基于英国乡村规划对我国国土空间规划体系下村庄规划变革的思考

刘俊佑

（中南大学建筑与艺术学院，湖南 长沙 410083）

1 英国的乡村规划

英国是现代城市规划体系的起源国，拥有完备的城乡规划政策。在英国，村民参与乡村规划与设计被高度重视。由于高度重视村民参与，英国的乡村规划不是规划师说了算。村庄规划包括3个关键成分：土地使用规划、空间规划、社区行动与规划。一系列法案和政策文件加强了地方政府、村委会、村民对于此类规划的制定和决定权，如2011年颁布的《地方主义法案》。土地使用规划重视土地使用控制，管理土地使用，避免争端。这包括一系列社会经济目标如平等空间机遇的提供、城市更新、城市基础设施建设、对于自然资源及遗产的保护。空间规划包括多个维度，其被看作社会空间的程序，包括远景、行动、实施方法。这些将会塑造和影响一个地方和它将来的样子。社区行动与规划一定程度上被官方认可，被选举的村民代表参加社区行动与规划制定。这与地方土地使用规划相联系并且支持社区的发展。

社区规划被认为是解决英国乡村住房纠纷的手段。经过民主方法制定村庄规划能被大多数村民所接受，村庄规划也为解决村庄住房纠纷提供了依据。棕地指已被开发过的土地，英国政府鼓励乡村地区棕地开发，保护更多绿地不被破坏及促进环境的可持续性。地方政府被要求制定棕地登记册，并要求明确统计与展示棕地情况。在棕地上开发项目的规划申请被成功批准的概率提高以鼓励棕地开发。

2 我国的乡村规划

在我国2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》（2008））中，村庄规划被纳入法定规划编制体系。此时的规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划。“村庄规划内容包括规划区范围住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、禽畜养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产的保护、防灾减灾等具体安排。”在新的国土空间规划体系形成之前，我国原村庄规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划、土地整治规划等各自为政。不同规划易产生冲突且规划政策文件繁杂。

《城乡规划法》（2008）为在县级及以上地方人民政府制定乡规划和村庄规划提供法律依据，鼓励县乡、村庄制定和实施规划。乡和村庄建设应符合规划要求。近几年，各地涌现出新农村规划，新农村规划的目的在于改变农村面貌。《城乡规划法》（2008）规定，村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，规划报批前当征求村民会议或村民代表会议同意。虽然村庄规划需取得村民同意，但村民并未参与到村庄规划的编制前期，如村庄规划撰写之前的讨论和撰写村庄规划。然而尊重村民意愿，提倡村民参与已成为村庄规划的核心指导思想。规划师作为外部人员对村庄的认识存在局限，乡村的村民知晓发展需求。村庄规划的核心思想是鼓励村民与规划师共同规划空间形态和落实空间规划设计要点。

《镇（乡）域规划导则》中规定，根据需要，依照本条例审批程序的规定，经乡级人民代表大会同意，乡级人民政府可对村庄规划进行局部调整。历史文化名村的保护在我国受到高度重视，申报的历史文化名村被批准后，将编制历史文化名村规划以促进文化名村保护。上位规划对村庄规划进行指导，如城镇体系规划、城市规划。在国土空间规划体系构建之前，村庄规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划、村庄整治规划等不同规划并存。村庄规划对整个村域进行规划，内容包括村域产业发展、土地利用、村域基础设施和服务设施规划。村庄土地利用规划对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上作出战略性布局和统筹安排。村庄建设规划对村庄各项建设进行规划，包括村庄住宅、公共服务设施、供水、供电、道路、绿化、环境卫生及配套生产设施建设。村庄整治规划以改善村庄人居环境为目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为目的。传统的村庄规划属于概念规划且缺乏标准。

国土空间规划体系的建立意味着原村庄规划、村庄建设规划、村庄土地利用规划、村庄整治规划等进行整合，实现“一本规划、一张图”指导规划建设管控。乡镇政府负责组织编制国土空间规划体系下的村庄规划并报上级政府进行审批。我国中央政府并未颁布统一的村庄规划导则，各级政府颁布相应文件以指导村庄规划的制定和审批，如《湖南省村庄规划编制技术大纲》《河北省村庄规划编制导则》等，导致不同省份的村庄规划编制有较大不同。导则是指导性文件，为部分村庄规划不完全参照相应导则提供了可能，这样不利于中央政府与广大村民形成共识的治理型村庄规划体系。我国逐步重视乡村文化遗产保护，制定规范进行传统村落保护。村民对于传统村落的保护意识逐步增强，有利于保护和弘扬传统文化，提高民族自信心，促进乡村旅游业和经济发展。党的“十九大”报告提出乡村振兴方针，体现党和国家对于乡村发展的高度重视。乡村振兴战略重视城乡融合、完善农村基本经营、质量兴农、乡村绿色发展、传承和提升农耕文明、创新乡村治理、精准脱贫。

3 结语

我国村庄层级的国土空间规划体系将整合村庄规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划、村庄整治规划。英国的村庄空间规划尚未与村庄土地利用规划进行整合。此外，社区行动与规划存在于村庄规划中并能对村庄发展控制产生影响。因此，我国尝试建立比英国村庄规划体系更简单的村庄规划体系。在我国“多规合一”背景下，村庄规划整合并不会改变提倡村民参与村庄规划的核心思想，即村民与规划师共同规划空间形态及落实空间规划要点；规划报批前征求村民会议或村民代表会议的同意。但对于村民在村庄规划中的全程参与只是核心思想上的倡导，即使规划师在规划过程中未让村民全程参与村庄规划编制也不违背村庄规划制定要求，导致一些村民未及时得知村庄规划的编制。村庄规划基本编制完成却遭到村民反对，规划师或面临漫长的协商和修改过程。

规划审批可采用较灵活的方式，以一系列文件及客观因素作为判断依据。由于各国村庄规划体系存在较多不同，学习其他国家经验应该充分考虑我国实情。我国多规融合促进了村庄规划的简化与高度统一。融合后的村庄空间规划可提高村民的参与度，尤其是参与规划的前期编制。我国可尝试构建更健全的各级城乡规划政策体系，充分保证国家级、省级、市级、县级、乡镇级规划政策可更好地指导村庄规划制定。完善的规划政策体系可促进村庄规划充分体现各级政府及广大人民意愿。我国也可考虑提升村庄规划编制导则的地位，思考由国家编制统一的村庄规划编制指导性文件，村庄规划编制指导性文件不仅是指导与参考，而是要求遵守的相关规定。另外，规划申请审批应把相关文件和客观因素作为判定依据。