份。

依据上述所构建的县级层面绩效评价体系及所设计的精准扶贫综合绩效评价实施细则，结合调查问卷分析结果，对SQ县精准扶贫综合开展情况及取得的成效进行打分，具体如表4所示。

表4 SQ县精准扶贫综合绩效评价得分

(三)绩效评价结果

通过上述评价结果、实地调研数据及调查问卷的分析结果得出，SQ县精准扶贫综合绩效评价得分为928分，贫困发生率降至0.89%，群众满意度达到90%以上，评价结果为“优秀”等级。SQ县精准扶贫工作取得了显著的成效，但也存在一些问题：第一，产业化经营水平不高，抵御风险能力不足。SQ县通过培育新型经营主体、建设扶贫车间等开展特色产业扶贫，带动并吸纳贫困群众就业，但大部分特色产业链条短、附加值低、效益不高且同质化严重，受市场影响波动较大，返贫风险较高。第二，脱贫内生动力激发不够。由于扶贫政策含金量高，实惠多，个别贫困户依赖性较强而不愿脱贫，一些贫困户自主创业、自主择业意识不强，安于现状，“等、靠、要”思想还不同程度存在。第三，特色产业人力资源比较贫乏。许多特色种植产业对经营者和劳动者的素质要求较高，生产阶段的劳动投入和田间管理技术决定这产品的质量和产量，进而影响经济效益。

四、结论及建议

基于上述的SQ县的实证研究及对贫困地区的现场调研结果来看，“志智双扶”依然是当前脱贫攻坚任务的短板，许多贫困地区扶贫政策很多但却与贫困主体自身的能力、现状及需求等不相符，从而造成贫困群众发展能力欠缺，抗返贫能力较差等问题，即便暂时脱贫，但返贫风险的较大，无法进一步巩固脱贫成果，保障脱贫成效的可持续性。因此，研究结论表明，如何因地制宜、因人施策、因贫治根，坚持把提高脱贫质量放在首位，注重提高贫困地区和贫困人口自我发展能力，构建长效脱贫保障机制，是当前脱贫攻坚过程中存在的突出问题，也是未来如期实现脱贫攻坚期目标的关键抓手。基于实证研究结论，并结合当前广大贫困地区脱贫攻坚进程中存在的能力缺失、内生动力发展不足等问题，本文提出以下四点建议，以期为脱贫攻坚工作的有效开展提供政策和借鉴。

第一，注重扶贫资源供给与扶贫绩效的契合。精准脱贫作为当前三大攻坚战之一，政府在资金、政策、人力等方面投入了大量的资源，如何持续保证资源供给与扶贫绩效的正相关关系，需要对接“六个精准”，实行靶向治疗，结合贫困地区及贫困主体致贫原因对症下药，充分整合多方资源，借助“五个一批”的扶贫方略，实现资源的有效供给和扶贫绩效的持续提升，充分激发贫困群体的内生动力，提升脱贫质量，巩固脱贫成果。

第二，注重扶贫政策要求与贫困人内生动力的契合。脱贫攻坚任务首先要解决的是精神贫困问题，让贫困主体能够转变懒惰的思想意识，摒弃落后的“等、靠、要”的思想观念，积极培育自发脱贫的内生动力[12]。扶贫与扶志的结合，可借助政策宣讲、新闻报道、文艺创作、社会宣传等喜闻乐见媒体传播形式，为新时代脱贫攻坚营造良好的舆论氛围；通过宣传脱贫致富典范、培育龙头企业、能人示范等方式，形成贫困人口脱贫致富的示范带动效应，从而增强贫困主体脱贫的信心，使其能够积极参与反贫困的治理活动中，自发形成脱贫致富的内生动力。

第三，注重脱贫目标与贫困人口能力培养的契合。贫困从表面上看是财富与资源的匮乏，但究其根源在于能力的缺失，即能力贫困。因此脱贫的关键目标在于使贫困人口自身具有摆脱贫困、抗返贫风险的能力，提升智力水平。针对有劳动能力的贫困人口和贫困家庭，根据贫困致因及主体差异本着“需要什么，培训什么”的原则，实施个性化的技能培训、教育援助、创业扶持，强化人力资本的投入，充分了解贫困主体的需求[13]，根据贫困个人和家庭量身定制、量体裁衣，使其获得并提高满足某些最低限度需要的功能和能力。

第四，注重脱贫攻坚与县域治理体系和治理能力提升的契合。目前，我国贫困地区最高的建制级别是县域层面，贫困县需构建多元化协作的扶贫大格局，创新扶贫治理模式。对外与国际扶贫组织合作，学习并借鉴先进的能力扶贫经验与理念，积极引入外部资本发展推动我国扶贫事业；对内充分发挥市场、社会组织等多方力量，积极拓展扶贫参与渠道和非政府组织参与力度，使政府在扶贫过程中由绝对主导地位逐步向引导地位转变，构建政府、市场、社会协同推进、多部门相互配合的“大扶贫格局”，为打赢、打好新时代的脱贫攻坚战，为脱贫质量提供保障和支撑。