自治区授权背景下兵团依法行政能力建设研究

刘琼

[摘要]经自治区授权，自2018年2月1日起，新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权，在此背景下，兵团依法行政的能力迎来了新的机遇和挑战。当前兵团还存在权责清单履行责任不明、行政决策合法化水平不高、行政执法规范性不足等突出问题，制约了法治兵团的建设和发展。要从完善依法行政制度体系、推进行政决策法治化、坚持严格规范文明公正执法、加强对行政权的监督和制约、提高行政机关工作人员法治思维能力等方面入手，增强兵团依法行政能力，为兵团履行维稳戍边职责使命、健全和转变“政”的职能、实现治理体系和治理能力现代化筑牢法治根基。

[关键词]兵团;依法行政;行政职能

[中图分类号]D922    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）01—0035—05

2018年1月18日，新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议并批准了《自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定（草案）》，自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单印发新疆生产建设兵团，自2018年2月1日起，新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权，后又授权增加到3511项。这些职权主要由兵团和各师（市）相关职能部门承接，这些授权接得住、用得好，法治兵团建设才能够行稳致远。

一、自治区授权背景下兵团依法行政能力建设具有鲜明的时代价值

（一）是兵团履行维稳戍边职责使命的应有之义

自治区第九次党代会指出，要紧紧围绕总目标，充分发挥兵团特殊作用，加强兵团维稳戍边能力建设。兵团履行维稳戍边的职责使命，充分发挥“三大功能”“四大作用”，离不开稳定制度体系，更需要法治的保驾护航。

从维护法制统一的角度来说，习近平总书记在十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障……坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”兵团是党中央强化边疆治理的重要方略，是社会主义制度体系的组成部分，兵团作用的发挥要在全面依法治国、建设社会主义法治国家的图景之下展开。按照“法”的广义解释，凡是对符合一定条件的群体产生普遍约束力的规定即可被认为是“法”，其典型代表就是各类文件，自治区对兵团的授权是对中发〔2017〕3号文件的贯彻落实。获得授权后，兵团在行使社会管理职能方面实现了于法有据，职责明确。

从兵团的实践需求来说，实现维稳戍边法治化、建设法治兵团、推进依法行政是深化依法治国实践在地方的具体体现。习近平总书记强调，新形势下兵团工作只能加强不能削弱。既然兵团要长期存在下去，就要建立起行之有效的长效机制，一方面依法履职，使各项维稳举措有法可依、权责明晰;另一方依法行政，实现社会管理法治化，用法治保障引领兵团职责使命的履行，使维稳戍边的各项举措能够立得住、扎得牢。

（二）是兵团健全和转变“政”的职能的直接体现

健全和转变“政”的职能是兵团深化改革的重点之一，是兵团落实“自行管理内部行政司法事务”的一次有利契机，是切实发挥兵团特殊优势和充分释放发展活力的中心环节。兵团党委七届四次全会进一步提出：“扎實深化健全和转变‘政的职能改革，强化依法行政意识，承接和行使好自治区授予的行政职能和行政执法权，建立符合现代社会管理服务要求的新型行政管理体制机制。”1由此可见，健全和转变“政”的职能的前提在于各职能部门权力来源明确、行为于法有据，这也是推进依法治国、建设法治兵团的逻辑起点。依法行政的核心在于规范化、程序化的权力分配和实施，通过明确行政职责、杜绝行政职能越位、缺位、错位现象，为社会各类群体提供一套标准化、规范化、可预期性的行为模式。因此，兵团承接3511项授权，并不是简单的权力让渡或权力转移，其承接质量和效果关系到兵团能否真正实现健全和转变“政”的职能，而法治建设作为基础性的制度安排，其重要性更加凸显。基于此，在承接授权之后，兵团通过“权责清单”“执法流程”等标准化规定，进一步明确政府在社会管理中的边界与方式，为实现“简政放权、放管结合、优化服务”的目标构建了最直接、最明确的实施路径，也成为了依法行政最基本、最外化的体现。

（三）是推进兵团治理体系和治理能力现代化的必由之路

党的十九届四中全会为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向，明确了将新时代改革开放推向前进的根本要求。兵团深化改革作为新时代全面深化改革的组成部分，必须深刻把握治理体系和治理能力建设这一中心任务，不断适应新形势和新要求。从治理体系和治理能力现代化的基本内涵来说，要求“治理体系适应现代社会的多元和流动，治理能力体现现代社会的文化和技术”，2而法治的普遍适用性则满足了“多元与流动”社会的需要，通过无差别地适用和为各领域的治理工作提供统一的标准，既能防止社会管理规定过于细致严厉阻碍经济发展，又能设定底线和原则保证各项事业沿着健康的轨道发展，还能减少行政部门各自为政的情况，使沟通协调成为常态，而这也正是“现代社会文化和技术”的体现。在自治区授权的背景之下，这一内涵体现得更加明显，兵团作为维护新疆社会稳定和长治久安的重要力量，其发展水平事关新疆工作总目标的实现，兵团治理体系和治理能力水平上不去，新疆的治理体系和治理能力现代化就无从谈起。

要实现治理体系和治理能力现代化，其方式在于“讲求制度化、规范化、程序化、民主化，关键是法治化。”3法治治理作为现代社会治理中最普遍、最有效的手段，其稳定性、平等性等基本特质满足了现代社会对于制度统一、公平正义的要求。兵团的治理体系和治理能力现代化建设的关键当然也在于法治建设，2019年12月，兵团党委召开健全和转变“政”的职能工作推进会，强调“深化健全和转变‘政的职能改革，推进兵团治理体系和治理能力现代化”，同时要求“全面提升依法行政水平，牢固树立法治思维，严格规范公正文明执法。”4这一要求在推进兵团治理体系和治理能力现代化的语境下对兵团各职能部门依法行政能力建设做出了明确要求，兵团依法行政能力的建设过程是规范各项执法权行使的过程，是各级党员领导干部提升法治思维和法治方式能力的过程，也是广大职工群众从法治治理中获益、自觉遵守法律的过程。通过“依法行政”这一主线，将各类群体紧密联系在一起，形成推进兵团治理体系和治理能力现代化的强大合力。

二、自治区授权背景下兵团依法行政能力建设的实践与困境

（一）行政机关权责清单基本厘清，但履行存在争议

2018年7月，兵团办公厅印发了《兵团机关行政部门权力清单和责任清单》，在对2016年兵团部门权责清单进行修改调整的基础上，将新增自治区授权事项一并纳入，明确了包括行政处罚、行政许可、行政强制在内的十类共计2325项行政职权，涉及兵团机关28个部门和单位，同时，兵团办公厅两次印发兵团授予各师的行政职能和行政执法权目录，依法逐级向各师、各团场分批授予共计1954项行政职能和行政执法权。兵团各师（市）也按照法律法规的规定、机构改革和简政放权的要求，制定权责清单，梳理职权事项并进行公开，基本实现了规范科学简政放权，但也存在履行上的争议。

1.权责分配存在灰色地带。各类权责分配看似清楚明白，但由于涉及职权种类繁多、数量巨大，在实践中往往存在权责不对等、权力交叉、权力空白等诸多问题，使某些行政职能无法正常履行。

2.相关工作人员认知不明。在兵团执法目录下发过程中，有些师（市）以编办配套文件的形式一同下发，文件中的表述对权责清单进行了解释，但由于个别工作人员法治素养不高、对于权责认知不明，将相似权责大而化之或简单归类，给后续各职权部门的权责认定造成了困扰。

（二）行政决策法治化意识逐步形成，但水平不高

2019年9月实施的《重大行政决策程序暂行条例》规定，合法性审查是行政决策草案形成的必经环节，且不得以征求意见等方式代替合法性审查。《兵团党委、兵团贯彻〈中共中央、国务院关于印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的通知〉实施方案》中也明确要求，不断完善重大行政决策程序制度。但囿于兵团旧有管理体制，目前兵团行政决策法治化还存在短板。

1.思想上对依法决策认识不到位。一方面，将会议讨论等同于决策程序，个别党政领导干部简单粗暴地认为“只要上会讨论自己就没有责任”，大事小事全部通过会议形式解决，造成会议冗长、效率低下，且忽略决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等必要环节;另一方面还抱着“会议通过即结束”的心态，缺乏事后的评估和决策调整。

2.法律顾问制度虚掷。按照要求，2017年底之前，兵团、师（市）、团场三级普遍了设立法律顾问和公职律师，但在具体实施过程中，一些行政机关对法律顾问作用认识存在偏差，忽视法律顾问的事前预防审核和事中规范作用，只有在面临复议或诉讼时才启用法律顾问;还有一些行政机关则缺少对法律顾问的约束和管理，造成法律顾问工作流于形式，对行政合同审核把关不严，对行政诉讼代理不积极，导致需要另请律师完成各类法律审核工作。

3.公众参与度不高。在自然资源开发、公用事业等民生决策事项上，公众参与途径单一，民意调查方式简单，仅限于填写问卷、热线电话等方式，而专业程度高、公信力强的听证制度，对于兵团各级行政机关来说则由于经验和业务水平的限制，几乎不被采用。

（三）行政执法体制初步建立，但规范性不足

兵团获得授权后，各职能部门认真落实、主动学习，建章立制，以行政处罚权的行使为例，各处罚权主体基本形成了案件接处报备审查——法律审核——重大行政处罚决定备案——案件檔案管理——行政执法公示等环节，建立了事前提示、事中指导、事后回访的机制，使行政执法权的规范行使有章可循，但实践上也存在突出问题。

1.执法人员法治素养有待提升。在获得自治区授权之前，兵团行政执法事项不多，各级执法人员对法律、行政法规的理解也十分有限，更遑论对于法律原则、法律精神的理解了。在基层，此现象尤为明显，突出表现为惯性思维大于法治思维，部分执法人员习惯按照常理判断或朴素正义观念执法，忽视了执法工作的专业性和权威性。例如，按照《行政处罚法》要求，当两个具有行政处罚权的机关对管辖发生争议时，需要将争议报共同上一级机关决定，而许多执法人员对此规定并不了解，行政机关间的管辖争议往往通过自行协商解决。

2.执法人员执法水平低、执法经验少，法律资格人才短缺。要完全承担3511项行政职能和行政执法权，对兵团执法人员是巨大的考验，除了要对庞杂法律法规进行系统学习，一些诸如制作笔录、举行听证会、行政诉讼应诉等实践经验也亟待加强。另外，执法部门法律人才短缺的问题则较为明显，例如《行政处罚法》规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”自治区执法部门存在大量长期从事处罚审核的人员，可以不受“取得法律职业资格”的限制，而兵团的行政执法体系尚在建立完善中，处罚决定审核人员大多为初次从事该项工作，而“取得法律职业资格”的高要求一时间又难以满足，人才缺口大，不利于兵团行政执法规范化程度的提升。

三、以自治区授权为契机，全面推进兵团依法行政能力建设

（一）完善依法行政制度体系

在自治区授权的背景下，兵团各职能部门应当对各项职权进行全面系统的梳理、汇总、审核、确认和清理，将各部门的职能、依据、权限、责任、工作流程、监督机制等进行汇编并予以公开。通过制作权力清单、责任清单、负面清单，推行动态管理机制，进一步明确权责划分，减少不确定事项，厘清各部门分工，不断优化行政职能配置，构建更加合理的行政机构设置方式，逐步理顺各部门职权。推进“一站式”服务和“互联网+政务服务”建设工作，深化推进行政体制改革，构建起职责明确、依法行政的治理体系。

推进依法行政，还要实现权力来源合法，当前兵团各职能部门相关行政权力除了来源于自治区人大授权外，还依据法律、行政法规、规章及规章以下规范性文件而创设，在这些规范中，规章以下规范性文件数量多、涉及面广，且规定事项往往与职工群众生产生活直接相关，因此，建立规章以下规范性文件的监督与清理机制势在必行。加强规范性文件备案审查制度，坚持“有错必究，有件必备”原则，严格限定规范性文件涉及事项范围（如按照行政许可法规定，规范性文件不得增设许可），落实文件制定中的合法性审查、集体讨论等程序性环节，同时保障公众知情权、提高公众参与能力，不断健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，坚持立、改、废并举，及时根据上位法修改情况和兵团深化改革需要设立新规、修改或废止旧规，切实发挥好规范性文件的实际效用。

（二）推进行政决策法治化

按照《兵团党委、兵团贯彻〈中共中央、国务院关于印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的通知〉实施方案》的要求，制定《兵团重大行政决策程序暂行规定》，使兵团各职能部门行政决策程序有法可依，以刚性要求强化行政决策法治化、科学化、民主化。获得自治区授权后的兵团各职能部门是权责统一的行政主体，必须坚持“有权必有责”基本原则，建立重大决策终身责任追究制度，对于违反决策法治化要求、决策严重失误导致重大损失或造成恶劣影响的，要严格实施责任倒查机制，追究主要责任人员的相关责任。

不断完善法律顾问和公职律师制度，明确各职能部门法律顾问主体为党内法规工作机构和法制机构人员，以保证顾问活动坚持正确的政治方向，同时吸收专家、律师参加，为政府决策提供多角度參考，通过签订顾问协议、约定顾问费用等方式实现对法律顾问的约束和激励，使其能够真正服务于法治兵团的建设。

增强决策公众参与实效。加强各职能部门，尤其是师（市）、团场（镇）两级的行政决策公众参与平台的建设，对涉及职工群众切身利益和重大公共利益的事项，应当主动公开信息并充分听取利害关系人的意见，决策作出后，要说明决策的依据和理由。建立重大决策专家论证和评估机制，通过问卷调查、专题座谈和听证会等多种形式广泛听取意见，对行政决策的可行性进行全面论证、对行政决策的效果进行客观评估。

（三）坚持严格规范公正文明执法

改革行政执法体制，按照十九届三中全会的要求“相对集中执法权、推进综合执法”，不断整合执法主体，变“多头执法”为专业执法，引导兵团新建城市组建综合执法机构，以专业执法队伍提高执法水平;完善行政执法协调机制，推进现代化治理方式，各执法部门之间、执法部门和非执法部门之间要加强协同配合，综合行政执法部门与同级业务主管部门共同接受上级部门的指导协调，分工协作，落实好行业内监管和执法事项;完善行政执法程序，建立执法过程记录制度，建立健全贯穿调查取证、勘验检查、权利告知、行政行为实施等环节的标准流程制度;规范行政执法自由裁量权行使，通过细化已有执法权限，缩小自由裁量权行使范围，杜绝自由裁量变“任意裁量”，最大限度地减少权力行使的不确定性，消灭寻租空间;推行行政执法公示制度，实现执法工作公开化、透明化、信息化，通过政务平台或专业执法信息平台发布执法信息和执法案例，既是对公众知情权的保障，也可起到警示教育作用;注重发挥行政指导、行政奖励等柔性手段，提升软法在法治兵团建设中的引导效果。

（四）加强对行政权力的监督和制约

党的十九大提出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。要履行好自治区授予兵团的行政职权，推进依法行政，就要将对行政权的监督和制约摆在重要位置，综合运用党内监督、司法监督、群众监督、舆论监督等多种监督方式。切实发挥各职能部门党组（党委）的主体责任，落实“三重一大”决策制度和民主集中制;支持人民法院独立行使审判权，积极贯彻落实《行政诉讼法》中“行政机关负责人出庭应诉”的要求，让被诉行政机关接受司法监督，让行政机关负责人接受法治洗礼;完善信息公开制度，做到“权为民所知、权为民所用”，畅通投诉建议、控告检举渠道，及时依法查处违法行政行为，维护行政机关权威;正确对待媒体报道，将其作为反映民意、沟通上下的桥梁与纽带，敢于直面并解决其反映的行政领域违法问题，但对于报道中的失实失当之处要做好事实澄清和舆情引导，确保舆论监督的规范化、法治化。

（五）提高法治宣传教育实效

承接行政职能和行政执法权，对于兵团各职能部门来说，既是推动法治兵团建设的良好契机，也是对自身依法行政水平的严峻考验，兵团各职能部门工作人员和行政执法人员只有不断提高自身运用法治思维和法治方式的能力，才能成为法治兵团建设的有力推动者。

建立重视法治素养和法治能力的选人用人导向，将法治水平和依法办事能力纳入各级党员领导干部的考核事项中，充分激发各职能部门工作人员学法用法尊法守法的自觉性。加强和改进法治教育培训方式，针对不同部门和不同需求，建立三级培训制度：第一层级是针对全体职能部门工作人员，培训内容为基本行政法律知识，包括行政法基本原则、《行政处罚法》《行政许可法》等实体法律、《行政复议法》《行政诉讼法》等程序性法律以及相关司法解释和指导性案例，其目的在于传播法律原则、灌输法治理念，建构法治精神;第二层级是针对不同部门的专业性法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的培训，加强培训的专业性、针对性，提高本领域行政人员的法治思维能力;第三层级是针对专业执法人员的实践技能培训，学习各类笔录制作方式、鉴定意见形成程序等内容，加强现代化执法设备应用培训和电子政务的相关培训，不断提升执法人员的法治实施水平。

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责任编辑：杨建平