东盟对美国“印太战略”认知与反应

冯振男

[摘要]东盟是美国印太战略的重要依托力量，这既提升了东盟在国际与地区事务中的战略地位，但也对东盟造成了重大压力。一方面，东盟担心其在地区机制构建中的“中心地位”可能被弱化以及在中美战略竞争中被迫选边的战略困境;另一方面，东盟也希望借重于美国印太战略来抬升其作为重要合作方的战略价值。《东盟印太展望》是在这种复杂认知背景下的政策反应。本文主要就东盟对美国印太战略的复杂认知以及作为此种认知的政策反应——《东盟印太展望》做出分析与论述。

[关键词]美国;印太战略;东盟;印太展望

[中图分类号]D871.2  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）01—0061—10

自奥巴马政府出台“亚太再平衡”战略以后，美国战略逐步向亚太倾斜;特朗普上台以后，虽然对奥巴马政策多有推翻，但其“印太战略”可以说是“亚太再平衡”的加强版。美国、日本、印度、澳大利亚等印太国家纷纷提出了自己的“印太构想”，给地区格局造成极大冲击。东盟作为印太地区的枢纽地带，为保证自身的“中心地位”、维护东盟团结与发展利益，出台了《东盟印太展望》，力图对冲美国“印太战略”带来的不利影响，并借此抬升其战略地位，实现其战略目标。

一、美國“印太战略”中的东盟定位

在第12届东盟峰会上，东盟便提出“东盟中心地位”，该原则也被纳入《东盟宪章》，可见，“中心地位”是其“立盟之本”。因此，承认东盟“中心地位”成为美国伸出的第一根橄榄枝，美国政府很早便打出“东盟牌”。奥巴马政府时期，美国为平衡中国的影响力，出台“亚太再平衡”战略，将东盟作为其战略架构中的重要组成部分。2015年11月，双方在《战略伙伴关系联合声明》中就表示要致力于支持东盟的中心地位”。[1]

特朗普政府出台“印太战略”后，支持东盟“中心地位”示好也在意料之内，美国“印太战略”逐步推行，东盟在其中的地位也逐步明晰，总体来看，美国将东盟作为重要战略伙伴。2017年，特朗普在东盟成员国—越南提出要以“尊重法治、个人权利、航行和飞跃自由为原则”实现“一个和平、繁荣和自由的印太”[2]，紧接着提出要打造一个“自由和开放的印太”[3]。2018年4月，美国国务院助理国务卿黄之瀚（Alex Wong）向外界阐述了“自由”与“开放”的内涵。[4]

随后，美国政府官员密集发声对东盟示好。2018年，时任美国国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上系统阐述了美国“印太战略”，称美国将支持并加强东盟在地区安全结构中的中心性。[5]2018年7月，美国国务卿蓬佩奥在“印太商业论坛”发表关于“美国印太经济愿景”的演讲，宣布立即拨款1.13亿美元在数字连接与网络安全、能源项目和基础设施建设等方面和印太国家开展合作，并且重申东盟位于“印太”的中心，在美国的“印太愿景”中发挥着中心作用。[6]同年8月，蓬佩奥在美国—东盟部长级会议上再次表示，美国作为一个太平洋国家，在“印太战略”下仍致力于东盟的“中心地位”。[7]

此外，美国也出台官方文件来进一步表明美国对东盟的支持。2018年11月，美国发表“推进自由开放的印太地区”的声明，提出要聚焦于“经济、治理和安全”三个领域，明确“促进共同繁荣、倡导善治与公民社会和确保和平与安全的地区秩序”的目标，详述了对东盟的支持与合作，进一步明确了美国的“印太战略”。[8]2019年6月，美国正式发布《印太战略报告》，“印太战略”正式落地。除阐述“印太战略”相关内容外，报告中有对东盟地位的专门论述。报告指出，美国继续支持东盟在地区安全架构中的中心地位，印太战略旨在进一步增强其权力。美国认为双方有着共同的价值观，将东盟视为推动“印太战略”价值观和政策的重要伙伴，以实现海洋自由、市场经济、善治和尊重基于清晰透明规则的秩序。报告提出，东盟越是用一个声音说话，就越能够成为一个不受胁迫的地区，美国希望与东盟各机构进行有意义的合作。

在东盟发布自身的《印太展望》之后，美国随即表示“继续将东盟的中心地位作为美国印太战略的核心，东盟是美国不可替代的战略伙伴”[9]，在随后举行的第七届美国—东盟峰会上美国再次表达了对东盟“中心地位”和“主导机制”的支持。此外，美国还拉拢日本、印度和澳大利亚在“四国对话”会议中多次表态支持东盟“中心地位”，既是示好，也是施压。

美国意识到东盟是大国竞争的重要区域，东盟对于美国“印太战略”有重大的战略价值，美国在表态中也给予其足够的重视，美国之所以如此看重东盟的地位，主要基于以下几点考量。

（1）从地缘来看，东盟位于亚洲与大洋洲、太平洋与印度洋的交汇点，无论是对于广义的“印太”还是狭义的“印太”来讲都处于中心位置，并且扼守着马六甲海峡和南海这两个极富战略意义的地区（全球海运总量的三分之一要过道南海）。不仅如此，东盟自然资源丰沛，尤其是盛产石油、天然气、煤炭和橡胶等战略资源，只要能控制这一地区，就能够在很大程度上影响东亚一些国家和地区对外部能源的获取，相当于扼住其他国家的“咽喉”。因此，无论对于美国或亚洲其他国家，东盟都非常重要。

（2）从政治与安全角度讲，东盟成员国泰国和菲律宾是美国的重要盟国，新加坡是美国的重要伙伴关系国，这三个国家是美国在东南亚地区重要的战略支点;美国还极力拉拢马来西亚、越南和印度尼西亚。并且东盟国家的安全与防务实力较弱，美国通过强化同盟、扩大伙伴关系，一方面可以增强地区国家的防务能力，另一方面可以增强美国在本地区的前沿存在，以增强共同应对威胁的能力。除此以外，美国可以利用东盟国家和中国的纠纷来介入地区事务、组建围堵中国的包围圈，增加遏制中国的筹码。

（3）从经济视角看，东盟经济潜力巨大。东盟拥有近6亿人口，劳动力充足，市场广阔，也被认为是继中国之后的又一个世界代工厂，作为世界第五大经济体，其发展前景良好。美国对东盟成员国的出口已经在美国提供了超过55万个工作岗位，每年有近4.2万家美国公司向东盟国家出口超过1000亿美元的商品和服务;同时，美国也从东盟成员国中进口了大量的产品;不仅如此，美国公司对东盟及其成员国有着近2740亿美元的投资额。[10]并且东盟在基础设施建设领域存在庞大的资金缺口，这给美国提供了参与地区事务新契机。

（4）对于美国而言，美国相对实力下降使得其在推行“印太战略”时显得力不从心，需要其他国家支持才能够顺利推行“印太战略”。正如美国在《印太战略报告》所言，“我们在印太地区面临的挑战超出了任何一个国家能够单独解决的范围”。拉拢东盟一方面可以增强所谓“共同应对威胁”的能力与灵活性，另一方面可以降低美国的应对成本，符合“美国优先”的原则。东盟作为印太的核心区域，如果缺少东盟的支持，“印太战略”在地缘上就会变成空壳，实施效果也会大打折扣。此外，东盟也在和日本、澳大利亚和印度等大国接触，给美国推进区域网络化提供了契机。

虽然美国给予东盟一定的重视，但美国也认识到，所有东盟国家并不是平等的，“印太”战略更多地适用于某些国家。[11]对美国而言，对于陆上国家与海上国家之间美国更倾向于海上国家，对于海上国家美国更倾向于那些与中国有争议的国家。对于东盟的“中心地位”，有学者分析，大国只有在符合自身利益的情况下才会承认东盟的“中心地位”，这些国家认为东盟是“中心”，不是因为其战略分量，而是因为其相对弱点，这使得东盟成为一个“偶尔有用的工具”，在推进自身利益时确保东盟不会阻碍大国“最重要的计划”。[12]反复向东盟表态示好只是第一步，能否落实对东盟的承诺还有待观察，“听其言”，更要“观其行”。

二、東盟对美国“印太战略”的认知

目前来看，东盟接受了“印太”这一概念，但这并不意味着东盟完全接受、认可美国的“印太战略”，更不意味着东盟倒向了美国。东盟整体对美国“印太战略”持相当谨慎的态度，既充满忧虑又满怀期待。东盟对美国“印太战略”的认知将直接影响到其政策反应，分析东盟对美国“印太战略”的认知十分必要。

（一）美国“印太战略”对东盟提出挑战

总体来看，东盟既担心自身在地区事务中被边缘化、“中心地位”受到冲击，又不完全认可美国“印太战略”的理念，更不想卷入大国对抗的漩涡中去对抗中国。

第一，东盟“中心地位”受到冲击。虽然特朗普政府在提出“印太战略”以后不断宣称支持东盟“中心地位”，但其行为却将东盟边缘化，甚至解构东盟。2017年特朗普政府发布《国家安全战略》，强调美国将在“印太”框架内增强与日本、澳大利亚与印度的四边合作。可见，美日印澳“四国对话”才是美国“印太战略”的支柱。就后续发展来看，美国也有意探索将“四国对话”制度化并打造为一个安全框架。[13]不仅如此，美国在其《印太战略报告》中提出要加强与传统盟友的合作，将美日韩、美日印和美日澳等三边机制作为优先考虑的事项。

东盟则认为“印太”应该在现有的东盟主导的地区机制内展开合作。印度尼西亚明确表示，该地区应以东盟机制为基础，优化现有架构，而非引入新的区域架构。[14]有学者指出，不仅以美国为中心的军事联盟与东盟主导的倡议在该地区相互竞争，四国合作也不易与东盟安全共同体共存，会挑战东盟在海上安全等地区问题上的中心地位。[15]美国不断强调“东盟中心地位”实际上是借助东盟主导的地区机制来为美国在印太地区的利益及目标服务，东盟也只是众多“棋子”之一，美国的行为与支持东盟“中心地位”的言论存在逻辑冲突。诚如越南学者所言，如果美国将“再平衡”扩大到“印太”，并将“四国机制”作为该战略的核心，东盟的作用将会下降，如果东盟被认为支持“自由开放的印太战略”，东盟的“中心性”和“中立性”原则将无法得到保证。[16]并且特朗普缺席了2018年和2019年东盟与美国的会议，很难让人相信美国支持东盟“中心地位”的言辞，与其说美国支持东盟“中心地位”，不如说是将东盟作为“中心战场”。

第二，双方对“自由”存在认知差异。东盟并不完全认可美国“印太战略”的“自由”理念，美国所谓的“自由”的“印太”，在某种程度上指的是“自由民主国家的联合”，是其推行价值观外交和美式民主的说辞。

首先，“自由”这一概念已经有了针对中国的意涵。2017年美国《国家安全战略》将美国与中国的竞争定义为“发生自由和压迫之间的地缘政治竞争”，2019年美国《印太战略报告》则将中国视为美国在印太地区的头号威胁，美国甚至将太平洋司令部更名为“印太司令部”。尽管美国宣扬“印太战略”是开放的，但是迟迟没有将中国纳入对话框架，“以实力求和平、强化联盟、建立新的伙伴关系”以应对威胁才是美国“印太战略”的真实意图。[17]与美国相反，以印尼为代表的东盟认为“印太”这一概念是包容和开放性的，不能把某个国家排除在外。2018年1月，印尼外交部部长蕾特诺公开表示，希望美国的“印太”概念遵循“公开、透明、包容、合作、开放”原则，以使区域内各方都能受益。[18]同年11月，在第13届东亚峰会上，印尼总统佐科再次表示，“印太”合作不是竞争，我们需要在印太地区维护和平与安全，这与争夺自然资源、区域争端和海上霸权无关，而在于如何使这两洋成为世界贸易路线的中心。[19]

其次，东盟一些国家对美国推行美式民主与价值观十分警惕。在美国看来，东盟一些国家仍然不是民主国家、该地区的民主程度在“倒退”，美国仍然没有放弃在该地区进行“民主化”的努力。面对美国强大的压力，东盟内部不仅会出现分歧，其成员国内局势也会动荡不安。实际上，东盟能够成立并发展至今就是秉持了“包容”、尊重多元化的结果，东南亚国家政治制度、价值观、宗教信仰和民族都存在着重大差异，如果放弃“包容”这一原则，东盟也会瓦解。

第三，“助美遏华”不符合东盟利益。尽管东盟一些成员与中国存在分歧，但并不想支持美国“印太战略”遏制中国，发展是东盟的首要关切。换言之，美国的优先事项与东盟整体利益背道而驰。据调查，美国与东南亚接触的优先事项主要是与中国有关的传统安全问题，而东南亚一些精英更加关心气候变化等非传统安全和经济威胁;受访者将中美战略竞争列为最大的地缘政治挑战。[20]况且东盟与中国的经济联系十分紧密，中国连续11年成为东盟第一大贸易伙伴。[21]鉴于中国的经济分量，东盟对任何带有“遏制”意味的构想都十分警惕。[22]对于东盟而言，“印太”应该作为所有国家合作的平台，中国也不能被排除在外。印尼总统在中国-东盟峰会上表示，“印太”概念并不是要孤立该地区的一个或几个特定国家，“印太”旨在促进该区域国家之间合作的开放性，东盟作为地区变革的积极动力有能力建立开放、包容、基于合作而非竞争的区域架构，中国将成为东盟在印太地区海洋部门的合作伙伴。[23]

此外，无论是东盟倒向美国或中国当中任何一方，不仅其“中心地位”受到威胁，而且东盟内部可能会追随美国或中国而分化为不同的阵营。一旦如此，东盟内部分歧加大，东盟的团结和统一性必将遭受重大打击。因此有学者指出，美国应努力消除人们对“印太战略”是遏制或与中国竞争的工具的看法;东南亚国家不愿意卷入大国竞争，不愿意自己的家园变成战场。[24]

第四，“印太战略”扰乱南海稳定。美国在提出“印太战略”后在南海问题上更加激进，东盟与美国南海政策存在分歧。一方面美国加大在南海地区的军事存在，将南海“航行自由”行动由“一事一议”改为年度计划，使得“航行自由行动”不仅频率大幅增加，而且常态化。另一方面，美国还拉拢日本、印度、澳大利亚、英国和法国等介入南海事务，推动南海问题“国际化”。

虽然东盟可以借助美国力量来平衡中国，但美国的过度军事存在反而会有损东盟利益。首先，东盟并不希望看到美国军事力量的过度存在。菲律宾认为美国在南海不断加强的军事存在可能将菲律宾卷入到中美冲突中。[25]马来西亚明确拒绝美国第七舰队驻扎东盟所属海域，因为大型战舰只会使局势更加紧张。[26]其次，东盟也并不希望南海问题进一步国际化。菲律宾总统杜特尔特明确表示不希望制造摩擦，因为强大的军事活动将促使中国做出回应。[27]最后，东盟对美国的“航行自由”行动并不完全认同。2018年8月3日，马来西亚总理马哈蒂尔在会见美国国务卿蓬佩奥时表示，军舰会吸引其他军舰，一些国家在看到有其他国家的军舰在这里时，也会随后派出军舰，而这是不健康的状态，马来西亚宁可周围没有军舰。[28]

同理，大国担忧陷入小国所带来“陷阱”的同时，东盟这些地区国家也担忧自身被动卷入大国的军事冲突。美国等不断在南海滋事，必然会招致中国的反制，使得南海局势存在升级的风险，这与东盟对地区局势稳定的愿望正好相反。

（二）美国“印太战略”蕴含合作新契机

随着美国加大力度推动“印太战略”的实施，东盟认为美国推行的“印太战略”与自身的利益存在交叉点，既可以推动自身发展，又可以适当平衡中国在本地区日益强大的影响力，双方可以就此展开合作。

第一，双方合作领域广泛。东盟国家大多为发展中国家，其经济发展水平、国内硬件配套设施和科学技术水平都不足以满足社会和时代的需求，并且该地区恐怖主义猖獗，但东盟防务能力偏弱，东盟希望借力美国来增强自身的实力，而经济与安全手段则是美国“印太战略”拉拢东盟的重要抓手，东盟可以得到切实利益。

在基础设施方面，美国为“数字连接和网络安全合作伙伴”（DCCP）项目提供了2650万美元的资金来支持通信基础设施的发展;[29]在能源方面，美国通过“美国—东盟能源合作工作计划”和“亚洲清洁能源计划”来帮助东盟开发清洁能源、提升能源利用效率;美国还宣布根据《亚洲促进发展与增长能源倡议》（Asia EDGE）提供2950万美元的初始资金来支持湄公河流域国家追求能源安全和可靠的电力供应;[30]在数字网络方面，双方通过“美国-东盟互联互通项目”和“数字连接和网络安全伙伴关系”（DCCP）弥合东盟地区的发展差距，美国还为东盟十国的官员提供相关培训;[31]在安全方面，特朗普政府已拨款11亿美元，其中3.56亿美元用于“东南亚海上安全倡议”以及“孟加拉湾倡议”等项目。[32]

在东盟看来，美国对促进私人投资东南亚基础设施项目的愿望增强，对本地区将是一个福音。[33]有柬埔寨学者表示，经济利益对实施外交政策至关重要，只要“印太战略”符合共同的区域经济利益，柬埔寨就愿意加入。[34]有鉴于此，在美国发表《印太战略报告》以后，东盟表示欢迎与美国在基础设施建设、网络安全、贸易与投资、能源、数字经济和非传统安全等方面加强合作。[35]

第二，促进与第三方合作的平台。美国“印太战略”的重要策略就是拉拢盟友、扩大伙伴关系，与其他国家共同应对挑战，而美、日、印、澳重启“四国对话”后也多次表态支持东盟“中心地位”。因此，东盟认为可以以此为契机加强同其他大国的合作。首先，日本将“战略”二字从“自由开放的印太战略”中移除，以减轻东盟对遏制中国意图的担忧，还将东盟“统一和中心性”纳入其“FOIP”概念。[36]不仅如此，日本还为东盟成员国提供了海岸警卫队的船只，并与美国一起帮助东盟提升海上领域意识和能力。其次，印度在通过“东向行动”政策以后，也加大了同东盟的合作。2018年，双方在《德里宣言》中表示要进一步加强互利伙伴关系，促进政治安全、经济、社会文化和发展合作，推动实现《2025年东盟共同体愿景》。[37]最后，澳大利亚和东盟在推动数字贸易、经济一体化、基础设施、教育和智慧城市等方面开展了合作。2019年5月，东盟在第九届东盟-澳大利亚联合合作委员会会议上东盟对澳大利亚新公共外交方案、东南亚经济治理和基础设施计划、东盟海事问题方案和湄公河水资源方案等计划表示欢迎。[38]

可见，在“印太”概念兴起的背景下，各国都意识到东盟在“印太”地区中的重要性，爭相拉拢东盟。而东盟也乐见各国对自身的支持，一方面可以平衡各方的影响力，另一方面可以此抬高自身战略价值，继续在地区事务中发挥引领作用。

第三，美国可作为平衡中国影响力的砝码。中国在东南亚影响力的增强已经成为共识，但是对于中国所扮演的角色对东盟是有利还是有弊，东盟内部存在分歧。根据调查显示，在东南亚，中国被认为拥有比美国稍强的政治权力和影响力;而在经济实力和影响力方面，中国现在的影响力比美国大得多，这种差距预计在未来10年还会扩大;虽然有53%的受访者认为中国对该地区“有利”或者“非常有利”，但只有8%的受访者认为中国发挥了“非常有利”的作用;印尼、马来西亚、新加坡和泰国的大多数受访者认为中国的作用对该地区是有利的，而越南和菲律宾这两个与中国存在最严重的海上领土争端的国家，认为中国在该地区的作用最为负面。[39]

可以料想，东盟既希望享受中国发展的红利，又想引入美国力量平衡中国崛起带来的影响。因此，东盟对“印太”愿景的期望值也在不断升高，大多数东盟成员国已经宣布他们同意美国“印太战略”的基本原则，但避免明确表示对该战略的认可或的支持，力求通过适度的外部大国参与来抵消中国的影响力。[40]虽然东盟对中美地缘政治竞争感到恐惧，不想在双方中间站队，但其他领域的竞争可以给东盟提供其他选择，尤其是在中美经贸摩擦的大背景下，东南亚将是产业转移的受益者。有印尼学者指出，尽管印尼排斥大国在印太地区的战略竞争，但乐见在该地区的经济竞争，这有助于从大国经济竞争中获利。[41]

除此以外，美国“印太战略”给东盟内部与中国存在南海争端的国家以抗衡中国的契机。有菲律宾学者表示，美国“印太战略”提供了一个组成松散国家联盟的机会，以应对中国在南海“单方面行为”。[42]

可以说，东盟对于美国“印太战略”的态度相当复杂，一方面东盟希望借助“印太战略”发展自身、扩大优势;另一方面东盟又担心自身沦为美国的工具而被边缘化。在强大的战略压力下，东盟面临“中心地位”不保和内部分裂的危机，东盟不能再做沉默者，既要抓住地区格局变动带来的机遇，又要尽可能对冲“印太战略”带来的不利影响。

三、东盟对美国“印太战略”的反应

可以确定的是，虽然东盟对美国“印太战略”态度复杂、存在分歧，但东盟已经接受“印太”这一概念，并积极参与到地区秩序构建之中，以最大程度维护东盟利益，《印太展望》就是东盟在复杂心态下做出的集体反应。2019年6月23日，经过长时间的酝酿，《东盟印太展望》正式发布。通过对《印太展望》的梳理，可以归纳出两部分核心内容与三个特征。

（一）东盟《印太展望》内容分析

《东盟印太展望》分为“背景和原因”“东盟印太展望”“目标”“原则”“合作领域”和“机制”六大板块。[43]纵观《东盟印太展望》，其内容可归纳为两部分，一是维护东盟“中心地位”，二是聚焦合作与发展。

第一，东盟以维护“中心地位”为根本立场。东盟已经意识到本地区正面临地缘政治和战略的转变，虽然东南亚处于本地区的中心，但在日益强大的战略下，维护“中心地位”已然是东盟的当务之急。首先，东盟强调要引领地区架构。《印太展望》提出，“东盟一直致力于发展包容性的地区架构，在打造印太地区合作的愿景方面，需要继续发挥集体领导力，并继续在不断发展的地区架构中发挥核心作用”。在其看来，“主导经济和安全架构的形成……符合东盟的利益”。其次，东盟强调其主导机制不可替代。《印太展望》提出，展望的目的不是要建立新的机制或取代现有的机制，相反，《印太展望》旨在加快东盟共同体建设进程，并加强、优化现有的东盟主导机制并为其提供新的动力，以更好地应对挑战和机遇。此外，东盟还希望在东盟主导的机制下与其他区域机制合作并讨论印太区域事务。最后，东盟将“中心地位”作为促进印太区域合作的基本原则。《印太展望》提出“加强东盟中心地位、开放、透明、包容”等原则，希望将《东南亚友好合作条约》蕴含的宗旨和原则推广到更广泛的印太地区国家间的关系中。总之，东盟希望“充当诚实的中间人”，发挥核心和引领作用。

第二，东盟以推动合作与发展为核心诉求。东盟在迎接挑战的同时也希望抓住机遇，积极促进本地区的合作与发展，推动东盟一体化进程。其中，海上合作、互联互通、可持续发展以及经济等领域是东盟的关注点。首先，关于海上合作。东盟在希望合作应对海洋资源开发、海洋污染、海平面上升和跨国犯罪等非传统安全问题的同时，也表达了对海上传统安全问题的担忧。《印太展望》也提及了“促进海上安全和保障、航行和飞越自由和1982年《联合国海洋法公约》”。因此，东盟提出“要以更加集中、和平和全面的方式预防、管理和最终解决这些问题。”其次，关于互联互通。东盟除列举互联互通的具体领域外，还提出要将《第六届东亚峰会东盟互联互通宣言》作为东盟在印太地区互联互通前景的指南，希望印太地区的互联互通倡议可以补充和支持《东盟互联互通总体规划2025》，从而促进竞争力和包容性，提升共同体意识，以打造一个无缝全面链接和一体化的区域。再次，关于可持续发展。东盟提出要在《印太展望》的框架下实现可持续发展的目标，具体包括：利用数字经济、加强区域发展议程与可持续发展目标的对接（比如《东盟共同体愿景2025》和《联合国2030年可持续发展议程》）和推动东盟与其他机构的合作等。最后，关于经济领域。东盟提出要深化经济一体化，确保金融稳定和抗风险能力，支持落实《东盟经济共同体2025年蓝图》和《区域全面经济伙伴关系协定》等自由贸易协定，加强和促进贸易和投资。同时，第四次工业革命、私营部门发展、气候变化与灾害和南南合作等议题也是东盟的重点关切。

可见，《印太展望》作为东盟的指导性文件，对美国“印太战略”既有独立又有配合，明确表达了利益诉求，充分展示了东盟对地区未来走向的真实看法。

（二）东盟《印太展望》特点分析

作为东盟首份关于“印太”的文件，《印太展望》体现出“东盟方式”的特色，可归结出以下三个特点。

第一，自主性加强。因为东盟既对美国“印太战略”的原则、理念和目的存在分歧，又担心自身的“中心地位”受到冲击，因此東盟《印太展望》保持了较大的自主性。

就原则理念来讲，《印太展望》提出了“包容、尊重主权、不干涉、平等、相互尊重、互信、互利”等理念，东盟秉持包容的理念与包括中国在内的所有国家开展合作，从而避免选边站队和分裂。不仅如此，“自由开放的印太”没有出现在《东盟印太展望》的文本当中，与美国“印太战略”围堵中国的意图形成了鲜明的对比。有学者指出，尽管在一些原则上存在重合，但东盟的框架与美国的战略不同，东盟的框架是包容性的，不针对任何特定大国。[44]

就合作领域来讲，海事合作、互联互通、可持续的发展和经济合作是《印太展望》的优先目标。尽管东盟与美国都强调海上合作，但是美国主要关注海洋传统安全领域的议题，而东盟提出的大部分是关于海洋资源、海洋污染、海洋技术以及跨国犯罪等非传统安全领域的合作，海洋争端与航行和飞跃自由在《印太展望》文本中只占很小的比重。

就合作机制来讲，美国重启了“四国安全对话”，但东盟多次表明，希望在其主導的机制框架下展开对接合作，而非建立新的机制。如学者所言，东盟是“试图将四国以安全为主的关注点转到东盟以发展为主的轨道上来。这在一定程度上也是对美国等国 ‘印太战略的一种消解。”[45]

第二，对冲倾向明显。虽然东盟与美国关于“印太战略”有着分歧，但是双方仍有利益交汇点，因此，东盟基于自身利益加强与美国合作。在理念原则方面，《东盟印太展望》的出台本就代表着东盟对“印太”这一概念的接受，而“开放、透明、以规则为基础、良治”等原则与美国“印太战略”所倡导的理念一致。在合作内容方面，《印太展望》提出要在“互联互通、经济和海洋”等方面加强合作，并利用公共—私营伙伴关系发展议程推进互联互通项目等，这与美国“印太战略”存在共通之处，双方已在上述领域进行了广泛的合作。

并且平衡中国的影响力也是东盟的意图之一，虽然东盟不想在中美之间选边站队，但东盟仍对南海问题保持高度关注，《印太展望》提及了海上争端与1982年《联合国海洋法公约》，可以预见，东盟与美国必然会进行有选择的合作。在第七届美国—东盟峰会上，双方重申促进本地区基于规则的秩序的重要性，包括通过维护1982年《联合国海洋法公约》等国际法;重申维护和促进南海和平、安全、稳定、航行和飞越自由以及其他合法用途的重要性，强调了非军事化和自我克制的重要性，[46]东盟在第36届东盟峰会主席声明中再次提及了相关问题。尤其是，2018年10月东盟与中国在广东附近水域举行军演之后，2019年9月东盟与美国也进行了类似的军演。

在大国竞争加剧的背景下，东盟既秉持包容理念与中国合作，又不完全拒斥美国的“印太战略”，东盟希望在中美之间两面下注，搞平衡外交，使得中美双方彼此对冲，从而稀释掉大国竞争带来的负面影响。正如《印太展望》所言，“东盟需要继续在利益竞争的战略环境中充当诚实的中间人”。

第三，更加重视自身主导机制的建设。美国“印太战略”逐步推行，域内国家也纷纷提出自身的“印太构想”，东盟主导机制从而面临着严峻的挑战，东盟重视自身主导机制既是维护“中心地位”的要求，又是开展区域合作的原则。《印太展望》开篇就提出“不谋求建立新机制或取代现有的机制”，并专门将“机制”列为一节，希望印太国家在东盟主导机制下开展区域内合作，东盟对自身主导机制重视程度可见一斑。《印太展望》发布以后，东盟在第16届东盟—印度峰会、第7届东盟—美国峰会和第22届东盟—日本峰会上都寻求对方对东盟主导机制的支持。东盟于2020年6月26日召开了第36届东盟领导人会议，会议的主题就是“团结一致和积极应对”（Cohesive and Responsive）。峰会强调必须加强东盟的统一、合作与团结、经济一体化、东盟意识和认同，增强自身的积极性和能力，以应对由区域和全球格局的迅速变化带来的机遇和挑战。[47]加强东盟主导机制的建设，一方面可以维护自身“中心地位”，一方面可以增强自身的凝聚力，以更好地应对地区挑战，抓住发展的机遇，在地区变局中独占鳌头。

可见，东盟面对美国“印太战略”采取了两面下注、积极对冲的策略，面对中美两个拥有强大影响力的大国，采取积极有效的策略来消解双方竞争对东盟带来的不利影响并从中获益，才是东盟最明智的选择。

结语

东盟对美国“印太战略”正在从一个“不可知论者”向“秩序建构者”转变。东盟有着自身的利益诉求，基于对美国“印太战略”的矛盾心态，其呈现出一种“欲拒还迎”的姿态，既配合其部分战略又独立于其部分战略，东盟国家更想以问题为导向，而非彻底倒向某个国家或集团，“对冲”仍然是东盟的首选政策。对于长期的战略目标东盟与美国存在重大分歧，美国“印太战略”的实施效果必然会打折扣，但美国会继续联合其他国家对东盟进行拉拢和施压，东盟面临的压力必然会增大，后续东盟的反应仍值得关注。中国要保持清醒的战略认知，既要看到东盟与美国的分歧，又要重视二者之间的战略配合，否则就会掉进自我安慰的陷阱。与此同时，中国要积极与东盟展开合作，坚定支持东盟发挥其“中心地位”，为地区营造和平稳定的发展环境。中国要力争做一个印太地区的建设者，对内要保持发展的定力，对外要保持对环境的高度敏感性，积极参与地区秩序的构建，最大限度创造一个积极有利的环境，维护国家利益，推动地区繁荣发展。

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责任编辑：杨伟民