东海县财政支持脱贫攻坚的实践、经验与启示

吴建国 窦立明

摘要：“十三五”以来，江苏省东海县财政局以实施乡村振兴战略为统揽，以打赢打好精准脱贫攻坚战为重要抓手，以实现经济薄弱村、低收入农户“两个增收”和石梁河库区整体帮扶为突破口，坚持创新脱贫攻坚工作机制，圆满完成“十三五”脱贫致富奔小康目标任务。本文总结了东海县财政支持打赢脱贫攻坚战的基本情况、主要做法、取得成效，并歸纳了其成功经验和启示。

关键词：东海县 财政脱贫攻坚 经验启示

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在打赢脱贫攻坚战中肩负重要职责。“十三五”以来，江苏省东海县财政局认真贯彻落实中央和省、市、县委关于脱贫攻坚工作的总体部署，以实施乡村振兴战略为统揽，以打赢打好精准脱贫攻坚战为重要抓手，以实现经济薄弱村、低收入农户“两个增收”和石梁河库区整体帮扶为突破口，坚持创新脱贫攻坚工作机制，圆满完成“十三五”脱贫致富奔小康目标任务。全县31779户88695人建档立卡低收入农户实现脱贫，36个省定经济薄弱村全部实现新“八有”建设目标，村集体经营性收入由2016年的村均11.88万元提升至41.73万元，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全、饮用水安全有保障的脱贫致富奔小康目标任务。

一、东海县财政“十三五”支持脱贫攻坚情况

（一）资金投入

打赢脱贫攻坚战需要充足的“粮草军需”，资金保障非常重要。“十三五”期间，东海县共安排15.6亿资金用于扶贫开发工作，助力全县完成脱贫攻坚任务，涉及中央资金2.02亿元、省级资金9亿元、市县资金4.58亿元，其中财政专项扶贫资金3.91亿元。此外，统筹整合资金用于脱贫攻坚投入0.65亿元，行业扶贫投入11.05亿元。

（二）项目实施

全县实施扶贫增收项目182个，低收入人口全部享受到项目收益分红。建成石湖乡、双店镇、石梁河镇、黄川镇等10个扶贫产业园，完成投资1.97亿元，产业园接带动低收入人口2392人，带动增收6531.4万元。低保标准由2016年的每人每月410元、370元统一提高至目前的每人每月630元，累计发放农村低保资金3.07亿元。全县低收入人口住院“先诊疗后付费”22146人次，医疗总费用9839.3万元，医疗保险支付8344.4万元。低收入人口在县域内定点医疗机构住院个人自付费用，控制在政策范围内住院总费用的10%以内，政策范围外自费医疗费用控制在住院总费用的8%以内，超出部分由医疗机构垫付，已全面执行到位。建档立卡低收入人口参加城乡居民医保个人缴费部分由财政全额资助，共计参保260926人次，财政资助5706万元。从2017年起，投入专项资金445.36万元实施“大病特惠保”项目。2020年落实县财政“防贫保”专项资金540万元，实施“防贫保”工程，有效缓解“因病致贫、因病返贫”难题。实施建档立卡低收入户饮水安全专项工程，投资2415万元，截至2019年底，全县建档立卡低收入农户已全部通达区域供水，饮水安全问题得到解决。共资助建档立卡学生11.43万人次、发放资助金7128万元，强化义务教育控辍工作，确保每学期各学段所有建档立卡学生全部享受资助，全县无因贫失学现象。改造建档立卡危房户1326户，投入资金2969.4万元。对符合条件的对象由乡镇建立台账及档案，实行一户一档，实现四类重点对象“一户不落”。全面落实“5万元以下、三年以内、免抵押免担保、全额贴息”的扶贫小额贷款政策，累计发放5.61亿元、惠及2.18万户。开展职业技能、就业创业培训7546人次，举办培训班5期，发放培训补贴23.25万元。创建就业扶贫车间32家，吸纳带动低收入就业人数895人。举办就业扶贫招聘会56场，促进4650名低收入劳动力实现就业。实施农村公共空间治理，36个省定经济薄弱村村集体经营性收入3211.07万元。石梁河库区18125名（6987户）建档立卡贫困人口全部脱贫。9个省定经济薄弱村全部摘帽。“十三五”以来，石梁河库区共争取和投入各类资金17.72亿元，实施帮扶项目260个。编制《东海县石梁河库区“十三五”整体帮扶规划》，投入13.92亿元，实施基础设施类项目139个。

二、东海县财政支持脱贫攻坚的主要措施

（一）坚决扛起脱贫攻坚的政治责任

2020年，受新冠肺炎疫情等多方面因素影响，财政收支形势较为严峻，在这样的背景下，既要“战疫”，又要“战贫”，财政部门深感责任重大。疫情防控是特殊考验，脱贫攻坚是时代使命。打好打赢这两场大战，事关如期全面建成小康社会全局。东海县财政局认真贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚的系列重要讲话精神，做到入脑入心，践行见效。认真学习领会中央、省、市、县关于脱贫攻坚的重大决策部署，做到政策标准领会不走样，决策部署贯彻不走形，切实把脱贫攻坚作为“压倒一切”的首要政治任务抓紧抓实抓出成效。

（二）组织领导不断强化，狠抓责任落实

东海县财政局成立了脱贫攻坚领导小组，统筹研究和协调推进财政扶贫重点工作，进一步明确各科室职责，强化财政扶贫工作力量。创新扶贫资金整合机制，拓宽扶贫投入渠道。努力形成以政府扶贫资金为导向，农户投入为主体，信贷、外资和社会投入为补充的多渠道、多元化的投入体系。加大资金整合力度，坚持突出重点，统筹安排，建立资金捆绑使用机制，把有限的财政资金作为引导资金和“粘合剂”“启动器”，发挥扶贫资金的整体效益。2019年整合2415万元用于建档立卡低收入户饮水安全专项工程，全县建档立卡低收入农户已全部通达区域供水，饮水安全问题得到解决。2020年整合2000万元改善农民群众住房条件专项资金，用于改善建档立卡低收入农户、低保户、贫困残疾人家庭社区条件及公共服务设施配套，对特别困难的农村分散供养人员实行托底安置。

（三）深入调查研究，政策措施不断完善

先后制定《东海县坚决打好精准脱贫攻坚战三年（2018—2020年）行动计划》《东海县财政专项扶贫资金管理办法》《东海县财政扶贫资金绩效管理办法》《东海县扶贫项目管理办法》《东海县扶贫资产管理办法》等扶贫政策文件及相关业务指导性文件，全力推动全县脱贫攻坚工作高质发展。

（四）做好定点帮扶村走访活动

东海县完善阳光扶贫手机APP信息内容，动态掌握扶贫户情况，每季度走访率、定位率及信息完整率均达100%。做到“两表一册一单”一户一袋，落实帮扶措施，政策宣传全覆盖。

（五）强化资金监管，确保资金规范使用

1.夯实监管责任，进一步明确财政部门各科室监管职责。农业科负责扶贫资金日常监管，绩效监督科扶负责扶贫资金使用绩效评价，办公室负责建立扶贫资金监管会商、通报等制度，督促责任落实；各科室既分工负责，又协调配合，形成了扶贫资金监管“一盘棋”工作格局。在做好财政局内部监管职责的同时，财政部门还进一步加强与扶贫、审计以及行业扶贫部门的协调配合，努力实现监督计划协调、信息共享、成果互用，增强部门间监管合力。

2.规范扶贫资金投入体系。完善扶贫资金管理制度，建立扶贫资金专项管理制度，严格把关扶贫支出材料的审核，主动对接上级财政部门有关职能科室，及时足额将扶贫资金拨付到位，发挥财政扶贫资金的使用效益。完善扶贫资金报账制度，严格审查资料、合同票据等真实完整性，同时资金的拨付与项目进度、检查验收合格率直接挂钩，使扶贫资金使用更加合理合规。

3.聚集重点领域和易发环节。对近年来巡视、审计问题整改情况开展全面自查自纠，确保问题整改到位；高度关注、密切跟踪疫情对脱贫工作的影响，及时研究出台针对性政策措施，切实防止因疫致贫返贫。针对扶贫资金管理使用中存在的典型问题、多发问题，深入分析原因，完善制度办法，堵塞漏洞。严格落实扶贫资金使用公开、公示制度，加强对脱贫攻坚资金预算安排、资金下达、资金拨付、政府采购、招标投标、项目实施、审计监督等各环节的监督管理。

4.加大监督扶贫资金检查力度。按照“扶贫资金到哪里，监督就跟到哪里”的原则，加大对扶贫资金的监管力度，完善扶贫资金使用事前审核、事中控制和事后检查长效机制，推进常态化全程监督检查扶贫项目、资金、扶贫成效，发现问题，立行立改，保障财政扶贫资金安全使用，对虚报冒领、挤占挪用、闲置浪费扶贫资金等问题，严肃追责问责。

（六）强化扶贫资金绩效管理。

东海县建立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制，积极开展财政资金支出绩效评价工作，提高资金使用效率，增加资金使用效益，关注资金使用效果。采取的措施包括：明确工作思路，制定评价办法，明确部门及乡镇政府职责，组织开展自评价工作，通过绩效评价，检查资金管理工作实效，防止变相截留、挪用或套取项目资金，确保资金全部投入到项目上并发挥效益，同时为今后安排使用扶贫资金提供参考依据。

三、东海县财政支持脱贫攻坚的路径

（一）全面落实教育扶贫政策，防止因学返贫

2016年秋至2020年春，8个学期全县学前至高中各学段共资助建档立卡学生114388人次、发放补助金14348万元，确保每学期各学段所有建档立卡学生全部享受补助，普高所有建档立卡学生还享受免学费补助，强化义务教育控辍工作，全县无因贫失学现象。其中，2016年资助建档立卡学生12897人次、发放1733.9万元；2017年资助建档立卡学生26561人次、发放3103.4万元；2018年资助建档立卡学生28940人次、发放3563.3万元；2019年资助建档立卡学生30307人次、发放3840.6万元；2020年春学期资助建档立卡学生15683人次、发放2109.6万元。幼儿园、小学、初中、普高和中职学生每学期资助人数占在校生比例分别为12%、10%、10%、15%和12%，资助标准分别为500元、500元、625元、1000元和1000元。另外，小学和初中低保学人每生每学期资助标准分别为750元和1000元，普高建档立卡、低保、残疾和特困供养“四类”学生免学费每人每学期800元，每学期全县资助比例和资助标准均达省要求。

（二）全面落实健康扶贫，防止因病返贫

全县低收入人口住院“先诊疗后付费”22146人次，医疗总费用9839.3万元，医疗保险支付8344.4万元，其中：医保支付6265.4万元，大病保险支付194.6万元，大病救助398.7万元，民政救助279.1万元，医疗机构垫付1206.6万元，个人支付1494.6万元。实施医疗托底医疗保障以后，低收入人口在县域内定点医疗机构住院个人自付费用控制在政策范围内住院总费用的10%以内，政策范围外自费医疗费用控制在住院总费用的8%以内，超出部分由医疗机构垫付，全县各定点医疗机构已全面执行到位。 30种大病专项救治952人次，免收门诊诊疗费及急诊诊查费16.05万元、35820人次。建档立卡低收入农户免费健康体检143621人次。7类重点医疗救助对象以外的农村建档立卡低收入人口参加城乡居民医保的农户，个人缴费部分由财政予以全额补助。2018—2020年度建档立卡共计参保260926人次，财政补助5706万元。建档立卡低收入人口大病保险报销降低起付标准50%、各费用报销比例提高10个百分点、取消封顶线。为有效缓解“因病致贫、因病返贫”难题，从2017年起，全县实施“大病特惠保”项目，县财政设立专项资金，为每名建档立卡低收入人口购买一份大病保险，共投入资金445.36万元。2020年起，落实县财政“防贫保”专项资金540万元，对所有建档立卡低收入人口及边缘易致贫户实施“防贫保”工程，在因病、因学、因灾等情况可能致贫返贫时，均可依程序申请防贫资金扶持，实现低收入人口全覆盖。

（三）全面落实兜底保障，消除政策盲区

东海县将符合条件的农村低保对象、扶贫标准线以下低收入人口全部纳入扶贫建档立卡范围，實行政策性兜底保障，扩大低保政策覆盖面。低保标准由2016年的370元/每人每月提高至目前630元每人每月，并实现城乡一体化标准；集中、分散供养特困人员基本生活标准由每人每年5800元、4800元，统一提高至目前9828元每人每年。2016—2020年，共累计发放农村低保资金3.07亿元、特困供养资金4931.02万元、临时救助资金1442.378万元、发放残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴资金9753.879万元。

（四）全面落实危房改造政策，堵住住房安全漏洞

东海县立足改善农村贫困人口居住条件，以资金帮扶减少家庭开支，坚持“应改尽改、打造宜居”的总要求，不断完善工作程序，对四类重点对象的住房安全继续施行相关帮扶政策。“十三五”时期，全县共有建档立卡危房户2975户，总共投入资金6118万元。其中，2016年完成改造659户，投入资金1318万元；2017年完成改造913户，投入资金1826万元；2018年完成改造942户，投入资金1884万元；2019年完成改造352户，投入资金704万元；2020年完成动态新增改造建档立卡贫困户109户，投入资金386万元。对全县符合条件的对象，由乡镇建立台账及档案、实行一户一档，确保每年动态新增危房改造工作有保障、资金有着落，真正实现四类重点对象“一户不落”。

（五）全面落实就业扶贫政策，提升劳动技术能力

出台《东海县人力资源和社会保障精准扶贫加快脱贫致富奔小康的实施方案》《关于促进就业脱贫攻坚的实施方案》。2017年，实施职业技能提升计划，开展职业技能培训4338人，其中农村转移就业劳动者1067人，贫困劳动力657人；2018年，开展贫困劳动力职业技能培训班5期，培训贫困劳动力345人，成功创建连云港温氏畜牧有限公司、晶海洋半导体材料（东海）有限公司全国就业扶贫基地，吸纳周边500多名贫困劳动力稳定就业；2019年，创建就业扶贫车间32家，吸纳带动低收入就业人数895人，并开展低收入户创业培训775人，发放培训补贴23.25万元，举办就业扶贫招聘会43场，组织进场企业230家，提供就业岗位4100个，促进4650名低收入劳动力实现就业。2020年，开展低收入农户劳动力就业创业培训专项行动，创业培训2088人，已举办就业扶贫招聘会13场，组织进场企业351家，提供就业岗位8125个，达成初步就业意向人数810人。

（六）全面落实产业扶贫政策，壮大村级经济

“十三五”以来，东海县累计投入资金2亿元，在乡镇实施产业发展项目。突出库区名优茶叶、休闲观光、特色蔬果等主导产业优势，创建培育特色库区品牌。重点建设石梁河镇帕蒂亚葡萄、山左口乡双湖核桃示范基地、李埝林场青松林生态农业观光园等一批特色园区。其中，青松岭森林公园入选全国100个休闲农业和乡村旅游精品景点线路，每年吸引游客近30万人次，带动周边群众及低收入人口就业1000多人，人均增收1.5万元。加大县财政支持经济薄弱村发展资金投入力度，分配好产业扶贫专项资金，扶持经济薄弱地区产业扶贫和特色产业发展，全县新上重点产业扶贫项目20个以上，新增市级“六有”扶贫产业园1个、“一村一品一社”示范村10个以上；整合扶持村级集体经济发展试点资金，用好重点经济薄弱村200万元/村的省级财政补助资金，确保每个村都有稳定的经营性收入；建成一批市、县级电商扶贫示范村。深入推进基础设施扶贫，实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，紧密结合脱贫攻坚工作，加快改善农民群众住房条件，2019年完成南辰村（小南辰）村庄搬迁撤工作。同时，按照“全面发动、突出重点、点面结合、同步推进”的工作思路，深化新一轮经济薄弱村“五清三改三提升”环境集中整治扶贫行动，新增整治達标村10个以上。建立防返贫机制，安排540万元建立防贫救助资金，重点针对家庭人均年可支配收入略高于“十三五”省定脱贫线的农村低收入农户（如农村常驻户籍家庭人均年可支配收入低于“十三五”省定脱贫标准1.5倍作为预警线），抓住因病、因学、因灾等致贫返贫关键因素，因病因学因灾等低收入群体均可申请防贫资金扶持，发挥政府兜底作用。

（七）全面落实金融扶贫政策，为扶贫提供资金支持

东海县全面落实“5万元以下、三年以内、免抵押免担保、全额贴息”的扶贫小额贷款政策，采取横向沟通、纵向推动两项机制，累计发放扶贫小额贷款2.18万户、5.61亿元，为全县建档立卡低收入农户发展生产、脱贫致富，提供了有力的资金支持。

（八）全面落实交通扶贫政策，完善道路交通路网建设

“十三五”期间，东海县共投入近2.12亿元，实施新建（改造）农路169条、478.74公里。重点对石梁河库区及全县农村道路进行改造升级。东海县于2019年成功创建省级“四好农村路”示范县，全县60个经济薄弱村道路全部实现双车道四级路覆盖率100%，所有乡镇均开通镇村公交。

四、东海县财政支持脱贫攻坚取得的成效

（一）投入力度持续加大

东海县按照“大扶贫”格局要求，把脱贫攻坚摆在财政支出优先保障地位，确保投入力度与脱贫攻坚任务相适应，充分发挥政府投入的主体和主导作用。重抓重点片区项目建设，协调县内农业综合开发、农村实事工程、农业科技和产业化发展、乡村建设等资金项目最大限度地向经济薄弱村和重点片区倾斜；推进“四好农村路”、农田水利等基础设施建设；重点推进龙门翻水站、羽青路西延等重点建设工程，力争年内建成。石梁河库区整体基础设施和社会事业水平达到全市平均水平。

（二）投入精准性显著提高

东海县坚守中央确定的脱贫攻坚目标和标准，落实精准扶贫要求，确保脱贫攻坚焦点不散、靶心不变。一方面，重点支持解决“两不愁三保障”突出问题。支持义务教育控辍保学，贫困家庭辍学学生基本实现了“应返尽返”；加大健康扶贫投入，支持贫困人口参保，提高报销待遇，实现医疗保障托底；加大对重点对象的倾斜支持，提高危房改造补助标准；支持贫困地区农村饮水工程维修养护，狠抓行业扶贫；发挥行业扶贫牵头部门作用，全面落实“两不愁三保障”制度。另一方面，加大行业政策排查，注重信息平台间的衔接互通，做到一户不落、扶贫政策应享尽享；健康扶贫力度继续加大，对建档立卡低收入人口参加城乡居民基本医保个人缴费部分财政全额补贴。

（三）资金安全性进一步加强

东海县将强化扶贫资金监管贯穿脱贫攻坚全过程，不断完善财政扶贫资金管理制度。实施扶贫项目资金全过程绩效管理，推进扶贫资金项目公开公示，探索建立扶贫资金动态监控机制，抓实抓细日常监管，及时发现问题和督促整改。扶贫资金监管取得显著成效，扶贫资金的安全性稳步提高。多元化帮扶“路径”助力打赢扶贫攻坚战。

五、东海县财政支持脱贫攻坚的经验和启示

（一）切实抓好脱贫攻坚投入保障，拓宽投入格局

东海县按照打攻坚战的要求，切实保障投入，进一步健全投入保障机制，统筹考虑公共财政、地方政府债务资金、社会投入等渠道，多渠道加大扶贫开发投入。同时，用好涉农资金整合政策，列明“负面清单”，提高实质整合比例，破除干扰限制整合的各项规定，进一步提高县统筹安排扶贫资金的能力。

（二）扶贫与扶志扶智深度融合

东海县采取政策宣传、文化下乡、教育投入、农技推广等举措推进扶贫工作，努力增强贫困群众自主脱贫和自我发展的能力。注重对贫困群众的思想引导，把宣传各项扶贫惠民政策作为确保各项政策有效落实的重要手段，提升低收入人口内生动力和脱贫信心。加大教育扶贫政策实施力度，加快贫困地区教育发展，保障贫困家庭子女获得教育机会、教育资源和教育资助。培养产业带头人，突出抓好扶志扶智和产业帮扶“两大重点”，扶智扶技促产业扶贫，培养能脱贫会致富的新型农民。

（三）坚守脱贫攻坚目标标准

东海县聚焦“两不愁、三保障”，既不脱离实际、拔高标准、吊高胃口，也不搞虚假脱贫、降低标准、影响成色。强化预算约束和导向作用，通过优化支出安排和实施扶贫项目资金全面绩效管理，真正把扶贫资金花在“刀刃”上，防止扶贫项目内容泛化，避免虚增筹资压力和融资需求。合理确定脱贫时序，因地制宜实施扶贫项目，既不搞层层加码赶进度，也不拖延耽误，影响如期完成攻坚目标。

（四）强化对落实情况的跟踪督促

脱贫攻坚是场硬仗，容不得半路歇脚、半程甩包袱，必须持之以恒抓实抓细。东海县按照职责分工，加强对乡镇的跟踪指导、信息调度，经常开展调查研究，耐心回应各方关切。在抓好政策落地的同时，认真总结经验，并及时反馈工作进展情况和问题。逐级抓好财政扶贫政策培训，提升各级财政干部政策水平和抓落实的工作能力。

（作者单位：江苏省东海县财政局）

责任编辑：欣文