国家空间治理与风景园林——国土空间规划开展之际的点滴思考

张 兵

赵星烁

胡若函

1 建设生态文明与国土空间规划体系

2019年5月9日，中共中央、国务院正式印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)，标志着生态文明新时代背景下，“多规合一”的国土空间规划体系顶层设计和总体框架基本形成，为建立国土空间规划体系构建了“四梁八柱”。把握国土空间规划体系改革的方向有3个重要方面。

1.1 国土空间规划体系改革是生态文明体制改革的重要组成部分

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并提出把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明建设的目的是建设美丽中国，实现中华民族永续发展，实质上是提出进入新时代，要切实转变发展方式，推进绿色生产方式和生活方式，走高质量发展新路子。

“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好”①。为促进形成与生态文明新时代相适应的国土空间开发格局，解决过去国土空间治理当中存在的“空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”②，2015年9月中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》对生态文明体制建设做出整体部署，明确要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划”。2015年12月中央城市工作会议提出了“推进‘多规合一’”，2016年《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求“加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。

可见，国土空间规划体系的建立，是在生态文明体制改革的大框架中进行的，从根本上是为了适应生态文明建设的新要求，基于“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，解决过去存在的诸多问题，促进国土空间开发保护格局的优化。

1.2 国土空间规划是国家空间治理的系统性制度设计

改革前，由于新中国建设不同历史时期的发展需要，形成了土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划、主体功能区规划等多种空间类规划，对解决实际问题发挥了积极作用，出现了不同规划对同一空间做出安排的矛盾冲突。例如，海南省通过“多规合一”试点工作，化解耕地、林地、建设用地等规划矛盾图斑72.1万块，总面积1 587km2[1]；即便是辖区面积将近1 700km2的厦门市，也有12.4万块、总面积306km2的矛盾图斑[2]，占市域面积的18%。规划冲突降低了政府空间管控的有效性和行政审批效率，影响了自然资源和生态环境的保护，也不利于公众参与规划实施监督。此外，过去规划还存在审批流程和周期较长、权威性不足等问题。

空间治理无疑是国家治理体系现代化的重要方面，《若干意见》明确要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，突出全生命周期管理，促进国家空间治理能力的提高，是对整个规划体系的系统性重构。《若干意见》分7个部分提出制度建构和政策要求，对为什么开展这项工作、工作目标是什么、规划体系如何建构、规划如何编制审批、如何完善管理、如何更好地发挥政府作用等都做出了框架性规定。

国土空间规划体系可概括为“五级三类四个体系”。“五级”与我国五级行政管理体系相对应，有国家级、省级、市级、县级、乡镇级国土空间规划。“三类”指总体规划、详细规划和相关专项规划，总体规划侧重统筹谋划、综合平衡，是一级政府空间开发保护利用的总纲；详细规划侧重在微观落实空间管控要求，是围绕国土空间开发利用和保护修复具体行为进行规划许可的法定依据；相关专项规划则从流域、区域以及专项领域的角度做出空间安排。“四个体系”包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术支撑体系。

国土空间规划体系突出体现5个特征。一是体现战略性，规划期15年，对标“两个一百年”奋斗目标，把国家重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，尤其是约束性指标，通过五级规划层层传导落实，对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整起战略指导和约束作用。二是提高科学性，通过科学地开展规划工作来优化国土空间格局和功能布局，塑造生态优先、绿色发展、以人为本、高质量发展的国土空间，提升空间整体价值。三是强化权威性，规划是涉及面广泛的公共政策，只有得到有效执行才能实现政策目标，文件特别强调了“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更”“先规划、后实施”“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”，确保“一张蓝图”绘到底、干到底。四是加强协调性，强调了下级规划服从上级规划，详细规划和相关专项规划服从总体规划，明确了各级各类规划之间的优先次序。五是注重操作性，通过指标分解落实、控制线从宏观到微观落地定位、上级规划对下级规划形成有效指引等手段，推进规划实施。这些指标中，有河湖水面率、森林覆盖率等生态环境指标，也有与人民群众对美好生活向往密切关联的卫生养老教育文化体育等社区服务设施可达性指标、绿地广场等公共开敞空间均衡布局指标，要在体现生态优先、绿色发展的同时，体现“以人民为中心”的发展思想，在规划中见到“人”。

1.3 国土空间规划体系是“多规合一”全域全要素的统筹协调

过去城市规划主要针对“规划区”范围内的各类城市建设活动，土地利用规划主要针对“规划区”外的空间，海洋功能区划主要针对海洋和陆海交界区域，在空间上存在缺漏和交叉，管理规则也有差异。比如改革前，不同部门划定陆海边界的原则不同，有的以零米线为边界，有的以“平均的大潮高潮面”作为水陆分界线(GB 12342—1990)，城乡规划和土地管理也有着不同的用地分类体系，不免造成规划管理的矛盾。

国土空间规划的5个特征，建立在对全域范围各类自然资源要素和国土空间进行统一管理的基础上，实现陆海统筹、城乡统筹、区域统筹、地上地下空间统筹，也包括对自然资源和人文资源、对山水林田湖草海和城镇村各类要素的统筹。因此，统一各相关标准规范和基础信息平台，建立统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的“一张图”，才能从根本上解决空间治理过程中政出多门、令市场无所适从的问题，有利于协调保护与发展、近期与长远，逐步实现人与自然和谐共生(表1)。

2 “生态优先”原则下的价值排序

国土空间规划“既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性能也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题”③，但也需要认识到，在“生态优先”的原则下，国土空间规划所涉及生态与景观方面的各重要因素之间，应有进一步的价值排序：首先，应始终将生态系统安全放在首位；其次，是对生态系统功能和城乡空间功能进行优化；在此基础上，对自然资源、人文资源、景观资源进行挖掘和梳理，做整体规划设计，提高景观规划设计的科学性和国土空间的景观品质，从风景园林专业的角度来增进人民群众的获得感和幸福感。

2.1 做好做实“双评价”和“双评估”，明确生态安全底线，优化生态系统功能

生态文明新时代的国土空间规划，区别于以往规划的重要特点是，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划。具体在规划编制过程中，要求在规划的全域范围内以及相关(相邻)地域范围内开展“双评价”和“双评估”工作，即资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价、规划实施评估以及灾害和风险评估。无论是在自然资源部正在牵头编制的全国国土空间规划纲要、长江经济带国土空间规划等超大尺度的规划中，还是在已经发布的《省级国土空间规划编制指南(试行)》《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》等文件中，都强调了将“双评价”“双评估”作为国土空间规划编制的重要基础工作。通过科学评估和评价，分析和识别所在区域资源环境方面存在的弱项和短板，资源环境利用方式中存在的问题，生产、生活、生态3类空间之间及其各自内部存在的风险，当前和未来可能面临的不确定性和挑战。在识别问题和风险的基础上，进一步研究提出国土空间开发保护的底线，如生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、历史文化保护线，以及水资源利用上限、洪涝风险控制线等各类安全控制边界。

图1 新疆景观特征单因子评价和魅力空间发展格局(中国城市规划设计研究院绘)

图2 贵安新区自然与文化资源综合分析图(中国城市规划设计研究院绘)

开展评估和评价是规划工作的基础，以往的规划也往往从开展现状分析、资源评价、规划实施评估开始，但国土空间规划对“双评价”和“双评估”赋予了这几项工作前所未有的意义，即将其作为国土空间规划编制过程中，建立对人与自然关系的规律性认识的重要步骤，目的在于加强对自然地理格局的分析、对生态系统运行规律的认识，尊重自然规律和经济规律，优化生态系统功能，同时对于先前规划实施情况的评估，也进一步促进了规划政策的调整完善，使国土空间规划对可持续发展切实发挥出应有的引领和管控作用。

“双评价”和“双评估”是国土空间规划统筹谋划空间格局的重要工具。生产、生活、生态空间，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线划定的统筹过程，是对开发和保护相互关系的系统平衡，而不是简单、机械、相互孤立地划定。“统筹划定”④既是国家文件提出的要求，也是规划中需要遵循的工作原则。自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》提供了系统研究各类空间关系的技术框架和初步方法，可以作为不断探索和发展的基础，但无论如何，要科学地认识到城镇、农业、生态3类空间只是提供了一组认识国土空间的概念，而不是要将国土空间的功能系统“大卸八块”。事实上，国土空间的内在功能是一个不可分割的整体。在国土空间规划中这个系统观念一定要正确地建立起来。

表1 建立国土空间规划体系的系列政策文件

图3 古长城廊道的林地适宜性评价和生态修复[5]

2.2 加强自然资源、人文资源和景观资源认知，因地制宜开展整体规划设计

“人与自然和谐共生”是蕴藏于中国文化根基的思想精华。“历史地看，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”①“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”⑤。

《省级国土空间规划编制指南(试行)》在“资源要素保护与利用”一节特别提出了要系统梳理自然资源、历史文化和自然景观资源，并明确规划要求。这是因为在国土空间规划工作中，不仅要关注对大自然的保护，同时也应认识到人是自然的一部分，在摸清家底、做好发掘和梳理工作中，不仅梳理自然资源的状况，而且对于历史文化资源、自然环境中的景观资源都应加以整理，在此基础上，以整体规划设计的方法，对这些资源进行通盘整合[3-4]。目前，一些省、市的国土空间规划实践都高度重视了这个问题。

例如，新疆维吾尔自治区国土空间规划编制过程中，加强了对生态和文化资源的认识和分析(图1)。规划首先着眼于对自然地理特征和文化地理格局的研究，从地貌、流域、生态系统、植被、气候、高程等方面进行单因子分析，明确自然资源容量，敏感性、脆弱性区域以及生物多样性重要区域，在此基础上，对景观特征进行系统化分析和评价。通过综合的自然地理和人文景观资源分析，加深对区域尺度的国土空间的认识和判断，为提出规划方案奠定基础。再例如，在较小的尺度上，贵安新区总体规划除了对自然遗产进行价值评定，也对地域的文化遗产(包括屯堡历史文化遗存、非物质遗产、田园景观等)进行了发掘和整理(图2)。新的土地开发和建设空间扩展，应该以自然与人文资源评价和保护的方案为基础来开展，在空间布局中不仅应保护具有地域特色和高质量的自然景观资源，而且要同时将历史文化资源加以整体保护和传承利用。

在分析整合自然、人文和景观资源的规划过程中，风景园林工作者有着非常独特的优势。上面列举的新疆和贵安新区的案例都是风景园林工作者和相关专业人员合作的好案例。这些案例虽然有不同的空间尺度，前者覆盖国土面积160万km2，后者只有国土面积1 600km2，但都基于人与自然的整体关系来研究问题，不仅做到规划结合自然，而且做到规划结合人文。

在深化对自然、人文、景观资源整体认识基础上，生态保护修复无疑成为景观规划设计中难以回避的重要问题。生态修复的本质应该是什么？如何摆脱常见的那种将绿化视为生态、将景观美化视为成功的生态修复的误区呢？首先生态系统的保护和修复，旨在恢复生态系统的服务功能，其底线是维护生态系统运行的安全性，保持生态功能自我恢复的能力。由此，正确的景观规划设计不仅应梳理和建立自然资源、人文资源、景观资源的整体认识，更应深入对地域的生态系统演化建立足够的理性认识，借助生态、地理等相关学科的科学研究成果，树立生态系统安全第一、生态系统功能优化次之、景观规划设计再次的价值优先排序，使景观规划设计的思想方法能够与时俱进，更符合以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展的政策要求。

再例如，大同古长城文化遗产廊道的规划实践[5]，作为典型案例，较好地处理了生态系统、遗产保护和景观体系的相互关系。这个规划案例由风景园林师协调组织，组建了一支包含各相关专业人员的规划团队，并与政府和居民合作，开展了对古长城文化遗址廊道的规划(图3)。随着生态环境恢复和旅游发展，古长城文化遗产廊道的复兴也促进了沿线社区的重生，践行着“用风景唤醒长城”的理想。值得借鉴的是，这个案例对干旱半干旱区、农牧交错区的自然生态系统和资源利用进行了很好的研究，综合分析地形、地貌、植被等特征，开展了林地适宜性评价，在景观规划中围绕生态系统安全、生态系统功能优化，提出景观设计和植物选择的原则，在生态修复中尤其划定了乡土植物保护区，力求做到宜林则林、宜草则草、宜湿则湿，体现了“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”⑤。

图4 珠海城市设计和强度分区(规划草案)(中国城市规划设计研究院绘)

图5 北京城市副中心：公共服务体系规划示意图[6]

2.3 改善城市生态，为人民群众做有获得感的景观规划设计

为了更好地营造人与自然和谐共处的国土空间，城市设计方法应主动加以应用。2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，明确提出了“将城市设计贯穿规划全过程”的要求。运用城市设计，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值，塑造具有地域特色的景观、风貌，是国土空间规划谋求高质量发展的重要方面。例如珠海在国土空间规划编制研究中，对山水城田海的关系进行了整体谋划，通过城市设计探索优化空间形态、功能布局和强度管控(图4)，提高了国土空间的整体价值。

在城市内部，同样需要加强生态系统研究。在这个人类活动相对聚集的生态系统里，在改善城市生态环境方面，需要注意2个方面。一是系统性组织。城市不是一个封闭空间，城市生态系统与城市外区域的生态系统是相互连通的，规划应从整体性、系统性思维出发，加强、完善网络化，提高服务能力。例如，北京城市副中心的规划，在空间组织上依托蓝绿网络和道路网络，提出了12个民生共享“组团”和36个美丽“家园”的结构，构建5、15和30分钟社区生活圈，组织公共服务设施和绿地系统，促进形成宜业、宜居、宜乐、宜游的生活环境(图5)。二是均衡性布局。绿地的可达性直接影响到居民的切身感受。城市内部的口袋公园、小微空间尽管占地面积不大，却是老百姓评价最高的公共空间，对提升居民获得感、幸福感发挥着重要作用。绿地的均衡性、可达性应当成为国土空间规划追求的目标，未来应加强相关配套政策，促进在城市内部开辟更多接近居民日常生活的绿地和公共开敞空间(图6)。这2个方面在《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》中都做了强调，其根本出发点是考虑城市各种社会群体在分享这些公共物品时应当具有同等的机会，使营造健康、舒适、便利的人居环境能够有更充分的社会意义的安排，落实“以人民为中心”的发展思想。

3 完善国土空间规划的技术支撑

建立和发展国土空间规划体系，需要发挥技术优势，进一步提高国土空间规划管理和服务数字化智能化水平。同时，由于国土空间规划涉及的自然资源和国土空间领域的问题极其复杂，需要全面开展多专业领域技术的协作，加深专业融合。这个发展过程对于所有相关学科而言，都是拓展的机会，可以说这也是国家现代化历史进程赋予的发展机遇。

3.1 运用数字化手段，绘好每一寸国土空间

国土空间规划“一张图”体现了全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是优化国土空间开发保护格局、保障整体利益和公共利益、实现有效治理的基础。正在建设的全国统一的国土空间基础信息平台，运用信息化、数字化手段提高空间治理能力，在这一领域，“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”，在上下贯通的国土空间规划“一张图”中纳入生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、历史文化保护线、结构性绿地和水体等开敞空间的控制范围等信息，作为规划实施监管的核心内容，更加及时精准地对国土空间变化实施监测评估预警，从而提高管理的效能和规划的实效。

3.2 推进多学科融合，在实践中促进专业发展

图6 广州公园和绿地空间布局规划图(规划草案)(广州市规划和自然资源局提供)

国土空间规划是一项新生事物，许多方面都在不断实践探索的过程中，但推进国土空间开发保护格局的不断优化，使人与自然关系更加和谐是既定的明确目标。按照新时代高质量发展、高品质生活、高效能治理的要求，需要多学科的融合、多领域知识和队伍的融合，共同推动符合生态文明建设新要求、促进永续发展的规划工作的进步。因此，包括风景园林在内的相关学科可以对标国家建设的新需要，重视围绕“生态优先”“绿色发展”的主题，相互借鉴，提高对人与自然和谐关系的规律性认识，坚定可持续发展的价值取向，在优化国土空间布局、推进绿色发展的方向上不断加强研究和实践探索。事实上，多年以来，风景园林领域的专家学者已经在风景园林的理论和实践中取得了许多具有前瞻性、启发性的成果，可以充分地延伸，并且在“多规合一”国土空间规划和自然保护地体系的建设发展中发挥重要支撑作用。国土空间规划相关学科建设是一个做增量、谋发展、求变革的过程，只有把专业发展和国家建设、社会发展的需要紧密结合起来，才会更好地推动理论技术的进步，最终实现学科的发展。

致谢：本文根据笔者在中国风景园林学会2020年成都年会上所做主题发言整理而成。感谢中国风景园林学会给予的帮助支持！对准备过程中，中国城市规划设计研究院风景园林和景观研究分院王忠杰、邓武功以及北京林业大学园林学院冯潇等同志提供很好的案例，在此深表谢意！

注释：

① 来源：2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话。

② 来源：2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》。

③ 来源：2019年5月27日，新闻办就《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况举行发布会(中国政府网.http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395102.htm)。

④ 来源：2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。

⑤ 来源：党的十九大报告。