存量规划视域下老旧小区改造实践探索——以南京市溧水区财贸新村整治项目为例

文/苏州大学政治与公共管理学院 张 妍 郭隽瑶

1 研究背景

1.1 城市化进程放缓，城市建设用地日趋紧张

根据国家统计局数据，截至2019年末我国城镇化率为60.60%，意味着我国城市化已到达刘易斯拐点，城市化进程将放缓。在这种发展相对饱和的状态下，我国在国土空间规划上划定了永久基本农田保护红线、城市开发边界和生态保护红线3条红线，昭示我国城市化发展呈现不同于过去“画大饼式”无序发展的态势，向集约高效、绿色生态转变。3条红线划定体现了“底线思维，保护优先”原则，这种底线思维打开了我国国土空间规划的新局面，有利于缓解城市建设用地紧张。

1.2 城市更新存量规划理念的提出

在增量时代，我国经历了粗放、迅猛的城市化进程，快速发展的同时带来环境污染、交通拥堵、社会失衡等城市问题，随着上述问题日益突出并影响人民生活，增量时代逐渐退出城市化舞台。在城市精细化治理要求下，城市规划逐渐转向内部优化，即存量规划。存量规划是指在保持建设用地总规模不变的条件下，通过对存量用地空间的调整、置换、激活、优化、挖潜，提升城市空间的效益、功能和品质，从而促进城市地区发展。在这一规划中，追求人与环境和谐共生产生的生态效益和多方利益体的协调带来的社会效益，这也是未来城市规划理论的发展方向。

1.3 我国主要矛盾的转变

党的“十九大”报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。在新的主要矛盾下，老旧小区已不能满足人民的需求。因此，老旧小区改造成为近年来政府惠民生、扩内需的主要举措。国务院办公厅2020年7月20日印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）也强调要让人民群众生活得更舒心、更放心、更美好。

2 项目概况与特征

2.1 概况

南京市溧水区财贸新村小区位于老城区双塘路以东，是溧水区最早的一批楼房。从居民构成看，财贸新村建于20世纪80年代初，是典型的单位制居民小区，这决定了财贸新村主要的居民群体为机关事业单位工作人员及其家属，素质相对较高；从整治方式看，主要采用维护保留、全面整治、拆除重建3种整治方式。财贸新村属于集资房，样式普通，历史文化价值不高且建筑结构相对坚固，达不到拆除重建的程度，因此主要采用全面整治的方式；从借鉴意义看，财贸新村小区是溧水区人民政府批准的第一批老旧小区整治项目，具有参考价值。

2.2 特征

老旧小区是指“城市或县城建成年代较早，失养、失修、失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区”。财贸新村小区整体呈现“老”“危”“缺”“乱”的特征，是典型的老旧小区风貌。“老”主要表现在建筑楼顶瓦面毁损严重，立面墙体被侵蚀、剥落，楼道内阴暗潮湿，脏乱破败；“危”表现为下水管、化粪池老化疏漏，电线电缆交叉杂糅，存在较大安全隐患；“缺”主要是缺乏专业的物业公司管理，公共服务不到位，公共区域无人打扫，缺乏环境良好的公共活动空间；“乱”主要是居民私搭乱建现象严重，很多道路被私人占用，导致道路狭窄，阻碍通行。

3 规划理念

规划理念是规划中最核心的部分，起着提纲挈领的作用。在财贸新村整治项目实施前，规划部门借鉴国内外先进改造经验，践行海绵化、适老化和以人为本的规划理念。

3.1 海绵化

海绵城市是指通过建设绿地及种植树木等，使城市像海绵一样具有很好的“弹性”，能有效贮存和释放雨水，实现雨水在城市中的循环利用。海绵城市建设因其巨大的生态效益和社会效益，近年来被广泛应用到老旧小区整治项目中，而老旧小区的海绵化是海绵城市建设的难点。为进行老旧小区的海绵化改造，财贸新村在规划时从绿化和可渗透路面建设入手，从源头减少径流，增加雨水下渗以防止小区在梅雨季节出现涝灾；建设下凹式绿地系统，增强绿地留滞雨水的能力；计划重新铺设下水管道，实施雨污分流。

3.2 适老化

在我国人口老龄化背景下，城市规划契合老年人需求，制定“老年友好型”规划。适老化不仅表现在硬件设施方面，而且表现在软件设施上。硬件设施即照顾老年人身体、健康需要的基础设施建设；软件设施则包括提升老年人的社区获得感，实现精神上的富足。

老龄化严重是财贸新村存在的突出问题之一。考虑到此因素，规划设计应充分满足老年人的娱乐需求，为老年人建造室外活动场地，并配置一定数量的健身器材；并在室内设置老年活动中心。此外，在安全方面，修建路面时选用沥青、彩色混凝土等平坦、均匀、防滑、无反光的材料，确保老年人出行安全。

3.3 以人为本

不同于传统社会时期“民惟邦本”的旧民本思想，以及近代西方的“人本主义”对“以人为本”的抽象空洞议论，我国基于马克思主义视域下提出的“以人为本”的治国理念，以实现人与社会的自由全面发展为终极目标，大力发展包含教科文等方面的社会事业，保障人民共享社会发展成果，不断满足人民日益增长的对美好生活的需要。老旧小区整治项目只有融入以人为本理念，才能真正成为惠民工程，以公众参与为基础的改造才是有温度的设计。

财贸新村整治项目的公众参与主要体现在整治前征集意见方面。为充分了解民意，相关工作人员发放近千份调查问卷，回收有效问卷931份。建筑外观设计提供3种方案，并将方案的样式在公共区域展示。在征集意见的10天里，90%的居民选择了现在采用的灰白建筑风格。前后共召开居民代表座谈会和议事会12场，上报解决近百件居民疑难。此外，居民还通过意见箱、监督员、民意征询区域等平台参与老旧小区整治，充分发挥了以人为本的规划理念。

4 改造设计

4.1 景观设计

老旧小区景观设计改造不能仅将其划定为“面子”工程，“面子”和“里子”相辅相成，“面子”能让老百姓住得舒心，“里子”则确保人民住得安心、住得放心，二者缺一不可。财贸新村小区景观改造主要有2个方面内容：①建筑本体修复 主要包括墙面、楼道、管线等的修复，墙面修复采用灰白式建筑风格，楼道修缮增加不锈钢扶手、照明系统，管线改成地下嵌入式管线，安全性能大大提升；②小区公共设施建设 财贸新村改造规划时充分研究近些年及未来居民社区建设的健康化、环保化、生活化的发展趋势，在改造的2年内建成符合健康生活倡导的慢行系统、与环保精神内核一致的垃圾分类箱及契合以人为本理念的非机动车停车棚等，是老旧小区改造中“规划先行”理念的显化表现，表明老旧小区改造中前瞻意识的重要作用。

4.2 海绵设计

海绵城市建设内涵包括“渗、滞、蓄、净、用、排”6个方面内容。财贸新村小区改造的海绵设计与建设内容如下：①渗透 该小区人行道采用透水路面，在中心公园装有木质路面，有效增强雨水渗透率；②雨水滞留 该小区将露天停车场的路面设置成草格状，雨水滞留能力大大提升；③蓄水 该小区侧重于原有设施的维护，更大限度地发挥小区内水池的作用；④净水与排水 雨污分流工程一直是溧水区政府惠民工程的重中之重，此次改造也将小区内的下水道与区域内的雨污分流水道合并，促进了全区域各节点基础设施的均等化、体系化建设；⑤用水 由于财贸新村小区在改造前水管仍是老式铁质管道，经过多年使用，大部分管道生锈、老化，长期饮用甚至存在金属中毒的风险，严重影响居民的使用体验和安全，故在此次改造中将其全部换成新式水管。

4.3 交通及停车

停车难是老旧小区改造中最难解决的问题之一。其难以解决的原因有2点：大量自建房挤占公共空间，且缺乏统一规划。在自建房拆除方面，96%的居民支持并配合小区整治，90%的居民同意拆除违建，经过不懈努力，小区内所有自建房均已拆除。

在统一规划上，参与此次改造的工作人员在统计小区内所有公共空间后，协调停车区域和绿化区域，合理安排停车区域面积和位置。在小区北部和南部均有2块大面积停车区域。在每幢楼前均设停车区域，并采用草格状铺面，既解决停车难题，又具备绿化功能，增强雨水滞留能力，是兼顾民生与生态的表现。此外，在车辆管理上采用智能泊车系统，该系统结合互联网大数据，实现车辆智慧化管理。

4.4 公共服务供给

在公共服务供给方面，财贸新村小区改造聚焦于便民商业设施、医疗卫生设施、养老服务设施和文化体育设施4个方面。

1）便民商业设施 在小区内设立自产自销小菜场，小摊主有了固定的售卖场所，城管最担心的市容市貌问题也可责任到人；居民下楼就可买到新鲜蔬菜，十分便利。

2）医疗卫生设施 小区内设有社区卫生服务中心和药店，每天都有医生常驻卫生服务中心。

3）养老服务设施 财贸新村内设星光老年之家，老年之家的设立能帮助老年人发现自我，培养爱好。此外，社区作为城市基本单元，这种医养结合的方式也是我国现阶段大力倡导的应对人口老龄化的措施。

4）文化体育设施 社区服务中心内设有文化中心、社区图书馆、老年大学等文化设施，基本满足小区内各年龄段居民的文化需求；小区内建有环形塑胶步道，并设置健身器材，以满足居民的运动需求。

4.5 社区治理

引进物业管理并设立专业的社区服务中心，通过对财贸新村物业管理人员访谈得知，目前小区内大部分业主按时缴纳物业费。由此可见，居民当前对物业管理较为满意。而社区服务中心主要负责协调物业与居民关系，承办一些休闲活动，所有居民自愿参加。社区服务中心主任、工作人员由居民直接选举产生。

5 经验与思考

财贸新村是溧水区整治的第一个老旧小区，其规划设计与改造实施对其余老旧小区的改造有借鉴价值。但仍存在一些缺点，例如在后期运营维护上，财贸新村整治项目并未建立改造后住宅区的维护管理长效运营机制，若改造成果无法得到很好的维护，会导致多年的改造成本付之东流，只有健全长效运营维护机制才能让改造真正成为惠及民生的工程。长效运营机制的建立需考虑如下2个维度的主体。

1）以街道办事处、社区中心、居民、志愿者为代表的社会力量。这一维度的主体呈现公益性特征，无论是热心居民还是社区志愿者，均是在为人民、社会做奉献的驱动下的自愿行动。针对这种爱心，可由社区牵头，建立区域内的青年志愿者联盟，联合所有愿意为社会作出贡献的力量。此外，这种青年志愿者联盟还可不断吸收新生的社会服务力量，代代相传，生生不息。因此，老旧小区改造后期维护可联合社区、社会力量，两社联动，共护人民。

2）社区可引入社会资本进行市场化运作。通过实地调研发现，在财贸新村整治项目中，改造资金主要来源于财政拨款，这种资金来源方式同样是全国大多数地区老旧小区改造的主要来源。政府财政取之于民，用之于民，这固然合理、合法，但过度依赖会增加政府财政负担。因此，不妨促进改造资金来源多元化，引入社会资本。在此次改造中，财贸新村引入物业管理公司，之前的无人管理、公共区域脏乱差的情况有所缓解。但传统物业公司最大的缺点在于其缺乏主动改造的驱动力。原因在于传统物业公司只负责一些清洁、设施维修等硬件上的维护，是更商业化的运营模式，往往缺乏积极性。近年来，随着社会治理精细化及为民服务意识的提升，我国涌现出大批社会工作机构。与传统的物业公司不同，这些机构多含有公益性的意味，其从居民需求出发且更具服务意识，以居民幸福感为出发点，主动采取多种方式及行动满足居民需求，这也是我国服务产业发展的更高形态。

6 结语

在存量规划背景下，老旧小区改造是城市更新的重中之重，如何解决这一城市痛点尤为重要。此次研究以南京市溧水区财贸新村整治项目为例，通过实地调研和深度访谈，分析其在老旧小区改造理念的前沿之处和改造设计的独到之处，以期对以后老旧小区改造提供参考。实地调研时也发现，财贸新村小区存在改造后并未建立长效、多方协同的运营维护机制等问题。基于此，应当引入社会资本，两社联动，共同为提升居民满意度而努力。