福建省森林生态效益补偿制度的改进及其法律评价

林修凤，刘伟平

（福建农林大学 经济学院，福州350002）

现行的森林生态效益补偿制度在法理上存在严重的法律冲突问题。林修凤等（2013，2016）对这种法律冲突进行了详细的分析[1-2]，并提出了相应的改革思路[3]。持类似观点的研究还有很多。曹昌伟（2018）[4]指出，迄今尚未真正建立有效的生态公益林补偿模式与机制，在现有补偿标准下，对林地、林木、公益林经营者的投入、损失等均未补偿，不仅起不到激励的作用，反而悖反了公平、正义的价值追求；于同申等（2015）[5]指出，现行政策的性质是补助而不是补偿。刘明明等（2018）[6]认为，过低的补偿标准“不足以弥补林业自然资源所有者、管护者的付出和林业自然资源生态效益提供者和相关利益牺牲者的损失”；周训芳（2017）[7]认为，“实践中所谓森林生态效益补偿，实际上主要是通过支付管护工资实施的，不符合法治要求，难以持续”；张海鹏（2018）[8]呼吁“对于生态效益补偿制度中存在的轻视农民利益的问题，应该引起高度重视，并通过政策创新加以改善”。王会（2019）[9]认为，现行的补偿政策可以概括为八个字“强制保护、部分补偿”；李国志（2019）[10]认为，在补偿严重不足的情况下，“严格限制林木采伐和开发，导致林农收入受损严重”；王前进等（2019）[11]认为，30多年的探索“尚未形成促进保护者和受益者互动的体制机制”。在法律冲突没有被消除以前，地方如何因地制宜完善森林生态效益补偿制度，确实是一个值得研究的问题[12-18]。福建省是全国森林覆盖率最高的省份，研究福建省对制度的改进，对全国其他省份有相当的借鉴意义。

1 国家森林生态效益补偿制度及引致的问题

2001年11月，我国正式开始试点森林生态效益补偿制度的工作。财农函[2001]7号文规定，“重点防护林和特种用途林的管护责任主要在地方”，中央财政只对管护投入进行补助，补偿标准为75元/hm2·年。至于因公益林区划所造成的各种损失，则要求全部由地方政府“自行消化解决”。也就是说，对于国家级公益林，中央财政只负责管护补助，不负责征用补偿。这意味着：地方政府不仅要负责地方公益林的管护费用和征用补偿，还要负责国家级公益林的征用补偿。

地方政府负担如此之重，肯定存在负担不起的问题。怎么办？

多数省级政府选择拒绝负担全部的征用补偿。这种拒绝不是明目张胆的，因为地方政府不具有与上级政府讨价还价的能力。拒绝的办法是学习中央政府下推责任的办法，把征用补偿的负担再推给下级市县政府，而市县政府实在无力承担，又没有更下级的政府可推，只好选择对不起林农，让林农“自行消化”了。如湖南省湘财农[2002]2号文规定，“政府逐级作出书面承诺，自行消化解决”；福建省闽林[2001]策55号文规定，“地方各级政府要做出承诺，自行消化解决。”辽宁省辽政办发[2002]23号文则照抄财农函[2001]7号文，根本提都不提征用补偿之事。这样省级政府只负担省级公益林的管护补助，形成中央政府负责国家级公益林管护补助、省级政府负责省级公益林管护补助的“征用无偿、管护有偿”局面，征用补偿全面落空。一些省份的地方公益林管护补助能达到国家级公益林管护补助的标准（如福建、云南等）。一些省份的地方公益林管护补助标准甚至低于国家级公益林管护补助的标准，比如辽宁省到2009年的时候，省级公益林、天然林的补偿标准仍为每年52.5元/hm2（明显低于国家级公益林的75元）[19]，2010年集体、个人所有的国家级公益林的补偿标准提高到150元（国有的国家级公益林的补偿仍然为75元）时，辽宁省级公益林、天然林的补偿标准也才提高到75元，参见《辽宁省森林生态效益补偿基金管理实施细则》（辽财农[2010]422号）。

少数省级政府（如浙江、江苏、广东、北京等）选择部分承担征用补偿。部分承担的办法是，对国家级公益林，省级财政在中央财政管护补助的基础上增加一定的金额后，重新分配，留出损失性补偿（即笔者所谓的征用补偿）的选项，随着补偿金额的增加，损失性补偿的金额也相应增加，希望将来能逐步实现合理的征用补偿。对地方公益林，则采用与国家级公益林一致的补偿标准。

2 福建省生态公益林的面积

福建省的森林覆盖率已经连续40年居全国各省（直辖市、自治区）之首。2000年的森林覆盖率是60.52%，2010年的森林覆盖率增长到63.1%，2013年为65.95%，2018年为66.8%。

福建省历来重视生态公益林的规划。全省生态公益林占林地的比例：1987年为7.7%，1997为24.6%，2000年为28.5%。2001年2月《福建省生态公益林规划纲要》（闽政[2001]21号）提出的规划目标是：规划的生态公益林经营区林地总面积285.23万hm2，占全省林地面积的30.6%。其中，规划集体的生态公益林经营区面积259.60万hm2（占全省公益林地的91.02%），规划国有的生态公益林经营区面积25.63万hm2（占全省公益林地的8.98%）。到2010年，福建省有各类公益林290.84万hm2（超额完成2001年提出的规划目标），其中，按事权分，国家级公益林148.08万hm2、省级公益林137.90万hm2、市级公益林1.01万hm2、县级公益林3.85万hm2；按地类分，有林地264.49万hm2、疏林地3.57万hm2、灌木林地8.71万hm2、未成林造林地5.03万hm2、无林地9.05万hm2（其中宜林地4.86万hm2）。扣除市县级公益林后，省级以上公益林285.98万hm2，其中国家级公益林148.08万hm2（占51.78%）、省级公益林137.90万hm2（占48.22%），有林地260.21万hm2（占91.00%）、疏林地3.49万hm2（占1.22%）、灌木林地8.52万hm2（占2.98%）、未成林造林地4.91万hm2（占1.72%）、无林地8.84万hm2（占3.09%，其中宜林地4.73万hm2）。近十几年来，福建省的生态公益林面积基本保持稳定。

3 福建省基本复制中央财政管护补偿模式

虽然2001年《福建省生态公益林规划纲要》（闽政[2001]21号）承诺政府要承担生态补偿的责任，但在后来的实践中政府并没有落实“给予生态公益林所有者或经营者生态补偿的责任”。

2001年，中央财政开始对国家级公益林的管护进行补助试点，管护补助的标准为75元/hm2·年。福建省有86.67万hm2的国家级公益林列入管护补助试点，中央财政补助6 500万元。同时，福建省政府财政拿出5 720万元，对省级公益林以及未纳入中央补助的国家级公益林开展管护补助试点，每年管护补助28.5元/hm2。

按照财农函[2001]7号文的要求，福建省政府作为福建省最高的地方政府本应带头履行征用补偿的责任。遗憾的是，福建省政府将征用补偿的责任原封不动地全部转给市县政府，市县政府实在无力承担征用补偿的责任，只好让林农“自行消化”了，从而造成“征用无偿、管护有偿”的局面。在试点阶段，所有试点省区都是这么做的，我们不能苛求于福建省政府。

2004年把“公益林管护补助”改称“森林生态效益补偿”的时候，是一个切实履行全部或者部分征用补偿责任的好时机。财农[2004]169号文《中央森林生态效益补偿基金管理办法》只是简单地把原来的管护补助每年75元/hm2改称为补偿每年75元/hm2。在总标准没有增加的情况下，只能作一些文字方面的游戏变化，即给集体或者林农个人的就称作补偿费、给国有公益林管理单位的就称作管护人员费。同一笔钱，因权属不同而有不同叫法，这在逻辑上是不通的。有几个省（如广东、浙江、江苏）没有学中央财政的做法，而是把补偿标准提高到120元，从而履行了小部分征用补偿的责任。北京市甚至把补偿标准定在300元。福建省则选择紧跟中央财政的管护补偿模式，对补偿标准不予提高，维持75元标准不变，也没有出台新的补偿基金管理办法，仍然沿用福建省财政厅、福建省林业厅闽财农[2001]119号文和闽财农[2002]20号文，从而把“征用无偿、管护有偿”的毒基因从管护补助试点阶段直接带到正式补偿阶段。

2017年《福建省省级以上财政林业专项资金管理办法》（闽财农[2017]41号）第十一条的所谓“补偿补助”仍然是指“管护补助”，只是在总金额不变的情况下，针对不同权属（国有、集体所有、个人所有）在细分时再作一些说法上的变通。2018年《福建省生态公益林条例》第四章虽然对资金保障作了一些原则性的规定，但又约定“具体办法由省人民政府另行制定”，目前福建省人民政府尚未出台具体办法。

4 福建省对森林生态效益补偿制度的改进

4.1 下游补上游的创新

2007年福建省尝试一种新机制，即下游地区补偿上游地区。《福建省人民政府关于实施江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿的通知》规定，以2005年用水量为依据，综合考虑确定各设区市承担补偿资金额度，共8 590万元，其中福州2 700万元、泉州2 000万元、厦门2 100万元、莆田460万元、三明420万元、漳州300万元、南平220万元、龙岩160万元、宁德230万元。对全省286.29万hm2生态公益林的所有者按照30元/hm2的标准进行补偿，下拨的补偿资金为：南平1 452.74万元、三明1 410.18万元、龙岩1 285.88万元、宁德974.48万元、福州936.56万元、漳州850.94万元、泉州762.48万元、武夷山自然保护区和国有林场599.12万元、莆田248.26万元、厦门69.36万元。该做法一直延续至今，维持30元/hm2的标准不变，成为福建省在森林生态效益补偿领域值得宣扬的亮点。

4.2 超前的分级保护

早在2002年4月，福建省就提出对生态公益林实行分三级保护的办法，比国家的规定超前了整整四年八个月。《福建省生态公益林管理办法》（闽林[2002]2号）第十一条把生态公益林的保护分为三个等级，并对每个等级的范围进行了规定；第二十四条分别规定了三个等级的采伐管理。《福建省生态公益林管理办法》（闽林[2005]1号）第九条对公益林保护的三个等级范围进一步细化。

2006年12月《国家重点防护林和特种用途林管理办法（暂行）》第九条才首次对公益林的保护等级进行划分，分为三个保护等级。2009年9月《国家级公益林区划界定办法》（林资发[2009]214号）第九条对三个保护等级的划定进行了细化。2013年4月《国家级公益林管理办法》（林资发[2013]71号）第六条规定对国家级公益林划分保护等级，实行分级管理。对比发现，福建省对生态公益林实行分级保护的理念是超前的。

2018年颁布的《福建省生态公益林条例》第二十条继续维持分三级保护的做法。

4.3 补偿类别的细分

中央财政对补偿的类别是这样划分的：2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2004]169号）第四条把每年的补偿基金支出（75元/hm2）分为两类：补偿性支出（67.5元）、公共管护支出（7.5元）。财农[2007]7号文第四条把每年的补偿基金支出（75元/hm2）分为两类：管护等支出（71.25元）、公共管护支出（3.75元）。财农[2009]381号文第四条把每公顷每年的补偿基金支出分为：国有的，补偿基金支出（75元/hm2）分为管护补助支出（71.25元/hm2）、公共管护支出（3.75元）；集体和个人所有的，150元补偿基金支出分为146.25元管护补助支出、3.75元公共管护支出。

福建省对补偿的类别作了更进一步的细分。2007年11月《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》（闽财农[2007]119号）第四条、第五条补偿基金支出（105元/hm2·年）分为补偿性支出（71.25元）、公共管护支出（3.75元）、下游对上游的直接补偿费（30元）。其中补偿性支出（71.25元）依据权属不同又有不同的叫法：

①对个人所有的公益林，补偿性支出（71.25元）全部给个人，不再细分；

②对集体所有的公益林，补偿性支出（71.25元）分为：所有者补偿费（50%，由全体村民共享）、直接管护费（35%）、村级集体组织监管费（15%）；

③对国有的公益林，补偿性支出（71.25元）全部作为管护支出；

④山权属村集体、林权属国有的公益林，补偿性支出（71.25元）分为林地所有者补偿（30%）、国有单位管护支出（70%）；

⑤山权、林权都属于村集体并由国有单位管理的公益林，补偿性支出（71.25元）分为所有者补偿费（70%）、国有单位的管护支出（30%）

2010年2月《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》（闽财农[2010]33号）第五条把补偿基金支出（180元/hm2·年）分为补偿性支出（176.25元）、公共管护支出（3.75元）。其中补偿性支出（176.25元）扣除森林综合保险保费支出4.5元后余171.75元，依据权属不同又有不同的叫法：

①对个人所有的公益林，补偿性支出（171.75元）全部给个人，不再细分。

②对集体所有的公益林，补偿性支出（171.75元）分为：所有者补偿费（65%，由全体村民共享）、直接管护费（20%）、村级集体组织监管费（15%）。

③对国有的公益林，补偿性支出（171.75元）全部作为管护支出。

④山权属村集体、林权属国有的公益林，补偿性支出（171.75元）分为林地所有者补偿（30%）、国有单位管护支出（70%）。

⑤山权、林权都属于村集体并由国有单位管理的公益林，补偿性支出（171.75元）分为所有者补偿费（70%）、国有单位的管护支出（30%）。

5 对福建省森林生态效益补偿制度的几点法律评价

5.1 下游补上游是市县政府履行一部分补偿基金筹集职责的好办法

福建省2007年出台的下游补上游的补偿基金筹集办法绝对是个好主意，它开创了市县政府承担一部分补偿基金筹集职责的良性机制。可惜一直停留在2007年的水平上，十二年来未能进一步完善起来。闽财农[2007]119号文第六条规定，“省人民政府实施的江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿基金每年30元/hm2，全部作为补偿费直接补偿给重点公益林所有者。今后，新增的补偿基金原则上要作为补偿费直接补偿给重点公益林所有者。”此后，再也没有“新增”的机会，因为该机制进入暂时冻结状态，再也未能增加补偿基金的筹集量。如果当时能坚持按照市县财政（通过下游补上游机制）每年增加7.5元、省级财政每年增加15元的速度递增森林生态效益补偿标准（每年共需新增补偿基金6 435万元），加上中央财政于2010年增加的75元、2013年增加的75元，那就可以从2007年的每年105元/hm2递增到2019年的420元（2019年福建省实际补偿标准为330元），那福建省就是森林生态效益补偿的绝对先进省了。今后可以考虑激活下游补上游机制。

5.2 比国家早四年多提出对公益林的保护分三个等级

对公益林实行分级保护是必需的。福建省能比国家早四年多规定这个问题，说明福建省林业厅的管理者还是很有政策水平的。

5.3 对补偿类别的细分有一定的现实意义

对补偿类别的细分具有现实的指导意义。比如，集体作为所有者拿到集体公益林的补偿后，怎样在集体内部（农民、集体经济组织）进行分配就是一个现实的需要解决的问题。再比如，在林地出租的情况下，所有者补偿费如何在所有者与承租者之间进行分配也是一个现实的需要解决的问题。不过，同一笔钱，因所有者不同就取不同名称的做法并不合逻辑，那是中央财政的说法，不必效仿。

5.4 几点不足

①没有补偿标准的增长机制，补偿标准大幅落后于相邻省份。福建省每公顷每年的补偿标准总共就调整过五次且没有建立正常增长机制：第一次是2007年，主动从75元增加到105元，净增加30元；第二次是2010年，被动从105元增加到180元（因中央财政对集体、个人所有的国家级公益林增加补偿75元），净增加75元；第三次是2013年12月，被动从180元增加到255元（因中央财政对集体、个人所有的国家级公益林再增加补偿75元），净增加75元；第四次是2015年，主动从255元增加到285元，净增加30元；第五次是2016年，主动从285元增加到330元，净增加45元。而浙江省共十次调整补偿标准，从2004年的120元增加到2017年的600元（2018年、2019年未再调整）；广东省共十二次调整补偿标准，从2004年的120元增加到2019年的495元（2019年6月3日确定2020年增加到600元），且自2008年起坚持每年至少增加30元[20]；江西省共六次调整补偿标准，从2004年的75元增加到2018年的322.5元。到2019年福建省的标准仅为330元，远低于浙江省和广东省（仅为浙江省标准的55%、广东省标准的66.7%），略高于经济落后的江西省。

②模仿中央财政管护补偿的模式，使得征用补偿落空。实质为“征用无偿、管护有偿”的中央财政管护补偿模式，根本就没有征用补偿的位置，是与一系列的上位法相冲突的，不足效仿。广东、浙江早在2004年就放弃了那个“征用无偿、管护有偿”模式，改用“征用有偿、管护有偿”的模式。江西省也逐步放弃了“征用无偿、管护有偿”模式。但福建省仍然采用“征用无偿、管护有偿”模式。

③国有公益林得到了不应得的征用补偿（即产权损失补偿）。虽然福建省的国有公益林仅占不到一成，数量不多，让国有公益林与集体、个人公益林享受一样的征用补偿在操作上有方便之处，但那是逻辑不通的事情。随着补偿金额的提高，不能再把征用补偿和管护补偿混在一起，应把补偿明确区分为征用补偿、管护补偿，国有公益林不能领取征用补偿，只能领取与集体、个人相同的管护补偿。

④福建省林业局没有专门的公益林补偿管理机构。福建省的重点公益林规模285.98万hm2，与浙江省重点公益林的规模267.92万hm2相当。与浙江省林业局有一个专门的处级事业机构（浙江省林业生态工程管理中心）来承办公益林补偿事宜不同，福建省迄今没有专门的机构来承办公益林补偿事宜，一直由森林资源管理总站兼管着。

⑤公益林补偿基金管理办法的位阶不符合《福建省森林条例》第八条第二款的规定。《福建省森林条例》规定，“公益林管理和补偿的具体办法由省人民政府规定”。换句话说，公益林补偿基金管理办法应该严格按照国务院《规章制定程序条例》规定的程序制定为地方政府规章，不能用厅局的规范性文件来代替。