乡村建设风貌的行政干预手段、影响及启示——以珠海市为例

许金华

（珠海市规划设计研究院，广东 珠海 519000）

1 概述

乡村风貌是乡村物质形态的外部显现，也是人们对乡村物质环境、文化风俗、公众素质的总体印象[1]。过去我国乡村地区经济增长较缓慢，乡村保持着稳定的人际关系及社会经济结构，具有较强的“自组织”秩序，使乡村保持相对稳定协调的乡土风貌。随着城镇化和市场化发展，农村地区进入“资本的流动”循环体系中，乡村权威关系、农民价值观和意识形态均发生明显变化，然而农村土地却因产权不平等的约束而未能真正参与资本获益，乡村自身的内在调适机制暂时失灵[2]，加之建房技术的提升和城镇化发展对乡土文化的冲击，乡村传统文化和乡土风貌受到巨大冲击，乡村建设“城市化”现象突出，乡村违建屡禁不止，农房建设“贪大求洋”，对乡村景观风貌造成整体性破坏。

得益于我国在中华人民共和国成立后通过乡村建设实践，使乡村地区迈入政府主导型的乡村建设时代[3]。在当前乡村风貌出现普遍危机时，政府能以行政干预的方式弥补已瓦解的传统乡村建设约束路径，并通过制度化、规范化的管控路径引导乡村有序建设，从而刺激形成新的乡村建设和内生秩序的产生。

2 行政干预的概念及类型

行政干预从经济学角度是指政府凭借政权力量，通过制定计划、行政决定、命令、政府政策、部门规章等方式对经济运行主体所进行的经济管理方式[4]。行政干预按照干预手段可分为制度干预、直接操作性干预和政策干预。制度干预按照经济学家舒尔茨观点，是对社会、政治及经济行为制定的一系列行为规则；直接操作性干预是政府直接向有关活动置入经济、人力等资源，从而改变当前活动的运行条件和环境；政策干预是通过制定行政决策和行政行为，明确任务安排、工作方式、具体措施等影响市场、企业和有关活动的运行态势。

3 珠海市乡村建设风貌的行政干预手段

珠海市作为我国沿海最早实施改革开放的城市之一，快速城镇化发展和园区建设对乡村发展带来巨大冲击，加之广东省在全国率先开展土地征用工作，极大刺激乡村无序建设，在造成土地资源浪费的同时，对传统风貌的破坏也尤为严重。基于此，珠海市于2012年全面启动对乡村建设活动的干预，并通过不同的干预方式探索一条以政府为主导的乡村建设风貌提升路径，在历经多年的乡村风貌管控引导下，乡村风貌得到大幅提升。

3.1 制度干预：构建乡村建设风貌的全流程管控制度

3.1.1 干预基础：国家制度对乡村建设风貌干预的基本逻辑

与乡村建设相关的国家制度主要包括土地用途管制制度、宅基地分配制度和乡村建设规划许可制度。土地用途管制制度划定了乡村建设活动的边界，并限定乡村合法的建设活动类型，使乡村建设活动稳定且表现出以村民建房为主的建设活动方式；宅基地分配制度约束了个体建房的空间范畴，控制着乡村建设的基础单元和肌理；乡村建设规划许可制度则通过直接约束建设项目的高度、建筑面积等指标干预乡村建设风貌的整体秩序。总体来看，乡村地区基本形成从“土地用途-土地分配-建设活动”的完整干预，形成乡村地区建设空间的“地面管控+地上管控”，直接形塑乡村人居整体环境和建成风貌。

3.1.2 干预方式：强化对建设主体和建设行为的“地上管控”

珠海市从强化“地上管控”的角度，依托乡村建设规划许可制度拓展和完善对乡村风貌管控的内涵。

1）建立乡村建设规划管理的许可依据 村庄规划是开展乡村建设规划许可的依据。珠海市于2012年启动全市村庄规划全覆盖工作，在编制内容上十分注重对乡村风貌特色的提升，通过开展市域和片区新农村统筹规划、新农村建设规划、村庄整治规划、乡村设计和建房图集编制，形成从“风貌分区-分类导引-乡村设计-个体建房”的完整风貌规划指引，为政府、基层和村民进行乡村建设时提供细节化的、可实施的具体参考。

2）形成以风貌为主线的全流程乡村建设管控 在村庄规划全覆盖的基础上，珠海市通过“疏堵结合”的措施对建设主体的行为流程进行规范，确保乡村建设规划许可制度的全面铺开，并借力许可制度对建设活动内容的干预作用，重点加强对建设风貌的管控，构建从“报建申请-施工建设-竣工验收”的全流程风貌管控路径。该管控路径将农房风貌纳入规划许可流程中的重要审批内容和施工验收中的重要监管内容，使制度干预成为长期提升珠海市乡村建设品质的重要传输途径。①在报建申请环节进行风貌管控的前期干预，除约束建房范围、建筑面积、层数等基本要求外，增加建筑外观管控的要求，村民可选择由政府免费提供的多种建筑选型或自行提供设计方案，但自行提供的设计方案需经风格、颜色、材质等要素审核。②在建设施工过程中，通过日常监督和现场公示等手段防止建设偏差，并要求采取施工备案方式，由村民委托有资质的施工单位或获得省认定的农村建筑工匠开展建设，确保建设的质量和品质。③在竣工验收环节，通过核查建设风貌与规划许可条件的符合性来再次保证建设风貌的执行力度。正是基于这一全流程管控的乡村建设规划许可制度，珠海市的乡村建设风貌得到有效规制。

3.2 直接操作性干预：对乡村整体性和个性化的风貌保护与提升

直接操作性干预是中华人民共和国成立以来对乡村地区最常采取的建设引导手段，具有快速见效的特点。珠海市对乡村建设风貌的直接操作性干预主要分为新农村建设时期和乡村振兴时期。

3.2.1 以新农村建设促进乡村风貌的整体改善

按照党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，珠海市开展了包括特色产业发展、环境宜居提升、民生改善保障、特色文化带动、社会治理建设、固本强基工程及精神文明建设等“6+1”新农村建设工程。这一时期的新农村建设是以政府公共财政投入为主导的“快速超强干预”，尤其注重建设实施的快速见效，因此，在改善乡村人居环境和景观风貌的成效较为显著。

3.2.2 以乡村振兴样板村建设进行乡村风貌的个性提升

在乡村振兴战略背景下，珠海市重新审视乡村建设的主要问题，正视既有乡村整体风貌整洁但缺乏特色精品的现实基础和新农村建设时期“快速超强干预”带来的模块化、均质化的风貌问题。围绕乡村振兴对乡土价值的倡导，珠海市选取了一批具有一定风貌特色基础的乡村开展乡村振兴样板村风貌提升工作。此次工作不再以政府公共财政投入为主导，且政府行政干预的重点前置，主要包括筛选市场建设主体和乡村设计团队、制定风貌提升规划设计编制要求、严格把关EPC规划-设计环节，开发建设投入则由具体建设主体承担。通过采取1个国企捆绑1个乡村的形式开展乡村传统风貌的精细挖掘，结合乡村振兴产业项目的同步植入，本轮的建设性干预取得了较为明显的成效，尤其是市场主体对乡土资源价值变现的能力，使乡村风貌的提升不再只是表象式的孤芳自赏，而开始成为可带来旅游经济收入的功能性价值认同。

3.3 政策干预：夯实乡建技术，激励多方参与

政策干预是制度干预和直接操作性干预在推进过程中的必要保障，珠海市在建立乡村建设风貌管控制度和开展直接操作性干预中，亦通过制定与乡村建设主体、乡村建设活动相关的政策来限制或激励乡村建设态势。

3.3.1 基层乡建政策

为顺利推进乡村规划管理工作，确保乡村风貌管控的执行效果，珠海市从强化基层专业技术力量的角度，开展“规划师下乡”和农村建筑工匠管理工作。“规划师下乡”通过扎根村镇，开展现场宣传、技术服务和咨询、跟踪重点项目、协助乡村规划建设管理等工作，建立了政府与村民之间的强劲纽带，为乡村规划落地、指导和监督风貌管控工作发挥了重要作用。农村建筑工匠则是保障农村建房质量和建房效果的关键，珠海市将农村建筑工匠纳入管理系统，与乡村建设规划许可制度进行衔接，要求获得省认定的农村建筑工匠方可承接村民建房业务，激励了乡村建筑工匠职业技能提升的诉求，同时通过定期开展培训考核提升了农村建筑工匠整体的队伍素质和能力，确保了乡村风貌管控的执行水平。

3.3.2 市场引导政策

从行政干预的起因来看，只有建立统一的城乡建设用地市场，解决农村土地利用效率问题，才能以市场的运行机制和价值风向来激发乡土风貌重获乡村社会认同，从而从根源破解风貌问题。珠海市在解决农村土地利用效率问题方面，除开展农村集体产权制度改革，探索农村集体建设用地使用权流转和宅基地制度改革引入市场盘活乡村建设空间外，还通过开展“点状供地”等政策解决乡村振兴旅游项目落地和用地成本问题，大幅拓宽了社会资本参与乡村建设的渠道，激发了农村建设用地的活力，使得乡土价值的增值收益得到大幅提升，唤醒了村民对乡土风貌的自发认可。

4 珠海市乡村建设风貌行政干预的影响与启示

4.1 影响框架

从珠海市乡村建设风貌的3种干预手段来看，制度干预能有效规制具体乡村建设活动，并引导乡村建设依法依规开展，奠定乡村建设长效、稳定的行为规制；直接操作性干预是政府快速发起、快速见效的乡村建设事件，能够弥补制度性干预时效长且难以触及既有建设风貌问题的局限，对乡村建设风貌产生整体性、大规模的影响，形成以政府意志为主导的乡村建设参照；政策干预是乡村风貌管控制度推进过程中的补充手段，并可确保建设性干预和保护性干预的有效实施，珠海市特色化的政策干预形成了乡村的建设激励，一方面激励乡村建设主体多方参与；另一方面提升乡村建设技术水平，保证了乡村建设风貌的执行效果。

4.2 影响效果

从珠海市乡村建设风貌干预的目标结果来看，珠海市既形成“长久式”的风貌管控规则，又循序开展了“间歇式”的风貌建设事件，在多样的行政干预手段下乡村建设风貌得到有效改善。全市“两违”情况自2012年以来实现零增长，报建宗数年均增长30%，全市145个乡村被评为省级卫生村，并涌现一批具有风貌特色的乡村振兴样板村。但也要看到，由于乡村风貌的改善较大程度上依赖政府管控，是一种“家长式”的管理模式，其管理成本较高。虽然通过政策引导在不断强化基层力量和市场带动，但乡土风貌目前仍是政府层面的倡导，而未真正成为村民自发的首选。

5 结语

行政干预对于传统“自组织”的乡土社会而言，是一种强制性甚至具有冲突性的外在推动，尤其是针对风貌这一极具自发性和主观性的价值判断而言，但在缺乏乡村“能人”、社会精英带动的乡村建设进程中，乡土风貌的功能性价值和约束性路径均已切断，对乡村建设风貌开展全面干预，可视为是对乡村“自组织”秩序缺失带来的乡村建设活动失序的一种补救措施。或许未来在市场参与的影响下和乡贤精英的带动下，乡村社会会产生新的组织秩序重新自发约束乡村建设风貌，而彼时行政干预对乡村风貌的影响作用也将由全面干预转为有限引导，并在管控内容上会逐渐弱化和弹性化[5]。但不论是在当前乡土风貌丧失的大背景下还是在未来乡村要素参与自由流动和充分竞争的成熟市场机制下，行政干预作为行为规制，其具有的规范性操作、法制性地位对乡村建设行为和自组织秩序的产生将起到一个良性的引导，亦是十分关键且有效的。