中国减税降费的实践与路径分析

孔涵

[摘要]面对当前严峻的国内外经济形势，中国政府部署的新一轮大规模减税降费备受社会各界关注与期待。通过对减税降费的理论依据和现实背景分析发现，减税降费的有效落实离不开对中国现实国情的充分认识，对现行税收制度的优化，对中央地方财权、事权和支出责任的科学划分以及现代预算制度的建立。减税降费的进一步推进将明显降低企业税负，减少疫情对经济社会的影响，激发市场主体活力，进而促进中国供给侧结构性改革，实现中国经济高质量发展，增强人民群众获得感和满足感。

[关键词]减税降费;税制优化;财政

[中图分类号]F812.42      [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）01—0085—06

一、引言

当前，中国经济正处于由高速增长阶段向高质量发展阶段迈进的关键时期，减税降费是党中央总揽全局，应对国内外各种风险与挑战作出的重要部署，是今后一个时期内优化中国财政税收制度、促进经济社会发展最重要的政策之一，是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践。积极推动并落实新一轮减税降费政策，使企业负担得到普遍性、实质性降低，对于降低新冠疫情影响，恢复市场活力，提振市场信心，增强经济社会发展动力具有极为重要作用。

二、减税降费的理论与实践

（一）西方国家的减税降费的理论与实践

西方国家的税收理论体系伴随着西方国家的经济发展和税收实践逐步丰富完善。20世纪70年代，西方国家出现生产停滞、失业严重、物价上涨的滞涨局面，二战后在经济学领域占据主流思想的凯恩斯主义已经无力解决经济社会发展所面临的新问题。此时，以罗伯特·芒德尔、阿瑟·拉弗等为代表的供给学派兴起，该学派认为大幅度降低个人和企业的税率将会有效增加个人储蓄能力，刺激个体工作积极性，提高企业的投资能力和投资热情。供给学派用拉弗曲线描述了政府税收与税率之间的关系（图1），政府不能一味提高税率来获取更多税收收入，过高的税率反而会导致政府税收收入的减少。

受这一思想影响，美国开始推行里根经济学，降低个人所得税税率并给予企业税收优惠。在美国减税浪潮影响下，欧洲各国也推行了一系列的减税降费政策，这些政策措施主要围绕减税展开。英国在20世纪80年代先后三次下调个人所得税税率，并采取提高个人所得税免征额度，减少税率层级，对国内中小企业实施优惠税率并进行资本扣除等措施。其他欧洲国家也大多降低了所得税的边际税率，并开始重视增值税和消费税在筹集财政收入方面的作用[1]。

千禧年之后，尤其是2008年次贷危机过后，西方各国纷纷推出减税降费计划，世界范围内掀起新一股减税降费浪潮。究其原因，一方面是由于全球经济增速下滑，各国政府希望通过减税降费刺激经济发展，进行逆经济周期调节。另一方面则是由于国家间竞争压力加剧，各国试图通过减税降费降低企业税费负担，提升本国企业在世界贸易中的竞争力。从表1中可以看出，2008年次贷危机之后，全球主要经济体增速放缓，大部分发达国家的GDP增速没有超过3%，发展中国家的GDP增速呈现出较大波动，只有中国和印度在近十年中保持着较高的经济增长率，與全球其他经济体相比其经济显示出更大的活力和韧性。

21世纪初，美国小布什政府先后制定了《增加就业与援助雇工法案》《就业与增长税收减免协调法案》来降低企业税收负担，下调个人所得税和资本利得税的最高边际税率，取消股息税。2008年奥巴马政府上台后延续了小布什政府的减税政策，并根据美国经济的实际发展情况进行了相应的调整。2017年特朗普政府上台，美国两院通过《减税与就业法案》，涉及减税内容包括：企业所得税税率从35%降至21%，增加企业所得税税前扣除;个人所得税七档税率结构不变，对税率进行适度下调并提高税前扣除标准;遗产税免税额翻倍;废除3.8%的奥巴马医改税等等[2]。

在2015年5月大选中获胜的英国保守党竞选承诺是五年内不会增加个人所得税、增值税或者国民保险税，并将个人所得税免征额提升至5万英镑，营业房产税维持在二十国集团最低水平[3]。荷兰政府则宣布从2018年起，逐步扩大低税率（20%）所适用的企业范围。2017年意大利将企业所得税的法定税率从27.5%下调至24%[4]。

日本为振兴本国经济，提升产业竞争力制定了一系列税收改革措施。例如，针对新购置的用于提高生产效率的生产设备，可以一次性扣除折旧额后再进行税款缴纳，以此来鼓励企业提高生产效率、加大研发投资。此外，中小企业可以享受额外的住民税抵免优惠[5]。

2017年初，印度宣布年收入在25—50万卢比群体的个人所得税税率从10%下调至5%，并考虑在2018—2019年度将大公司的所得税降至25%[6]。2019年，在经历了国内生产总值连续六个月下降之后，印度财政部宣布降低国内企业所得税税率，从30%降至25%左右，并且，2019年10月1日后成立的制造业企业，企业所得税税率仅为17%左右。

由此可以看出，世界各国普遍通过减税降费这一手段应对经济下行压力，并主要围绕降低所得税税率展开。其中，在企业所得税方面采取的措施包括提高起征额，降低征税税率，增加税收抵免等，用于鼓励企业加大创新力度，促进中小型企业发展。在个人所得税方面，大部分国家都采取了提高起征点并辅之以减少税收级次和降低税率的举措。就效果来看，对政府而言，有利于涵养税源，促进经济发展;对企业而言，有利于企业扩大投资并吸引海外资本流入;对个人而言，居民可支配收入明显增多，中、低收入者消费能力获得较大提升。

与此同时，还应看到发达国家减税降费政策的实施，尤其是美国相关政策的推行，对世界各国政府调节宏观经济运行产生巨大影响，其他发达国家纷纷效仿美国进行税费减免，这也导致了大量资本在国际迅速流动，对广大的发展中国家经济发展造成较大冲击。

（二）减税降费的中国实践

《2009年政府工作报告》开始出现“减税”一词，《2016年政府工作报告》首次提出“减税降费”并明确减税规模，并且小微企业的税费负担成为近年政府工作报告关注的重点。由此可见，减税降费是中国政府针对经济发展情况作出的重大部署，旨在通过发挥政府宏观调控作用，实施逆经济周期调节，促进中国经济高质量发展。

2014年以来，中国经济进入新常态，经济增速明显放缓，企业生产发展面临严峻挑战。以规模以上工业企业为例，2013—2018年，主营业务收入增速分别为11.77%，6.58%，0.25%，4.43%，-2.23%，-9.79%，规模以上工业企业主营业务收入利润增速分别为10.45%，-0.33%，-2.89%，8.66%，4.16%，4.16%，-11.43%。由此可见，近几年，中国规模以上工业企业的生存和发展面临着严峻的挑战，企业生产规模呈现出收缩态势，盈利能力下降，盈利空间收窄。

从税收负担来看，当前中国纳税人面临较大税收压力，由表2可以看出，2012—2019年间，除2015年、2016年和2019年税收收入增速低于国内生产总值增速外，其余年份，税收收入增长速度均高于国内生产总值增速，这反映出中国的税收收入增长速度与经济增长速度严重不匹配的特点。

目前中国推行的减税政策主要包括增值税、企业所得税、个人所得税等税种。减税政策的核心是深化增值税改革，内容涉及纳税人范围、税率、税收抵扣等。其中，制造业增值税税率从17%降至16%，又自2019年4月1日起降至13%;交通运输业、建筑业等行业增值税税率从10%降至9%，原来6%一档税率不变，此外，政府通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施来确保所有行业税负只减不增。企业所得税方面，2008年《中华人民共和国企业所得税法》开始实施，2017年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议对该法进行了修正。个人所得税方面，2018年10月1日起施行最新免征额和税率，免征额从3500元调整至5000元，部分税率级距进一步优化调整，扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，缩小25%税率的级距。其他税种方面，《中华人民共和国资源税法》于2020年9月1日起施行，以法律形式统一资源税税目，调整具体税率确定的权限并规范减免税政策。2019年11月20日国务院常务会议通过《中华人民共和国城市维护建设税法（草案）》，规定保持现行税制框架和税负水平不变，这有效推进了城市维护建设税的规范性和税收法定原则。

政府还通过推行便利企业缴税、简化税务行政许可事项办理程序等举措，减轻企业缴税成本。中国的减税政策涵盖了缩小征税范围，降低征税税率，明确征税要求，规范征税过程等诸多方面，既包括税负的降低又包括税制的完善。

同政府税收相比，政府收费明显具有较大的自由裁量权，其法规性远低于税收，长期来看，政府收费规模的减少是一国现代化发展的必然趋势。当然，收费有其合理之处，比如，通过收费可以解决“准公共物品”的外溢性问题，以及国家投入大量资金建设基础设施和提供公共服务的投资回报问题。但是，相对于税收的法定性、固定性而言，政府在收费方面具有更大的灵活性和自主权。这种灵活性和自主權，使得实际收费过程中存在执行不力、监督不到位等情况，极易滋生腐败。企业因为政府收费权的存在会主动向政府靠拢，使用大量的人力物力处理与政府和政府官员之间的关系，借此少缴费或不缴费，这样，政府的收费行为和收费收入就转变成了个人和企业的变相获利，长此以往，不利于服务型政府的构建和企业的健康良性发展。此外，地方政府尤其是基层政府本身财政收入有限，却要应对庞大的财政开支，巨大收支缺口的存在也使得政府不得不转向企业收费以此减轻财政压力，这直接导致涉企乱收费行为发生，企业负担加重，而企业承担的费用过高会严重影响企业的发展速度和发展规模，不利于激发企业主体活力。

2013年以来，国家发展和改革委员会、财政部等部门多次下发与降费相关的通知，内容涉及多项行政事业性收费的取消和标准的降低，部分政府性基金的调整和取消，以及针对小微企业的税费减免等诸多方面。2019年以来，政府密集出台了一系列旨在减轻企业负担的降费举措。自2019年5月1日起城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%。继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率，调整社保缴费基数。自2019年7月1日起进一步降低和减免多个领域的行政事业性收费。降费政策的制定和实施既关注企业总体负担情况，又注重企业内部不同成本间的调整。费用的降低直接减少企业运营成本，而产业链条的传导则可以使消费品价格和消费者成本下降。在消费者群体中，中低收入消费者较高收入消费者有更高的边际消费倾向，因此，能够在降费的过程中获取更多的福利。政府性收费项目的减少和规模的缩小也能够进一步规范政府、企业等市场主体的行为。

三、中国减税降费现状分析

减税降费最直接的影响是政府税费收入的减少，进而对财政收入，尤其是地方政府财政收入造成较大冲击。目前，中国政府间的财权、事权和支出责任的划分是基于1994年分税制改革的框架形成的“财权集中、事权下放”的分权体制。分税制改革初期，中央政府财政收入远远高于地方政府财政收入，随着时间的推进，中央政府财政收入占全国财政收入比重呈现出下降态势，但仍然保持较高水平，2010年以来这一比重一直维持在45%左右。尽管地方政府较中央政府拥有更大规模的财政收入，但是地方政府承担着与收入规模严重不匹配的事权和支出责任，直接表现是地方政府的支出规模远远高于中央政府的支出规模，地方政府面临着地方财政收入远远不能满足地方财政支出的窘境。由图2可以看出，近年来，地方政府的财政收入与财政支出均呈现上涨态势，并且地方政府财政收支缺口逐年扩大，从2010年的33271.39亿元一路扩大至2019年的102682.05亿元，2019年地方政府财政支出已超过地方政府财政收入的两倍，为2.02∶1。

由此可见，地方政府在实际运行过程中面临着巨大的财政收入压力，尤其是省以下地方政府。由于分税制改革并未对省以下地方政府财政收入划分进行明确规定，各省普遍遵照分税制改革精神进行税收分成。现实情况是，与经济发展关系密切的税种大部分归省市一级政府，县级政府缺乏主体税种，其财政收入增速也无法与经济发展速度相匹配。这样一种财政“窘境”的存在使很多县级政府因经费不足而无法开展工作，更有些单位投机取巧，采用乱收费、乱罚款的方式获取收入，弥补经费不足。尽管是个别单位的行为，但是却对整个政府公信力产生了巨大负面影响。

为解决1994年分税制改革后地方政府财政收入不均衡问题，中国设立财政转移支付制度，由中央政府向地方政府、地方政府向下级政府无偿划拨资金，借由此来解决中央和地方财政之间的纵向不平衡以及各地方之间的横向不平衡。中国每年有庞大的转移支付规模，以2019年为例，中央对地方转移支付规模为75399亿元，其中一般性转移支付67763.1亿元，较2018年增长7.5%，专项转移支付7635.9亿元，较2018年增长24.4%。如此庞大的转移支付规模，使得各省市纷纷寻求中央对本地区的转移支付，以使本地区能够从中央政府手里获得更多的资金支持，缓解财政收支矛盾，这一机制无疑加剧了地方政府之间的财政竞争。

当转移支付不足以弥补收支差额，地方政府会通过举债来筹措资金。地方政府长时间举债，一方面会形成债务惯性，举债规模会如滚雪球般膨胀起来，使地方政府财政收入难以应对规模庞大的地方债务。另一方面，也出现了新上任政府不愿主动偿还往届政府债务的现象，地方债信用风险增大。从地方政府和财政可持续发展角度出发，减税降费空间有限。

对企业而言，企业在享受减税降费所带来的实惠的过程中，也面临着获取减税降费收益的成本。例如，伴随着减税降费举措的出台，企业需要对企业报表进行调整，以期获得最大的税费优惠，这种税费优惠的获得离不开企业财务人员对政府政策的积极学习和准确理解，也离不开企业自身生产环节的调整和组织框架的重构，这些都构成获取减税降费收益的成本。

四、进一步优化减税降费对策分析

（一）推动减税降费与供给侧结构性改革有机结合

2015年以来，中国经济发展进入新常态，主要经济指标之间的联动性出现背离，比如，居民收入有所增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降，等等。为适应此种变化，政府采取一系列措施推进供给侧结构性改革，希望以此进一步激发市场主体活力，矫正要素配置扭曲，更好满足市场需求。

减税降费政策的制定和落实要服务于供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的五大任务之一是降成本，降成本对政府而言意味着转变政府职能，简政放权，减税降费，进一步规范政府行为。对企业而言，降成本意味着企业税费负担降低，并享有更加公平的税负环境。在减税降费的过程中，中小企业同大型企业相比享有更高的边际收益率，企业可以将省下的税费用于扩大生产经营规模和研发投入，提升企业生产经营效率和抵抗风险能力。对个人而言，减税降费可以缩小贫富差距，缓解不同收入水平群体之间的矛盾，有利于居民可支配收入的增加和家庭生活稳定性的提高。

从顶层设计角度出发，减税降费应当立足于中国国情并与财税体制改革、金融体制改革以及“放管服”改革相结合，以减税降费促进经济结构调整，提高供给体系质量与效率，进而有效解决就业问题，维护社会稳定，为经济发展提供持续性动力，助力国内国外双循环。

（二）优化税费制度，规范政府行为

从本质上来看，推进减税降费实际上是对税收制度的优化和完善，是对现阶段中国经济社会发展面临问题和挑战的积极回应。科学合理的税收制度应当具备以下特征：第一，税收制度不应当干扰资源的有效配置，即，税收制度具有经济效率。第二，税收在征管过程中应当易于管理且管理成本较低，即管理的便捷性。第三，税收制度能够随着经济环境的变化及时作出反应，即税收制度应当具有灵活性。第四，税收制度应当具有政治责任，税收制度的设计应当充分反映纳税人的意愿和偏好。第五，税收制度具有公平性，包括纵向的公平和横向的公平。

在税种的选择上，要进一步完善直接税制度，逐步提高直接税比重。直接税最能够反映税负公平和量能纳税的要求，对社会保障和社会财富再分配具有特殊调节作用。从具体税种来看，以2019年为例，国家税收收入的两大主要税种分別是增值税和企业所得税，其中，国内增值税税收收入占全部税收收入的39.34%，企业所得税税收收入占全部税收收入的22.59%，排在第三、第四位的分别是个人所得税（占比8.87%）和消费税（占比6.80%），其他税种的收入占比均不足4%1。由此可见，增值税和所得税在减税过程中仍具有较大的空间。此外，在税收设计和征管过程中要利用好互联网、大数据、人工智能等新技术，提升税收政策普及度，提高税收征管效率，降低企业缴税成本和税务机构征税成本。新一代信息技术的运用也有利于加强纳税人自身税务管理，强化纳税人意识。

同税收的无偿性、法定性和固定性相比，政府收费具有更大的灵活性，并带有自愿属性，即纳税人因为从政府的行为中获益，故而通过缴费来补偿对社会资源的消耗。政府可以通过收费来阻止未交费者享受该种产品或者服务。在收费制度设计的过程中应当本着“能不收则不收”的原则，减少收费种类，加强收费管理，及时公开收费项目、收费金额和收费用途，通过社会多主体的参与，杜绝乱收费现象，形成对政府收费行为的全方位监督体系。

（三）科学划分中央与地方政府财权、事权和支出责任

优化充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，理顺中央和地方权责关系，科学划分中央与地方政府间财权、事权和支出责任，保证减税降费政策的有效落实。从减税降费的构成来看，减税以下调增值税、企业所得税和个人所得税为主，这三种税全部是共享税，其中增值税是中央与地方五五分成，所得税是中央与地方六四分成。降费则是以取消或停征行政事业性收费为主。从财政收入构成来看，减税降费的推进将会对地方财政收入造成较大影响，地方财政税收收入将会进一步降低，占地方财政收入比重较大的非税收入规模将会进一步缩小，地方政府财政将会面临更大的收支压力。

因此，在落实减税降费政策过程中，应当同步构建科学合理的中央与地方政府间财权、事权和支出责任，尤其是财政压力更大的省以下地方政府间的权责关系。通过培育地方主体税种，优化基层财政收支安排来增强基层财政自给能力，降低地方财政压力。还应将减税降费与深化“放管服”改革、转变政府服务模式、精简机构有机结合，同步推进。

（四）构建现代预算制度，提升政府行政效能

财政为庶政之母，预算乃邦国之基。从税收国家迈向预算国家是现代法治国家的普遍经验。预算国家指的是，在市场经济国家中建立起来的以公共预算作为公共财政核心内容的预算管理机制，以财政上的集中统一和预算监督为两大标志[7]。预算国家要求一国建立有效率、有生产率而且比以往更加公正的财政制度。

中国正处在税收国家的成熟期，下一步需要向预算国家转型，这一转型的实现离不开预算法治建设和预算制度完善。建立现代预算制度是现代财政制度的核心，而建立现代财政制度则是实现国家治理现代化的必然要求。现代预算制度的三大特点是预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，并且三者之间能够有机衔接、相互制衡。现代预算制度的建立可以有效统筹分散在政府各部门的资金，盘活各类资产，提升财政资金运用效率，畅通财政资金流通渠道，缩短财政资金在各环节的停留时间，缓解减税降费过程中各级政府面临的财政收支压力，通过践行“量入为出，以收定支”的财政观，优化财政支出结构，健全财政体系，促进财政可持续发展。减税降费不仅仅是针对税费的调整，更是中国治国理念的转变，是推进治理体系和治理能力现代化的具体落实。减税降费的根本目的是为中国经济注入活力，提升市场经济主体积极性，而现代预算制度的建立将使市场主体对政府行为有更加清晰的认知，有效约束政府对财政收入的使用，推动政府行为提质增效，促进中国经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向發展。

参考文献：

[1][4][6]周克清，杨昭.世界各国新一轮减税浪潮：比较与启示[J].税务研究，2017（8）：64-68.

[2]冯俏彬，李贺.降低制度性交易成本：美国税改与中国应对方略[J].中央财经大学学报，2018（5）：13-21.

[3]陈晓光，张文春.英国税制沿革变化及其对我国的借鉴意义[J].国际税收，2015（9）：62-66.

[5]吴小强.日本最新税改评介[J].税务研究，2015（5）：121-123.

[7]王绍光.从税收国家到预算国家[J].读书，2007（10）：3-13.

责任编辑：彭银春