废弃光伏组件回收处理政策的研究

2021-04-01

太阳能 2021年3期

(赛迪智库集成电路研究所，北京 100846)

0 引言

自2020 年起的未来10 年，大量光伏组件将要报废，若废弃的光伏组件不加以处理，将会对生态环境造成恶劣的影响。目前废弃光伏组件的回收技术主要有物理法、热解法和化学法3 种，但技术的产业化应用尚不成熟，且回收处理成本较高，需要国家层面出台相应的资金和政策支持。从全球范围来看，只有欧盟从政策层面出台了针对废弃光伏组件回收的完整管理制度，其他国家仅从行业组织或企业层面采取了相关措施，而我国目前有完善的针对废弃电器、电子产品回收处理的政策体系，但尚未将废弃光伏组件纳入其中。为此，本文重点分析了欧盟针对废弃光伏组件回收处理的相关政策，以供借鉴。

1 欧盟相关政策的情况

2003 年2 月13 日，欧盟议会和理事会正式公布了《关于报废电子电气设备指令》(即“WEEE”)。WEEE 中明确要求制造业从业者负责回收其生产的可能污染环境的产品，并对报废的电子电气设备的处理方式进行了说明并提出了要求。2003～2004 年期间，WEEE 正式出版，并开始转化为欧盟各国的法律法规；2005 年8 月13日，WEEE 正式开始实施。2012 年7 月24 日，WEEE 2.0 版本发布，其适用范围扩大至所有电子电气设备，并明确将光伏组件列入其中。WEEE 2.0中的2 个关键点是明确了指令的管控范围和针对废弃物回收处理提出了相关要求。

1.1 明确了指令的管控范围

WEEE 2.0 的实施包括2 个阶段，不同阶段的具体管控范围如表1 所示。第1 阶段是2012年8 月13 日～2018 年8 月14 日，此阶段为过渡期，适用于10 大类产品。第2 阶段是从2018年8 月15 日开始，管控范围适用于重新分类的6 类电子电气设备，并采取开放式范围，覆盖到几乎所有的电子电气设备，即未列入的产品亦属管控范围。

1.2 针对废弃物回收处理提出了相关要求

生产者在产品设计阶段就要开展有利于废弃产品的拆解、回收、处理的产品设计和制造工艺。

表1 WEEE 2.0 指令的管控范围Table 1 Scope of control of WEEE 2.0

对于废弃产品的回收处理，要求建立免费的回收体系。对于由非家庭使用者产生的电子电气废弃物，由生产者负责回收；对于由家庭使用者产生的电子电气废弃物，可由经销商或零售商负责回收，生产者也可直接建立回收体系和处理机构，但由生产者或第三方建立的处理机构需要有相应的许可证。WEEE 2.0 同时规定了不同类型产品在不同阶段的回收率和再利用率目标，其中，回收率或再利用率的计算方法为回收总重量或再利用总重量/过去3 年年均市场投放量，具体如表2 所示。其中，第1 阶段2012 年8 月13 日～2018 年8 月14 日被细分为2 个时间段，每个时间段都有不同的回收率及再利用率目标。

WEEE 2.0 对废弃光伏组件的回收率及再利用率制定了详细要求，具体为：在2012 年8 月13 日～2015 年8 月14 日这一时间段内，要求废弃光伏组件的回收率达到75%，再利用率达到65%；在2015 年8 月15 日～2018 年8 月14 日及2018 年8 月15 日之后这2 个时间段内，要求废弃光伏组件的回收率达到80%，再利用率达到70%。所有欧洲光伏市场的废弃光伏组件都要加贴WEEE 2.0 规定的统一标志作为市场准入要求。

表2 不同类型产品在不同阶段的回收率和再利用率目标Table 2 Recovery rate and reuse rate target of different types of products at different stages

对于回收废弃电子电气设备的基金，WEEE 2.0 要求所有生产者应为自己产品的废弃物回收处理提供资金。

2 我国相关政策情况

类似欧盟的WEEE，我国也于2009 年2 月25 日签发了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(以下简称《管理条例》)，并于2011 年1月1 日起执行。

该《管理条例》的核心思想包括：1)实行多渠道回收和集中处理制度；2)生产者应执行污染防治、有毒有害物质限用等相关政策；3)对于回收责任人，生产者可自行回收或委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者进行回收；4)建立废弃电器电子产品处理基金，由电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或其代理人提供资金；5)对处理废弃电器电子产品的企业实行资格许可制度；6)建立日常环境监测制度；7)建立废弃电器电子产品的数据信息管理系统，并向主管部门报送，基本数据保存期限不少于3 年；8)处理废弃电器电子产品的企业依照国家有关规定享受税收优惠；9)地方人民政府应当将废弃电器电子产品回收处理基础设施建设纳入城乡规划[1]。从以上核心思想来看，该《管理条例》基本参照了欧盟的WEEE，但对回收率和再利用率未提出具体要求。

为配合《管理条例》的实施，各部委相继出台了4 项配套政策，下文进行了具体介绍。

1)由国家发展和改革委员会、环境保护部、工业和信息化部、财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《废弃电器电子产品处理目录(2014 年版)》于2016 年3 月1 日起实施，纳入管理体系的电器电子产品包含电冰箱、空气调节器、吸油烟机、洗衣机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印机、传真机、电视机、监视器、微型计算机、移动通信手持机、单机电话等14 款电器电子产品[2]。该目录中涉及到的产品大部分为生活家电及办公电器，未将光伏组件列入其中。

2)由财政部、环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、海关总署和国家税务总局联合发布的《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》(以下简称《管理办法》)于2012 年7 月1 日起实施。

废弃电器电子产品处理基金由国家税务总局和海关总署负责征收，其中，国家税务总局主要针对国内电器电子产品生产者应缴纳的基金进行征收，而海关总署主要针对进口电器电子产品的收货人或其代理人应缴纳的基金进行征收，2 个部门将征收的基金全额上缴至中央国库。废弃电器电子产品处理基金征收标准由财政部、环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部负责制定，对纳入基金征收范围的电器电子产品生产者、进口者和销售者按照产品不同，分别征收7～13 元/台不等的回收处理基金。经测算，按当时的终端产品价格，基金征收金额相当于产品售价的约0.2%。

废弃电器电子产品处理基金主要用于回收处理费用的补贴和信息管理系统的建设。针对回收处理费用的基金补贴标准为：电视机85 元/台、电冰箱80 元/台、洗衣机35 元/台、房间空调器35 元/台、微型计算机85 元/台[3]。据测算，平均补贴标准约占产品售价的1%～1.5%。

《管理办法》规定，对采用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案，以及使用环保和便于回收利用材料生产的电器电子产品减征基金；对用于出口的电器电子产品的生产者，因WEEE 中规定我国出口海外的电子产品将被征收相关基金，所以为避免重复征收而增加企业负担，我国对此类生产者免征基金。

3)由环境保护部于2010 年11 月5 日审议通过的《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》，自2011 年1 月1 日起开始实施，要求“设区的市级人民政府环境保护主管部门依照本办法的规定，负责废弃电器电子产品处理资格的许可工作”；对于想拥有处理资格的单位，该单位需具备车间、场地、处理设备、数据管理系统、健全制度、专业人员等资质及条件[4]。

为细化相关工作，环境保护部于2010 年12月9 日发布了《废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南》，分别对我国中东部和西部地区处理企业的处理能力、厂区面积、生产加工区面积做了详细规定；针对贮存场地和处理场地的基础设施建设、处理设备、数据信息管理系统、污染防治设施等方面提出了具体要求，包括需要具备防渗水泥硬化地面、CCTV 监控、油水分离等设施。

4)环境保护部于2010 年11 月16 日发布了《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》，对于申请补贴的处理企业需要提供的证明材料、审核机构和审核方式、拆解处理数量核算方法做出了明确规定。

3 废弃光伏组件回收处理的政策分析

综上所述，我国已经具备较为完善的废弃电器电子产品回收处理管理政策，因此对于废弃光伏组件的回收处理，完全可以纳入到该类管理政策体系中，并联合各部委推动实施，不必再单独出台相关政策文件。这主要是因为：1)废弃光伏组件回收需要多个部门协同，不可能由单独一个部门推动政策的实施。比如国家能源局、工业和信息化部负责回收报废光伏组件的判定，税务、海关部门负责回收处理基金的收取，工业和信息化部、国家发展与改革委员会等部门负责制定基金的征收标准，财政部门负责基金的管理与发放，科技部门负责牵头回收处理技术的研究，环境保护部门负责环境监管。2)我国已经有相对完善的废弃电器电子产品回收处理管理政策，不可能再单独为废弃光伏组件回收处理制定同类政策。因此，完全可与相关部门进行沟通，将废弃光伏组件纳入《废弃电器电子产品处理目录》。

但不单独出台废弃光伏组件回收处理相关政策的同时，也应看到废弃光伏组件与其他废弃电器电子产品回收处理时的不同点。1)在处理基金征收对象方面，电器电子产品的销售模式大多为“B2C”，所以由生产者、进口电器电子产品的收货人或其代理人缴纳回收处理基金；而光伏组件的销售模式大多为“B2B”，也有部分是“B2C”，若针对使用方征收回收处理基金，比如光伏电站也承担一部分基金费用，会存在征收渠道不畅、可能导致重复征收等问题，因此仍建议仅针对光伏组件生产者征收回收处理基金。2)在基金征收和基金补贴标准方面，废弃电器电子产品注重回收和拆解，而废弃光伏组件注重回收处理及再利用，因此对废弃光伏组件的回收处理机构的要求更高。这也意味着废弃光伏组件回收处理的成本较高，需要综合考虑回收处理机构的盈亏平衡情况，以及不给生产者造成更多的成本压力，从而确保光伏发电平价上网目标的实现。因此，针对废弃光伏组件的回收处理基金需进行科学测算，以确定基金征收与补贴标准。3)在处理机构管理方面，处理废弃电器电子产品的企业较为分散，而光伏组件的安装情况是由太阳能资源和土地资源的丰富程度来决定的，有比较明确的区域分布，因此应统筹规划废弃光伏组件回收处理企业的区域分布，从而可以降低运输和处理成本，避免资源浪费。

4 政策建议

综合以上考虑，针对我国废弃光伏组件的回收处理政策的出台方向提出如下建议：

1)推动将废弃光伏组件纳入《废弃电器电子产品处理目录》，采用《废弃电器电子产品回收处理管理条例》对废弃光伏组件回收处理进行统一管理。

2)明确针对废弃光伏组件回收的细则。包括将回收责任人明确为生产者、销售者、运维服务企业、光伏电站运营商、废弃光伏组件回收经营者；建立立体化回收网络；明确由光伏组件生产者、进口光伏组件的收货人或其代理人缴纳废弃光伏组件回收处理基金，对于出口产品免征回收处理基金；对废弃光伏组件回收处理实行资格许可制度；国家对于废弃光伏组件回收处理的产业化技术研发给予除回收处理基金之外的资金和政策支持；组织行业、企业和专家，对回收处理基金征收标准和回收处理企业补贴标准进行综合测算；统筹协调废弃光伏组件回收处理基础设施区域分布。

3)制定相关实施标准，包括制定需要进行回收处理的废弃光伏组件的废弃判定标准、废弃光伏组件回收处理的标准等。