益阳市构建相对贫困群体稳定脱贫长效机制的探索*

喻科

摘要：近年来，湖南省益阳市把贫困地区和贫困人口的发展与同步建成全面小康社会作为重大战略任务，不断加快贫困落后地区的社会经济发展。本文在总结益阳市脱贫攻坚取得成就的基础上，针对当前脱贫攻坚存在的问题，提出了相应的对策建议。

关键词：脱贫攻坚 相对贫困 长效机制 对策建议

*基金项目：2020年湖南省党校（行政学院）系统社科规划课题“后疫情时代调动民间投资积极性研究”（2020DX109）、2020年湖南省党校（行政学院）系统科研协作攻关项目“精准扶贫在益阳”（2020DX204）。

消除绝对贫困、改善社会民生、最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是党和政府的重要使命之一。党的十八大以来，湖南省益阳市委、市政府坚决贯彻中央战略部署，把贫困地区和贫困人口的发展与同步建成全面小康社会作为重大战略任务，通过精准扶贫不断加快贫困落后地区的社会经济发展，目前已如期实现脱贫攻坚目标，并积极探索构建相对贫困群体脱贫的长效机制。

一、益阳市脱贫攻坚取得的成就

（一）脱贫攻坚既定目标如期实现

2014年，益阳市有国家级贫困县1个（安化县）、贫困村297个、建档立卡贫困人口38.8万人，贫困发生率为9.9%。随着精准扶贫的有效推进，益阳市扶贫事业取得巨大成就，2014年至2018年，逐年减贫5.81万人、5.07万人、6.96万人、8.52万人、10.09万人；2017年退出贫困村141个、2018年退出贫困村122个；2018年12月安化县通过湖南省贫困县脱贫摘帽实地检查，2019年1月通过湖南省贫困县脱贫摘帽第三方评估。2019年底，全市297个贫困村已全部出列，未脱贫人口减少到13579人，贫困发生率降至0.35%。2020年，全市以“全面小康决胜年”为抓手，实施“十大脱贫攻坚行动”，强化短板弱项，未脱贫人口如期脱贫，已脱贫人口持续稳定脱贫，确保如期实现全面小康社会的宏伟目标。

（二）农村产业发展基础得到增强

益阳市推广“四跟四走”产业扶贫模式，发掘培育特色优势产业，初步形成安化茶叶、南县稻虾米、桃江笋竹、赫山大米、资阳特种养殖、沅江芦笋芦菇、大通湖水产的“一县一特”“一业一态”发展格局。深入推进“万企帮万村”活动，组织由180余位企业家、17家异地益阳商会和区县（市）工商联系统会员企业组成的阵容强大帮扶队伍，实施产业帮扶项目80个，全面提升乡镇产业发展能力。组织54家市级以上农业产业化龙头企业对口帮扶61个贫困村，有效带动贫困户脱贫致富。鼓励和发展1200余家新型农业经营主体直接帮扶贫困户7.18万户，激发农民自身发展动力，基本实现“村村有扶贫产业，户户有产业帮扶”目标，农村产业发展条件进一步得到改善。

（三）村容村貌得到全面跨越提升

为全面提升农村基础设施短板，改善农村居住环境，益阳市开展“六大建设”，不断提升农民的获得感。重点实施农村公路拓宽改造，改善农村出行条件，不断提升农村水泥（沥青）路通畅率。开展农村安全饮水工程，解决农村落后地区生活饮水、生产用水等实际问题，农村自来水普及率达到89.2%。完成76个贫困村的农村电网升级改造，除安化县5个自供区贫困村改造末完毕外，其余己全部完成年度目标。稳步实施“农村广播村村响”“中央广播电视节目无线数字化覆盖”和“农村公益电影放映”工程，满足人民群众对文化多样性的需求。加大网络通信建设，行政村光网、4G覆盖率达到100%。农村基础设施不断完善，村容村貌日新月异，农民的获得感、归属感和幸福感得到增强。

（四）党在农村执政地位得到巩固

益阳市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，聚焦“两不愁、三保障”，不断创新举措奋力攻坚，脱贫攻坚取得明显成效，群众满意度不断提升。2020年脱贫攻坚质量回头看普查调查显示，安化脱贫攻坚群众好评率达到98.98%；长塘镇通溪村部分群众反映，这是新中国土地改革以来，干群关系最好的时代。严格落实“六个一批”、推进“六大建设”、开展人居环境整治等举措，回应群众对美好生活向往的需要，及时化解农村积累的社会矛盾和突出问题，解决多年积压的信访问题。通过组织基层党员学榜样、量身份、明责任、作表率，推进农村基础设施建设、公益事业建设，进一步巩固党在农村的执政地位和基础。

二、益阳市脱贫攻坚存在的主要问题

（一）产业扶贫缺乏长效机制

1.产业扶贫项目单一化、同质化，面临较大的市场风险。大部分贫困村都有自己的扶贫产业，初步形成“一村一品”的业态，但仍存在扶贫产业规模小、产业化培育和发展不足、市场竞争力不强等问题，缺少能够长效增收、稳定脱贫致富的特色产业。例如，“1户+1亩”扶贫模式中，茶产业受市场因素影响比较大，抵抗市场经营风险不足；稻虾养殖过程中养殖风险和市场风险双重影响，容易导致贫困户收入锐减。

2.政府、企业、贫困户的三方风险分担机制不健全。产业扶贫项目运作过程中，主要是采取政府注入产业扶贫项目资金，依托公司（合作社）运作管理，贫困户参与分红的利益共享机制。政府用较少的产业扶贫资金撬动社会资本进入扶贫领域，取得巨大的效果。但是，貧困户享受保底利益分红，不需要承担任何市场风险，权责不对；由于市场风险等原因，企业经营难免会遇到困难，相对应的退出机制不健全；扶贫项目运作失败时，风险追责机制不完善，到期之后剩余资金分配所有权不明晰。

3.扶贫产业发展缺乏主要要素，发展后劲不足。扶贫产业大都是小而散，以作坊式经营为主，缺乏专业营销推广人员，市场信息不畅，产品销售难。很多产业扶贫地处边远山区，扶贫产品在生产、加工、包装、运输等环节成本过高，存在优质不优价的问题。扶贫项目没有与市场真正结合起来，只重视前期投入，而缺乏后续保障跟进，农村致富带头人严重不足。驻村帮扶工作队参与产业扶贫项目运作管理，利用所在单位平台优势能解决部分产品销售，但驻村帮扶工作队撤离后，将会面临产业扶贫项目无人运作管理的困境。

（二）农民主体内生动力不足

1.农民主体地位缺失。在脱贫攻坚中，农民自我发展意识不足，内生动力难以激发，部分贫困群众被动接受帮扶，缺乏自我发展的内在动因。部分帮扶单位倾向于简单的物质投入式帮扶，把精准扶贫变成精准救济，不注重贫困人口自我发展能力提升，客观上助长了部分贫困户“等、靠、要”的惰性。

2.利益联结机制不紧密。很多地方虽然探索了“公司+合作社+贫困户”的利益帮扶机制，實行“租金+薪金+股金”的多元化帮扶措施，但个别合作社只是一个“空壳”，存在“一股了之”的现象，示范带动效应有限。龙头企业处于主导地位，有可能侵害农户利益，如2019年因稻谷收购价格不高，沅江市某大型龙头企业为避免自身利益受损，没有按照签订的订单农业合同履行，损害了种粮贫困户的利益。

3.负面约束机制不健全。在目标与任务的双重压力下，帮扶单位和相关责任人对贫困户更多是正向激励为主，为贫困户提供必要的生产资料和生活物资。但由于缺乏负面的约束机制，客观上助长了部分贫困户不合理的诉求。例如，桃江县大华村一贫困户有劳动能力，平时好吃懒做，根据政策要求必须纳入社会兜底救助，所带来的结果就是出现“懒人低保”的情形，容易给周边群众带来“攀比”“妒忌”的负面影响。

（三）基层党组织战斗力减弱

1.基层组织党员队伍老化。农村党员素质参差不齐，部分村干部的思想观念与农村工作的新形势要求不适应，尤其是年纪偏大的党员，对新的工作方式和要求难以适应。培养发展农村党员程序多、时间长、指标少，导致村级后备干部的选拔培养与班子新老交替的迫切要求不适应。

2.后备干部储备严重不足。由于待遇偏低、发展空间有限等原因，在同等条件下很多年轻人宁愿选择外出务工，不愿意留在家中发展，农村后备力量储备严重不足。例如，沅江市南嘴镇在7村1社区换届选举时，要求满足村主任和村支书“一肩挑”的条件，结果只有1个村符合要求，其余村竟然没有合适的接班人。

3.村级集体经济收入水平不高。多数村集体经济水平落后，经济基础原始积累底子薄，主要依靠出租集体土地、林场等增加村级集体经济收入。村级集体经济有稍微好点的，存在产业层次低、产业发展市场化程度不高、产业发展不持久的问题。村级财政刚性支出逐年增加，收入来源却减少，村级财务缺口大，更多地依靠上级财政转移支付，为群众兴办公益事业遇到较大的困难。

（四）扶贫领域面临潜在风险

1.新增、返贫的风险。精准扶贫工作开展以来，益阳市297个贫困村已全部出列，贫困发生率降至0.35%，但也存在新增、返贫的风险。处于贫困边缘的农民未全面纳入脱贫攻坚范围，容易出现“漏网”的情况；产业扶贫质量不高，贫困户长效增收机制不稳定以及因病、因灾和因学致贫返贫现象时有发生；有的地方将兜底保障对象提前脱贫，有的贫困村摘帽后工作重视程度降低，投入力度减弱，出现了松懈松劲的情况，滋生了“一摘了之”“一脱了之”的轻松感。

2.小额信贷违约风险。部分建档立卡贫困户对扶贫金融政策理解不够，认为小额信贷是政府免费提供的扶持资金，不需要还本付息，导致小额信贷清收工作量大，甚至极个别贫困户还存在恶意拖欠贷款和利息的情况。2019年，益阳市到期贷款总量达7.2亿元，处于还贷高峰期。根据调研掌握的情况，存在逾期和不良风险形势严峻、分贷统还项目监管压力增大、清理对象到期贷款处置情况复杂等风险点。

3.社会领域道德风险。当前扶贫领域的政策主要倾向贫困村和贫困户，政策普惠性不足，对非贫困村和非贫困户兼顾较少，导致非贫困村和非贫困户存在感较低，总感觉被“忽视”，导致满意度不高。例如，贫困户可以享受义务教育阶段费用全免、贫困户住院治疗费用报销比例超过85%等。而非贫困户特别是处于贫困线边缘的困难群体，相关优惠政策无法享受，容易造成心理失衡、互相攀比，社会领域的道德风险也随之而来。

三、构建相对贫困群体脱贫长效机制的建议

（一）推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接

1.加强政策研究，做好政策对接工作，确保全面脱贫与乡村振兴在政策上实现无缝对接。要贯彻落实习近平总书记2020年9月在湖南考察调研重要讲话指示精神，做好扶贫政策的平稳过度工作，针对贫困户的主要政策不能急刹车，探索实现已退出贫困村、已脱贫人口“四个不摘”机制。全面总结梳理脱贫攻坚期间积累的典型经验和主要做法，对贫困户在就业、医疗、资金整合等方面留出过渡期，保持政策的延续性。

2.促进脱贫攻坚与乡村振兴融合发展。要立足于乡村振兴，统筹、整合、完善脱贫攻坚期内相关政策，扎实推进脱贫攻坚与乡村振兴在产业、人才、文化、生态、组织等方面的融合实施，探索实现受益主体由“特惠”到“普惠”转变、后续扶持对象由绝对贫困到相对贫困转变、扶贫方式由“输血”到“造血”转变的新路径，加快形成脱贫攻坚与乡村振兴相互支撑、相互配合、有机衔接、深度融合的良好局面。

3.探索具有“益阳基因”的扶贫模式。益阳市是周立波《山乡巨变》小说的原创地，在脱贫攻坚战中探索形成了具有“益阳特色”可推广的“一县一特”产业扶贫模式，有效带动贫困户脱贫致富。站在即将打赢脱贫攻坚战的历史节点，建议上级政府给予益阳市更多先行先试的机会。例如，聚焦解决乡村振兴中产业发展、人才支持、要素投入、市场对接等方面先行先试，探索实现乡村振兴具有“益阳基因”的新模式，谱写湖南山乡巨变的益阳新篇章。

（二）做好产业扶贫与产业兴旺有效衔接

1.优化顶层设计，做好产业规划。对贫困地区来讲，要依据当地的资源禀赋、政策环境、市场条件等做好产业发展规划，做到前瞻性、科学性以及市场性有机结合，增强产业项目发展的可持续性。例如，依托产业扶贫积累的产业基础、市场经验以及扶贫产业项目，可以升级纳入乡村振兴产业兴旺的发展规划，在政策支持、品牌培育、产品销售等方面继续加大支持扶持力度。

2.挖掘优势资源，提高产业竞争力。相对于城市来讲，农村有广阔的生产基地、有独特的自然人文景观以及廉价的农副产品等方面的优势。因此，贫困地区要依据自己的资源优势，找准适合发展的“特色”主导产业，发挥比较优势。在具体产业发展上，以市场为导向，以工业化思维运营管理，走专业化和品牌化的发展道路，提高产业的市场竞争力。

3.拓展产业链，推进三产融合发展。贫困地区主要产业大多是农牧业为主，二三产业发展培育不足，需要树立“大农业”观念，充分利用农村的自然资源、社会资源、文化资源等，除围绕传统的种养业做文章之外，还要发展农副产品特色加工、鄉村生态和休闲旅游等新产业新业态，推动农村一二三产业融合发展，用全产业链条思维巩固、提升乡村产业。

（三）激发相对贫困群体自我发展动力

1.党建引领转观念。由精准扶贫向乡村振兴过渡中，需要不断强化基层党组织建设，提升贫困户自我发展能力。在组织保障上，选优配强村“两委”负责人，鼓励新型职业农民、种粮大户以及农村致富能手返乡创业者参与基层治理，通过加强基层党组织建设，让基层党组织当好党的形象代言人。在观念引导上，通过采取脱贫模范户评选表彰等活动，引导贫困户改变“坐、等、靠”的观念，提高贫困户自我发展意愿的主体意识。

2.集体壮大强家底。要激发贫困户的自我发展能力，需要千方百计地发展壮大村集体经济。要加快深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济，通过资源内部化定价使之成为可交易的资产，实现户户有股份、家家有分红；积极探索多元化集体经济发展模式，探索独资生产经营、参股联合经营、资源承包经营等方式，促进村级集体经济稳定增收、可持续发展，激发贫困户的内生动力。

3.利益联结激活力。要不断创新发展模式，组织农户与企业、合作社、基地抱团发展，逐步建成“公司+农户”“合作社+农户”“基地+农户”等多种生产经营模式，完善利益联结机制，推动农户增收致富。在劳务合作联结机制方面，要为贫困户提供就业岗位，增加工资性收入；在收购补助联结机制方面，要增强贫困户常态化、长效化增收能力；在产业托管联结机制方面，要增加合作社或村级以及贫困户的财产性收入。

（四）构建相对贫困群体的识别化解机制

1.构建相对贫困主体识别机制。要依据相对贫困线，根据其收入水平、健康状况、社会保障等信息建立个人社会信息系统，重点关注摆脱绝对贫困后仍具有返贫风险的群体，非贫困村的老弱病残等特殊困难群体，非贫困村流动性、有贫困风险的农民工群体，依据建档立卡数据，构建相对贫困评价指标体系。开展“边缘户”救助行动，及时掌握家庭突发大病、大灾支出较大等原因导致生活困难的边缘户，明确监测责任人，根据实际情况采取救助措施。

2.探索解决相对贫困群体化解机制。要加大工作力度，建立相对贫困群体动态评估数据库，做好常态化工作不掉队、常态化关注不减弱等。例如，严格“两防”（防范返贫和新生贫困），巩固“两业”（产业和就业），确保“三保障”（教育、医疗和住房安全），拓展“消费扶贫”渠道，多措并举巩固脱贫成果。建立小额信贷清收四级预警机制，根据贷款期限、贷款规模、主要用途等采取相应的措施，提前介入监管，对不按期偿还贷款的企业和个人依法清收并调整政府各项扶持项目，实现贷款发放和贷款清收风险可控。培育乡风文明，倡导和谐、友爱的社会风气，通过开展扶贫政策和脱贫典型宣传，提高群众的满意度。

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（作者单位：湖南省益阳市委党校统战理论教研室）

责任编辑：欣文