河南省国省干线公路建管养一体化模式研究

2021-03-31吴沙沙贺倩倩

企业改革与管理 2021年1期

吴沙沙张军魏琳贺倩倩

（河南交通职业技术学院，河南郑州 450000）

国省干线公路是公路网的基础，是现代综合交通运输体系“完善的干线网”的重要组成部分。与“高效率、低收费、无限期”的高速公路相比，国省干线公路具有运营成本低、通达深度强、辐射范围广、全天候开放等优点，在保障人民群众安全便捷出行等方面更具有公益属性。至2019年底，河南省公路总里程达到了26.9万公里，其中普通国省干线达到了3.1万公里，为支撑全省经济平稳较快发展、服务中原崛起河南振兴富民强省提供了有力支撑。

在河南省国省干线公路发展过程中，受国、省相关政策改革影响，国省干线公路事权下方至市级人民政府，特别是国家燃油税费改革、取消政府还贷二级公路收费政策后，河南省国省干线公路建设、养护资金来源发生较大变化，同时也出现了许多新情况新问题。为全面深化交通运输领域改革，进一步简政放权，经省政府批准，按照河南省人民政府办公厅《关于印发河南省国省干线公路建设养护管理一体化改革试点方案的通知》（豫政办[2015]128号）文件精神，河南省组织开展了国省干线公路建管养一体化改革试点工作，将国省干线公路事权下放至县（市）级人民政府。目前，试点工作已圆满完成，有必要进一步进行经验总结，找出存在问题并提出相关建议，提出适应河南省国省干线公路发展的建设养护管理一体化发展模式，为推动河南省国省干线公路高质量发展提供支持。

一、河南省国省干线公路建管养模式存在的问题分析

河南省国省干线公路系统目前实行“条块结合，业务以条为主，人事以块为主”的管理体制，造成河南省国省干线公路存在人权、事权、财权和支出责任不匹配等问题，严重影响了国省干线公路的可持续健康发展。这主要表现在以下几个方面：

1.管理体制与责任不匹配

河南省普通干线公路管理实行双重领导，即计划、规划、资金政策、技术业务由省、市公路局管理并实行行业指导，县（市）的普通干线公路的人事、资金筹措等归地方管理，基本上表现为普通干线公路项目立项、项目的管理由市级负责，项目资金筹措由县级负责，人、财、物不统一，责、权、利相脱离。

2.普通干线公路人员普遍超编严重

河南省普通国省干线公路管理人员的编制在地方，经费和工资却脱离地方财政，来源于公路部门自筹自支。由于地方政府负责公路管理部门的人员编制，但不负责管理经费和工资的筹措，造成地方政府对公路部门的从业人员控制不够严格，导致普通干线公路管理养护人员普遍严重超编，而行业发展所需技术人才的引进、更新不足，公路管理质量不能得到很好的保障。

3.普通干线公路养护管理经费不足

按照目前通过财政拨付资金的模式，资金拨付程序繁琐、拨付周期过长，影响养护生产的时效性和及时性，进而造成建设资金需求扩大，进而影响公路发展资金的总体使用效果，影响干线公路服务质量。此外，由于人员大量超编，普通干线公路管理养护资金大量用于人员费用，从而造成小修保养资金短缺，而对日常维修保养投入不足，养护不及时不到位。

二、改革试点总体情况及成效

经过三年试点改革，国省干线公路责任主体意识不断加强，管养体制改革取得突破性进展，管理、养护人员基本分离，管养资金基本实现地方财政兜底，改革试点工作实现了既定目标，取得了阶段性成果，为河南省国省干线公路建管养一体化改革取得了经验。

1.地方政府重视

县（市）政府作为区域国省干线公路建设、养护、管理和治超工作的责任主体，为确保建管养一体化改革工作顺利开展，均成立由县（市）长任组长、相关副县（市）长任副组长，县（市）发改、财政、人事、国土、规划、环保、住建、水利、林业、交通等有关职能部门主要负责人为成员的全县（市）国省干线公路建养管一体化改革领导小组，统筹开展改革工作，全面负责组织开展一体化试点改革工作，全面协调推进国省干线公路一体化改革事项。

2.地方政府支持

县（市）政府出台筹融资改革方案，保障建管养资金需求；由县（市）政府主导，由县（市）发改委、财政局、国土局、交通运输局等职能部门共同形成联审联批机制，限期完成审批程序，以保障公路项目前期工作效率；核定公路管理机构的编制，将人员经费和管理经费纳入地方财政一般预算支出，实行“财政全供”，保障国省干线公路管理的基本需求。

3.工作效率明显提高

项目审批权下放至县（市）级政府，县（市）级政府就具有积极性、主动性，地方上落实部门责任、建立联审联批机制较为容易，审批程序明显简化和审批时间显著缩短，工作效率明显提高。

4.试点工作存在的问题分析

在三年改革试点工作取得成绩的同时，“重建设、轻管养，重资金项目申请、怕管养体制改革”的问题依然存在，主要表现在以下几个方面：

（1）养护管理体制机制改革尚需进一步研究明确

虽然试点县（市）在事企分离方面取得了突破性进展，但考虑到国家对交通运输部门的大部制改革背景，要求定编到人，尚需周密组织稳步开展，进一步研究明确目标任务。此外，部分县（市）纳入政府一般财政性预算的养护管理经费较总体资金需求仍有一定差距。

（2）建管尚需进一步分离。

养护公司尚未实行独立核算，县（市）公路局仍直接支付与核算养护费用。同时，从县（市）公路管理部门的财务数据来看，地方政府承诺将人员经费和管理经费纳入财政一般预算，但实际上人员工资及公用经费仍由省拨小修保养及管理经费列支。

（3）联审联批运行机制仍需进一步协调理顺。

各县（市）已形成了联审联批机制，项目审批速度较改革前有了较大提升，但部分县（市）项目审批仍由公路管理部门全过程协调处理，所有环节仍需“亲力亲为”，公路管理部门工作量依然较大。

三、建管养一体化改革模式推荐方案

根据《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2019]33号）中公路交通领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革要求，以及当前事业单位改革方向和最新进展，结合河南省国省干线公路建管养一体化改革相关经验总结，本文从省、市、县三个层级设计了河南省国省干线公路建管养一体化改革模式，主要涉及事权划分原则、管理机构以及具体的职能设置。

1.推荐方案

按照中央减少行政层次实行“省管县”的精神要求，建议实行“三级设置、两级管理”的体制模式。由省级公路管理机构直接管理县级公路管理机构。由于省级公路管理机构难以直接对较为庞大的县级公路管理机构进行管理，市级公路管理机构作为省级公路管理机构的派出机构或下属机构，对县（市）级公路局进行管理、指导，河南省国省干线公路建管养一体化管理体制如图1所示。

图1 河南省国省干线公路建管养一体化改革模式

（1）人事：省、市级公路管理机构人员编制由省级确定，县（市）级公路管理机构人员编制由地方政府确定。

（2）资金：县（市）公路管理部门担当建设管理养护资金的筹措主体，日常养护维修资金由省级承担，建设资金以县（市）政府为主体，国省市县共同筹措。

（3）管理权：管理权下放到县（市），县（市）政府作为责任主体，市公路管理局作为监管主体。将国省干线公路的养护责任按块划分，分级负责。干线公路的养护实行“以块为主”，责任在公路管理部门。

河南省国省干线公路建管养一体化模式责权划分如下表1所示。

各个机构的主要职能可划分如下：

（1）省交通运输厅：作为省级主管交通的政府职能部门，主要承担省内公路网规划，制定本省公路事业发展战略、公路管理政策法规，进行宏观调控、计划和决策，以及其他行政管理职能；并负责协调交通部门与其他行业部门、当地政府之间的关系，保证“上（交通运输部）一下（下属各部门）”之间的政令畅通。

表1 河南省国省干线公路建管养一体化模式责权划分表

（2）省交通事业发展中心（原省公路管理局）：作为公路管理的专业机构，受省交通运输厅委托，负责拟订国省干线公路建设养护、管理服务、安全应急技术标准和行业规范；承担国省干线公路行业管理职能；指导、监督和检查分局的工作。

（3）地、市（县）交通运输局：主要执行协调、监督、指导的职能，制订本地区公路交通事业发展战略，执行上级下达命令，监督和监管下属机构的工作质量和效率，以及行政管理的职能，规范建设市场。

（4）市公路管理机构：作为省级在地市级的派驻部门，管理机构人员编制由省级确定、管理资金由省级承担。受省级部门的委托，制定年度区域国省干线公路的总体发展目标和各县（市）的考核指标，具体负责对县（市）的国省干线公路建设、养护和管理工作进行行业指导、监督考核。主要职责为：承担区域普通国省道建设监督、验收工作；对区域国省干线公路养护质量、进度和资金使用进行监督管理。

（5）县（市）公路管理机构：负责区域内国省干线公路建设、养护、管理的具体实施工作。负责养护体制改革事企分离，整合全县所有公路管理职能，监督公路建设、养护质量，支持培育新建养护公司的发展壮大。

2.推荐理由

河南省国省干线公路管理模式现状与推荐方案的主要差别在于：管理体制不同，现状中采用“省管市”--“市管县”，推荐方案采用“省管市”“省管县”的模式。除此之外，现状中人事管理是采用“以块为主”的模式，省级公路局将“人权”下放至县级管理，地市公路局对县公路局采取人权的统管，而推荐方案中地市级公路管理机构人权由省公路局统管，采用“条条管理”，县级公路管理机构人权由县级人民政府管理，采用“块块管理”。

本方案的优点：一是保证了人权、事权、财权的统一；二是保留省级层面的专业公路管理机构的组织统筹的优势，以适应未来公路管理发展专业性、技术性等现代化管理要求。此外 “市管县”体制阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，无法真正发挥城市的中心作用，而“省管县”可以很好地解决此类问题，减少中间环节，减少行政管理成本，县级公路可以得到充分的发展。本方案缺点主要为“省管县”模式加大了省级公路局（行政代理机构）的管理难度。故综合考虑，推荐此方案。现状与方案对比如下表2所示。