郊野公园应成为大花园建设的重要载体——以杭州郊野公园建设为例

孙思玮

孙 喆

党的十九大提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的战略决策。2016年，杭州市委十一届十一次全会明确“以六条生态带为依托，建设一批郊野公园”。2018年浙江省政府召开全省大花园建设动员部署会，要求突出“串珠成链、共建共享”，举全省之力推进大花园建设，加快打造“幸福美好家园、绿色发展高地、健康养生福地、生态旅游目的地”“要全面开展‘人人成园丁、处处成花园’行动，推动高质量发展，创造高品质生活”。

当前，浙江大花园建设正在如火如荼地推进。省大花园建设重点项目共183个，总投资12 219亿元，2020年计划投资1 995亿元，除了环保建设、道路建设、河道溪流整治外，还涉及旅游度假区、美丽乡村建设、全域旅游、海岛公园、十大名山公园、唐诗之路等建设项目共84个，总投资3 468.5亿元。2020年计划投资353.4亿元[1]。

当然，浙江的大花园建设不是指花草树木多而美的一个小区域意义上的“花园”，而是一种泛化、大区域，或者更多指的是生态环境、生态文明意义上的“花园”[2]。

但笔者认为，浙江大花园建设不能缺少空间形态的大花园(也是本文阐述的主题)，尤其需要以空间形态的大花园建设为抓手，全面推进生态环境、生态文明意义上的“大花园”建设。大花园建设不仅仅是城市公园、风景名胜区、旅游景区、村落景区的建设，郊野公园更应成为大花园建设的重要内容。

绿色空间作为城市的有机组成部分，被纳入城市规划体系，始于1898年霍华德“田园城市”理论的提出。霍华德强调城市应组团式发展，利用大面积绿色空间降低城市密度，改善城市环境。“绿带”已成为当前城市空间结构的重要构成部分，被广泛应用于城市规划的实践中。但实践证明，相对于经济高速增长及快速城市化的城市而言，简单地划定绿带是无法遏止城市扩展的。因此，被动地以“绿带”阻止城市空间生长在实践上经常是失败的[3]。

近年来，杭州市“六条城市生态带”保护的实践也表明，仅以被动的形式保护是十分困难的。郊野公园的设立对主导城市空间生长模式、构筑城市发展安全格局、依法保护和管理绿色空间、满足市民对绿色生活的需求是十分有效的手段。

1 郊野公园概述

1.1 郊野公园的概念

郊野公园指位于城市近、远郊区，具有较大面积呈自然状态的绿色景观区域，如山地、森林、湿地、遗址史迹地、生态公益林等，也包括人为干扰程度小的传统农田、村落，处于原始或次生状态的郊野自然景观等。郊野公园的空间范围基本涵盖城市“绿带”，并与城市公园绿地有机结合构成完整的“城市-郊野”生态环境绿地系统[4]。

1.2 郊野公园的发展

郊野公园的出现是城市化进程发展到一定阶段，城乡统筹协调发展的必然产物。它有效抑制了城市无序蔓延，弥补了保护地类型的不足，满足了城市居民向往自然的需求，缓解了城市无法提供更多绿色空间的矛盾，提升了城乡居民的生活品质。

国外郊野公园的概念最早出现于1929年的英国，1968年建成首个郊野公园。截至2017年，英国已建成郊野公园267个，面积达3 198 000hm2[5]。

深圳、上海是国内最早提出建设郊野公园的城市。深圳2003年规划建设21个郊野公园，总面积26 200hm2[6]。上海2012年规划建设21个郊野公园，总面积约40 000hm2[7]；2019年已建成开放7个，面积约5 000hm2[8]。

1.3 郊野公园的功能

从世界范围来看，各国的郊野公园各具特色，但基本上都具备健身、休闲和科教这三大功能。通过设置各种不同类型的郊游路径，串联森林、水域、村落及历史遗存和相关服务设施，以满足市民不同的需求。

郊野公园严格控制建筑量，有限的建筑指标用于游客中心、科普教育及少量的商业服务，更多的是各类健身路径、健身设施、安全设施和标识系统。

1.4 香港的郊野公园

在香港高强度的城市发展和旺盛的土地需求情况下，香港郊野区域仍然保持青山绿水、绿意盎然，很大程度上得益于郊野公园的设立、建设和完善的管理。

1)设立郊野公园，颁布相关法律。

1976年香港政府制定了《郊野公园条例》，并组建了管理机构。目前香港已有24个郊野公园及7个位于郊野公园范围外的特别地区、5个海岸公园及海岸保护区、各区的康乐或烧烤地区、37个露营地点及10个通过许可证制度容许越野自行车活动的地点，总面积达44 300hm2，占香港土地面积的39.98%[9]。

2)落实政府职能，确保人员、经费、管理到位。

香港的郊野公园由香港渔农自然护理署下设的郊野公园及海岸公园管理局管理。管理经费纳入政府预算，管理人员属香港公务员，统一着装。其主要职责是规划、建设、管理好郊野公园，同时为游客提供信息和宣传自然护理保育的知识等,并尽量减少机构设置和人员安排，从而节约了管理成本。

3)突出郊野公园的公益属性。

香港从郊野公园设置的根本出发点来制定管理原则和措施，突出公益属性，满足市民就近健身、休闲、自然科普的需求，而无须深入自然保护区、风景名胜区、生态敏感区等特殊区域。2019年前往郊野公园的市民超过1 200万人次。

4)标识系统完善，交通换乘便捷。

香港的郊野公园具有最完善和最简明的道路标识和导览说明，危险区域均标有警示提醒，每个郊野公园的出入口有完善的城市交通换乘引导和便捷的公交体系，方便市民自驾停车或公交出行。郊野公园设立的游客中心体量较小，主要为游客提供便捷的咨询服务和自然科普教育。

2 杭州大花园建设的成效、问题与探索

近年来，杭州围绕大花园建设做了大量卓有成效的工作，为下一步郊野公园的建设奠定了基础。

2.1 杭州大花园建设成效

杭州大力推进绿道建设。截至2020年10月，杭州已建成环湖、沿山、沿江、沿路、沿河、湿地、公园和乡村绿道8 种类型，约3 685km，杭州已形成以西湖为“绿芯”，钱塘江、运河绿地为“绿带”，河流、道路沿线的绿地为“绿脉”，公园绿地和街头绿地为“绿叶”的绿道脉络体系。如今，绿道健走已成为杭州市民最喜爱的户外活动之一[10]。

同时绿道建设也注重乡村经济发展和农民增收，通过绿道的旅游功能，串联区域内的景区村落、农产品采摘点等旅游资源，日益成为撬动乡村美丽经济的新支点。

杭州各县市区在继续深化“千村示范，万村整治”的基础上，持续推进乡村的大花园建设。通过多年努力，杭州已创建A级景区村庄1 059个，A级景区镇31个，美丽乡村覆盖面已达46.2%[11]。2019年杭州乡村旅游共接待9 803.89万人次，同比增加32.71%，经营收入82.71亿元[12]。

余杭区实施全域美丽大花园战略，着力打造大径山乡村国家公园建设。以径山景区为核心，把径山镇、黄湖镇、鸬鸟镇、百丈镇多个乡镇(街道)，面积约38 100hm2的区域，纳入大径山乡村国家公园范围，整合区域内旅游、文化、农业等产业资源，着力打造“山水田园综合体”样板。其中，径山乡村休闲旅游示范园已入选首批国家农村产业融合发展示范园[13]。

临安区实施全域景区化战略，打造浙西诗画大花园，通过创建 “村落景区”，建设美丽乡村公路和绿道，将景区、古镇、历史村落等资源串珠成链、连片成景。做好森林抚育和林相提升改造工作，实现森林覆盖率从78.2%增加到81.9%[14]，成为杭州地区首个“中国天然氧吧”。

桐庐县围绕打造现代版“富春山居图”，高水平建成全域景区化的大花园，实现从城市到农村、从县城到乡镇(街道)再到村庄的美丽全覆盖。2019年桐庐县已成功入选浙江省首批大花园典型示范建设单位，开启“智慧、融合、共享、创新”的全域旅游2.0时代[15]。

建德市以建设高质量全域大花园为目标，加大大花园建设力度，聚焦新安江—富春江主轴，在沿江绿道全线贯通基础上，植入休闲驿站、公园等相关功能，打造特色生态风景廊道[16]。

富阳区以新时代美丽乡村创建为载体，规划到2021年底前，建成200个以上具有乡土气息、田园风光、地域特色、富阳品牌的美丽乡村[17]。开展 “一村万树”行动，推进乡村扩绿增彩、提质增色；开展贯穿全年的各类花主题比武竞赛，助推“步步是美景，村村是公园，镇镇是花海”的美丽富阳建设。

淳安县全面深化全域旅游示范县建设，创建休闲农业与乡村旅游示范乡镇(示范点)、休闲旅游示范村、农家乐特色乡镇等，2020年已创建200个以上A级景区村庄、A级景区小城镇，建成13个3A级及以上景区，力争成为现代化大花园建设的典范[18]。

各县市(区)的大花园建设改善了村庄环境和水系，保护了历史遗存，提升了城乡景观质量，完善了道路交通条件，更重要的是提升了原住民对生态环境保护的认识，强化了园丁意识和旅游服务意识，进一步夯实了郊野公园发展的基础。一些区域已经具备郊野公园的空间形态与服务功能。

2.2 大花园建设中存在的问题

1)管理主体不明。大花园建设涵盖了多种创建活动，如全域旅游示范区、乡村旅游区、乡村历史街区、景区村庄、乡村公园、美丽乡村、美丽城镇示范区、精品村、特色小镇、风情小镇的创建，以及河道、绿道、步道、绿色长廊、风貌带等建设、创建项目。建设主体的不明必然带来建设主体的多元。据了解，从事大花园建设的主体有县市(区)大花园建设办公室(设在发改委)、文化广电旅游体育局、生态环境局、农业农村局、林业水利局、住房和建设局、乡镇人民政府(街道办事处)、旅游投资集团(公司)、各类建设指挥部及临时组建的工作专班，(如美丽乡村环境整治办公室)等参与建设和管理。

省、市层面大花园建设明确由政府的发改部门牵头，考虑的也是在大花园推进过程中，需要发挥各个部门的工作积极性，需要上下左右形成合力共同推进。但在管理层面上主体不明，一方面会导致在巩固大花园建设成果，如何可持续利用、发挥大花园建设成果方面存在一些问题；另一方面，临时机构和企业(公司)如大花园工作专班、指挥部、旅游投资集团(公司)等就不具备面向社会的管理属性，缺乏长效管理的机制。

2)管理标准和体系不一。大花园建设缺乏刚性的法律法规和管理措施，缺乏规范的大花园建设标准和设计导则，缺乏统一的对外宣传形象。一些创建工作由于牵头的部门不同、考虑问题的角度不一，标准也不一样，个别还存在着冲突。

3)城郊绿色空间开放度不高。尽管2019年杭州全市域的森林覆盖率已达66.84%[19]，森林在发挥生态效益、改善城市环境方面发挥了积极作用，但总体上森林在提供市民健身、休闲、科普等方面利用率还有待提高，市民可进入性不强，林间游步道密度不够，缺乏导览标识和活动空间，缺乏市民进入绿色空间的交通衔接设施和功能等。

4)城市公共绿地区域间不平衡。体现在主城区之间的绿地率不平衡和主城区与10个区(县、市)绿地率的不平衡；城区与城郊绿色空间，尤其是城区与西部地区、各景区之间互动衔接体系尚未形成[20]，离市民的需求还存在一定差距。

5)存在“重建设、轻管理”现象。各区县市对建设大花园工作非常重视，但对建成后如何巩固成果、实施长效管理缺乏足够的重视，缺乏管理人员和管理经费。一些区域存在着“脏、乱、差”的现象，长期积累的素质性、结构性问题短期内难有根本改变。

6)对城市边界的管控作用有限。大花园建设重在提高环境质量和景观质量，缺乏对城市无序扩张的刚性约束手段。

2.3 杭州郊野公园建设的探索

郊野公园出现有两大重要原因：一是急剧发展的市区对自然景观和动植物造成的威胁，需要建立一种强有力的保护机制，来限制城市的无序发展；二是城郊绿地空间除了重要的生态价值外，还能满足市民对健身、休闲、自然科教等需求。西湖区政府在郊野公园的建设、管理等方面做了一些积极探索。由区属文旅公司作为运营主体，由乡镇政府(街道)作为管理的主体，区相关部门负责行业指导。2010年西湖区政府着眼于将整个区域打造成一个大公园，在西部山区完成107.9km的西山游步道建设，串联了总面积98 160hm2的山地[21]。同时对区域内的10个村庄实施以茶文化为主题的环境整治，目前该区域的龙坞茶镇已成为国家4A级景区，10个村庄均创建为浙江省A级景区村庄。龙坞茶镇已成为杭州市民假日休闲、健身、品茶的好去处。

2017年西湖区政府启动兰里景区建设，该景区占地面积450hm2，目标是建成最美的郊野公园。该项目是通过土地流转取得三墩镇绕城村、华联村2个村的土地使用权后建设运营的。由属地三墩镇政府对2个村实行景区化村庄综合管理，通过农居建筑立面的整治，道路、水系、环境的优化，旅游设施的完善，现代化农业企业引进等一系列举措，并建立了长效管理制度，彻底改变了原来脏乱差的城郊乡村面貌。2018年，一个集生态农业、旅游休闲、运动养生、乡村民宿、文化创意等特色产业为一体的具有杭州特色郊野公园轮廓的兰里景区正式对外开放[22]。

2019年西湖区又开工建设铜鉴湖景区，目标就是打造“田园、湿地、文化”三大核心主题的乡村郊野公园，规划面积466hm2，其中湖区面积135hm2，一期工程已由区文旅公司接收运营，二期工程正在紧锣密鼓地推进中。

3 杭州建设郊野公园的对策与举措

杭州大花园建设提升了城郊绿色空间的质量，满足人民群众对美好生活的向往，也为郊野公园的发展提供了良好的基础条件。以郊野公园的形式管控城郊绿色空间、巩固大花园建设成果、满足市民需求，从国外和国内实践来看，无疑是最有效的手段之一。

杭州除了借鉴香港等城市郊野公园管理和利用的经验外，还应该结合大花园创建、公园城市建设、文化品牌建设、乡村振兴等，赋予郊野公园新的内涵。

杭州发展郊野公园需处理好四大核心问题：一是处理好市、区(县、市)、乡镇(街道)政府的分级管理问题和政府部门间分头管理问题；二是处理好建设、管理经费的来源问题；三是处理好郊野公园的规划和土地问题；四是郊野公园区域内的资源整合和标准问题。

3.1 落实政府主体，确保管理到位

要把郊野公园建设管理纳入政府职能部门的职责，确保“有人做事、有钱干事、有章理事”。

亟须明确郊野公园的管理主体，鉴于郊野公园的特殊性，杭州郊野公园的管理应坚持市级统筹、区(县、市)主体、分级管理的模式。具体在市级层面成立郊野公园管理局，也可在市园林文物局或市林业水利局或自然资源局的基础上增设郊野公园统筹管理的职能。在区级政府层面根据郊野公园不同的情况与资源管理属性，落实相关部门或乡镇(街道)基层政府，承担公园管理的主体职能，具体公园的维护等可以实施公司化运行。

郊野公园管理部门的日常运行费用可以按照属地管理的要求分级承担；也可以由城市房地产税收中的专用拨款或城市维护费的专项资金予以补偿和保障，使郊野公园管理部门可以安心于公园的建设、管理、保护、研究及市民的生态教育等。总的来讲，该机构应当有充足的人员和资金用于郊野公园的维护，满足城市生态保护和居民对公共绿色空间的需求。当然，郊野公园建设的“外溢价值”也能使政府“以较低的花费获得公共开放空间在不久的将来可以带来千百万的城市地价的增值”[23]。统筹区域内各种资源，运用产权、使用权、经营权、土地(山林)承包经营权、宅基地使用权等，也可以弥补一部分郊野公园保护、管理的经费。

出台《杭州市郊野公园条例》或修订《杭州市公园管理条例》，补充郊野公园等公共绿色空间管理和保护的相关条款，赋予管理机构在郊野公园规划、土地、环保、建设、自然资源和人文史迹保护等方面的管理职能和相关执法职能，进一步规范区域内单位和游客的行为，减少郊野公园火险的安全隐患，以及随意露营、垃圾丢弃、毁坏树木、乱搭乱建等破坏资源等行为。

3.2 规划先行，打造杭州特色的郊野公园

1)尽快出台杭州郊野公园的规划与标准。

2018年杭州市城市规划设计研究院对杭州城郊绿地空间做了大量的基础性研究，把城市边缘具有较高的自然生态景观资源区域纳入郊野公园管理范围 (除风景名胜区、湿地公园、森林公园等保护地外)，完成了《杭州市郊野公园规划》(初稿)。

随着杭州大花园建设的推进，杭州郊野公园的设立要将眼光从聚焦城郊绿地扩散到绿色空间基础上各类资源的整合。杭州郊野公园的基本构架应以具有较高的自然生态景观资源为本底，沟通和整合区域内的各类资源(文化遗存、农业观光、水利设施、绿道等)，将具备条件的，地域相邻与郊野公园服务功能密切相关的风情小镇、特色小镇、景区村庄、精品村等作为郊野公园的服务配套设施和出入口的交通换乘设施，提升郊野公园的内涵和服务能力，郊野公园的土地属性也不再是单一的绿地。要进一步完善《杭州市郊野公园规划》，并尽快批复实施。杭州特色的郊野公园不仅仅有与香港一样的绿色本底，有健身、休闲、自然科普的功能，更有文化、旅游、美食、产业振兴等功能，体现鲜明的杭州地域文化和时代特征。

郊野公园辖区内自然村落和单位的土地，依然保持原土地所有制的属性不变。通过限制其产业类型，来维护农业用地及自然景观的生态职能。郊野公园的建设无须征用大量的农业(林业)用地。

加快《杭州市郊野公园规划设计导则》的编制，明确规划设计标准，并将郊野公园的设计标准融入大花园建设中，以发挥各级政府的主体作用，共同推进郊野公园建设。

2)完善郊野公园的基础设施，统一区域内的标识。杭州郊野公园的建设是建立在城郊绿色空间和大花园建设的基础上，规范和统一郊野公园的标识体系是十分重要和必要的。它会极大方便市民寻找和进入郊野公园，提升郊野公园在经济社会发展中的地位和作用。简洁鲜明的郊野公园标识必将成为杭州城乡统筹发展和生态保护的新符号。杭州的郊野公园要按照系统性的要求，沟通市域内各郊野公园间的联系，整合和完善郊野公园的基础设施，调整郊野公园的出入口、建设和完善各类健身路径、自然科普路径，建立游客中心和科普教育体系，优化环境卫生及管理设施，建立完善内部标识系统和警示系统。同时，建立和完善进入郊野公园的动静态交通体系，方便市民便捷高效地出入郊野公园。

3.3 统一认识，形成郊野公园建设的合力

1)坚持以人民为中心的理念。郊野公园是连接城市和乡村的过渡区域，通过各种路径(绿道、游步道)沟通区域内自然和人文资源，连接城市和乡村。郊野公园为市民提供大量的绿色空间、休闲健身设施和自然科普教育设施，将会大大提升市民的幸福感和获得感。周边游憩、短途体验、低碳出行、健身康乐、自然科普是郊野公园服务属性，郊野公园游必将成为市民双休日的第一选择；郊野公园也将会有力推进区域内乡村振兴与旅游业的发展，带动农民增收。

所以要提高认识，从巩固大花园建设成果、满足人民群众需求、提升政府治理体系和治理能力现代化的角度出发，形成建设、发展郊野公园的合力。

2)坚持市、区(县市)、乡镇(街道)三级联动。杭州发展郊野公园，涉及各相关区域规划与产业发展方向的调整与整合，生态功能与经济社会功能的调整与统一，在这一建设过程中长期目标与短期经济社会发展效益的冲突在一定程度上是不可避免的；发展郊野公园更涉及各级政府职能的调整。政府上下级的分级管理容易取得共识，难度最大的是部门间的协调和统筹；各级政府及政府各部门对待郊野公园发展的视角不同，也会产生认识上的不同。同时，绿色空间的开放会带来人流的增加，给各级政府和部门带来管理、交通和基础设施建设等方面的压力。

因此，在统一认识的基础上，坚持市级统筹、区(县、市)主体、乡镇(街道)管理的原则，着力解决郊野公园发展过程中存在的各类问题。

3)加大宣传力度，提高全社会对发展郊野公园重要性的认识，这在杭州郊野公园发展过程中显得尤为重要。郊野公园建设不是重复投资，不是另立山头，核心是整合资源，是更好地保护和巩固大花园建设取得的成效，更好地满足市民的生活需求，更好地管控城市开发边界。杭州的大花园建设离不开杭州郊野公园这一重要载体，郊野公园的发展又将巩固和完善大花园建设的成果。

2018年2月，习近平总书记在成都考察时首次提出了建设公园城市的理念。在参加首都义务植树活动时，再次强调绿化祖国要坚持以人民为中心的发展思想，提出“一个城市的预期就是整个城市就是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”。建立在大花园建设基础上的杭州郊野公园，将有力助推杭州市国家公园城市的建设，也必将推进杭州“独特韵味、别样精彩”国际重要旅游休闲中心的建设。