“澜湄流域”国家林业跨境保护合作的现状及影响因素研究

王见，何娴昕，张坤

（1.云南大学 经济学院，昆明650091；2.西南林业大学 经济管理学院，昆明650224；3.国家林业和草原局经济发展研究中心，北京100000）

澜湄合作源于2012年泰国关于澜沧江—湄公 河次区域可持续发展倡议，是由中国与湄公河流域五国共同发起和建设的新型次区域合作平台，旨在深化六国之间的睦邻友好合作，促进次区域经济社会发展，助力东盟一体化建设和地区一体化进程，推动落实联合国2030年可持续发展议程，促进南南合作。林业是澜湄合作的重要组成部分，并已纳入《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）》。在澜湄流域国家中，越南、老挝、泰国和柬埔寨都位于东南亚地区，与中国云南毗连，各国之间山水相连，野生动植物因土地、气候、水资源等条件的不同而选择生存地，形成了丰富的生物群落。全球25个生物多样性热点地区中，有4个分布在该地区，使得“澜湄流域”成为世界生物多样性的富集区。在该区域内，存在着大量的跨境迁徙的保护动物，它们的活动区域不受国界的控制，不会因为国界的划分改变它们自古以来形成的生活迁徙规律，因此在生物多样性保护过程中，如何对跨境迁徙的动物进行保护，是无法回避的问题，亟需区域内各国通过建立林业跨境保护合作机制来促进地区的生物多样性保护。

此外，“澜湄流域”范围内，存在多个生产力水平不高、经济相对落后的国家，发展经济仍是这些国家的主要任务，区域内丰富的森林资源自然成为各国经济社会发展的重要生态屏障和物质基础。但是，近年来因经济发展而导致的林地征占需求增大，生物栖息地破坏、丧失和碎片化等问题日益突出，森林资源保护和可持续经营正面临前所未有的压力与挑战，部分区域内还因为资金、技术、设备和专业人才的缺乏而使保护工作困难重重。因此，建立联合跨境保护合作机制，发挥各自所长，将有利促进区域内森林资源总体的可持续发展。目前，许多学者对于“澜湄流域”合作机制的研究，主要从国际法律[1-2]、地缘政治[3-4]、资源保护[5-6]以及区域经济发展[7]四个方面展开。其中，资源保护多集中于流域水资源保护与利用问题[8]，从林业角度研究跨境保护合作的还较少。因此，本文依据2017、2018两年国家林业和草原局经济发展研究中心重大问题调研项目成果，结合2次国际会议和国际培训过程中越南、老挝、泰国、缅甸和柬埔寨五国25位林业官员、科研工作者、行业协会负责人进行的问卷和访谈调查，对“一带一路”倡议下澜湄国家之间林业跨境合作与保护的开展情况、影响因素进行了研究，并提出相应建议，以期加快“澜湄流域”林业跨境保护合作能有效持续开展，为保护地区生态、促进地区可持续发展提供参考。

1 “澜湄流域”国家林业跨境保护合作现状

依据2017年和2018年深入云南边境自然保护区访谈调查、2次国际会议和培训中的访谈调查和问卷调查结果，从合作频率、内容、方式、模式和效果五方面对“澜湄流域”国家林业跨境保护合作现状梳理如下：

从国与国之间的合作频率看，“澜湄流域”内各国之间的林业跨境保护合作已形成一种网络化格局。其中，中国、越南和泰国与其他国家之间的合作较为频繁，为主要的合作项目输出国，对外合作具有对象多、层级多、合作面广的特点；缅甸、老挝和柬埔寨多为合作项目的输入国。林业跨境保护合作主要在中央政府间（36.00%）、地方政府间（27.00%）和科研单位（54.00%）三个层面开展，边境沿线的村寨之间，存在着民间自组织的联防联控机制。

从合作内容看，澜湄国家间的林业跨境保护合作主要围绕森林恢复与植树造林（63.63%）、生物多样性保护及保护区建设（27.27%）、合法原料认证（27.27%）、打击非法贸易（27.27%）、林业人才培养与培训（27.27%）、森林资源调查（18.18%）、林业科技合作与交流（18.18%）等内容展开。

从合作方式看，由于中国综合国力较强，在林业跨境保护合作中发挥引领作用并承担了更多的义务。具体的合作方式主要有：中方向有需求的边境国保护区赠送办公设备、生物多样性保护宣传资料和野外监测设备等物资，对外方人员进行技术培训，倡导建立边界村民合作交流机制和联合巡护制度，积极承办跨境保护年会和研讨会，双方共同申请NGO组织的联合科考基金等。

从合作模式看，最具代表性的是依托西双版纳国家级自然保护区开展的中老跨境联合保护区模式。西双版纳国家级自然保护区总面积24.251万hm2，其中勐腊和尚勇子保护区与老挝接壤，边境线长达108km。始于1998年的中老跨境保护合作，前期主要是以中老边境森林联合防火为主要目标，并联合打击跨境野生动植物资源非法贸易。2006年，西双版纳国家级自然保护区提出“生物多样性跨边境联合保护”的构想，通过与老挝南塔省农林厅、南木哈国家级自然保护区、丰沙里和乌多姆塞省农林厅、资源环保厅及相关管理部门的接触与合作，于2009年11月正式划定“中国西双版纳尚勇—老挝南塔南木哈生物多样性联合保护区域”，并以中老跨边界地区的关键生物类群为重点，开展跨边界生物多样性本底调查和遥感影像数据分析，旨在完成中老跨边界主要生物类群的物种编目，评估各重要生物类群受威胁状况，并系统规划中老跨边界生物廊道建设方案。目前，经过双方努力，已沿边境线建立长220km、面积约20万hm2、以亚洲象跨境保护为标志物种的“中老跨境生物多样性联合保护区域”。中老双方在跨境保护宣传、跨境交流、跨境联合巡护、跨境野生动物调查等方面已进行了深入的合作，并依托项目平台有效推进保护区域贫困少数民族村寨的生态建设。此外，高黎贡山国家级自然保护区积极借助国际力量，实施以社区参与为根本的生物多样性保护模式也效果明显。

从合作效果看，受调查人员的64%认为，所在地的野生动物栖息地存在生境恶化隐患，各国的被调查者普遍认可林业跨境合作。其中，泰国和老挝的被调查者认为改善很多，泰国还指出生物多样性保护只有林业部门参与是不够的，需要全社会共同参与；缅甸和柬埔寨表示有所改善；越南在认可保护效果的同时，建议加强联合执法力度。尽管“澜湄流域”国家林业合作已取得一定成果，但合作仍有可以改进的地方。81%的被调查者期望与中方优先开展的林业跨境合作，其中，缅甸、泰国表示最期望中方分享其制度建设的经验；柬埔寨表示最期望中方可以提供野生动物活动监控设备；越南和老挝希望中方可以在制度建设的经验交流、协助开展资源调查和协助改善周边林业社区社会经济发展模式等所有领域都开展合作。

3 “澜湄流域”国家林业跨境保护合作的影响因素分析

3.1 各国体制和政策差异造成保护力度不一致

不同国家，体制、政策和法律制度差异较大，工作机构设置和人员配备及职责要求等多方面有较大不同，从而导致生态环境保护能力与建设水平的国别差异大。

尽管各国的生物多样性保护都遵循CITES公约（《濒危野生动植物种国际贸易公约》），但由于各国法律标准不一，造成保护与执法力度的国际冲突，影响了生物多样性保护的效果。例如，同样是对违法猎捕、杀害国家重点保护野生动物的处罚，《中华人民共和国野生动物保护法》规定，有猎获物的，按猎获物价值2倍以上10倍以下的罚款；没有猎获物的，处1万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任[9]。老挝《野生动物和水生法》规定，违法损坏经济价值在20万基普以下的不予以罚款和监禁，损坏经济价值在20万基普以上的处以对野生动物和水生动物造成损害的两倍罚款（多次违反的根据野生动物及水生动物保护级别不同处以两到三倍不等的罚款）[10]。缅甸《保护生物多样性和保护区法律》（2018）第40条规定，可处以5年以下有期徒刑，也可处以30万至100万缅甸元的罚款，或两者并罚[11]。越南《刑法》（2017）规定，违者将处以5 000万至5亿越南盾的罚款，并处以最高15年的有期徒刑，对商业法人的处罚是对个人处罚的2倍[12]。

可见，“澜湄流域”各国之间法律制度具有差异性，导致部分违法人员利用双边法律上的不对等，在边境地区进行野生动植物的违法交易，逃避法律惩戒，加大了中方森林公安的管控难度，造成边境保护执法的空白区域。

3.2 国内尚缺乏指导林业跨境保护合作工作开展的相关法律制度规范

林业跨境保护合作在生态环境保护方面必然涉及人员、信息流动，既需要一定范围内的数据共享，又要考虑维护国家安全的需要。根据基层工作人员反映，在林业领域，目前我国尚缺乏这方面的法律来规范数据的存留、流动和利用。这也致使工作中存在一定的法律盲区，容易集聚风险，难以界定行为是否违法，从而影响工作开展的积极性。

3.3 林业跨境保护合作没有稳定持续的资金支持，基础设施和管护能力建设短缺明显

目前林业跨境合作中的联合保护，属于云南省边境自然保护区的工作创新，虽然意义重大，效果明显，但一直没有稳定的经费支持，导致深入合作机会较少，时间较短，许多工作停留在面上，导致双边合作信心不足。

林业跨境保护合作需要在野外开展大量工作，但由于道路通达条件差、野外交通工具缺乏、管护装备落后且不足、科研设施缺乏等原因，边境森林管护和林业合作活动推进艰难。例如，高黎贡山国家级自然保护区临近边境一带没有森林防火和巡护通道，到达保护区边境一带，缅方只需徒步半小时，而中方需要徒步7小时，且区域内无通讯信号，严重制约着对边境森林火情、破坏资源案件等的应急处置，边境资源管理的压力大。

3.4 小语种和专业技术人才缺乏

目前林业跨境保护合作的工作中，交流障碍限制了双方技术层面的跨境保护工作开展。中方急需懂专业的缅语、老语、越南语人才，对方则需要汉语人才。语言障碍、通讯不畅均导致双方交流理解的低效，部分项目因为在开展过程中存在语言沟通困难的问题，致使许多工作无法开展或进展缓慢。如在中老跨境生物多样性联合保护第12次年会上，老方代表多次表达了缺乏语言与技术人才，希望中方给予培训的愿望。

4 建议

4.1 完善林业跨境保护合作公约

“澜湄流域”各国在林业跨境合作的生物多样性保护方面，由于法律标准不一，导致生物多样性保护合作难以有效进行。因此，中国应积极与“澜湄流域”其他国家建立伙伴关系和协同机制，成立督导委员会，并从打击非法采伐和违法贸易，将跨境自由迁徙的物种同时列入各个国家共同进行保护的生物多样性名列等方面，完善林业跨境保护合作公约，共同承担对生物多样性的保护责任以及实施对生物多样性的保护行动，确保生物多样性保护合作有序执行。

4.2 建立信息共享机制与信息安全管理预案

林业跨境保护合作的理想状态，应是建立起基于大数据的信息资源共享库。为此，首先要做好基础研究方法的统一和设计，搭建好适合于双边信息搜集和上报的平台，让信息获取有效、规范，质量有保障。其次，科研监测成果的存储和信息共享，应该通过国家层面的法律法规来指导和规范，给出可以共享的范围、方式和渠道，既保证信息安全，也消除基层工作人员的顾虑。

4.3 探索跨境生态旅游区建设

缺乏当地社区生计改善的保护是难以持续的。因此在跨境合作机制建设的同时，需要将境内外当地社区经济发展能力的提升摆在重要位置，借助生态产品提供获得可持续发展能力应是一种趋势。例如，在高黎贡山自然保护区和铜壁关自然保护区，利用丰富的鸟类资源探索发展生态旅游，在规范培训、认证和管理的基础上，让当地村民依托丰富的自然资源，成为观鸟旅游的向导，通过提供劳务、配套的住宿餐饮等获得收入，当地村民成为了资源保护的志愿者和监测者。在西双版纳国家级自然保护区则开展了古树茶探源、森林徒步探险、科学考察等生态旅游活动，也为当地社区提供了绿色发展的动力源泉。借鉴上述成功经验，开展一些特色鲜明的跨境生态旅游项目，必定会成为跨境林业合作的重要形式之一。

4.4 积极开展森林碳汇管理项目

2009年哥本哈根会议上，中国提出到2020年时单位GDP二氧化碳降低40%～45%。2015年6月，中国向联合国相关部门提交文件中表示，中国将于2030年达到CO2排放的峰值，并将尽早达到该值，单位GDP的CO2排放比较十五年前下降60%～65%。另外，2017年，国家发改委还发布了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，意味着碳排放交易体系正式运行。

上述减排目标和全国碳市场的启动无疑为森林碳汇交易提供了广阔空间。澜湄流域各国边境一线，森林资源尤其是天然林资源丰富，将边境地区的天然林纳入森林碳汇管理项目，不但可以为当地社区创收、增收及扶贫打通一条生态富农的绿色通道，还有利于推进林业跨境保护合作，改善生态环境，保护生物多样性，实现绿水青山就是金山银山的发展。

4.5 建立绿色合作通道和合理的专项基金

尽管林业跨境保护合作有重大意义，但目前人员往来方面的限制较多，出入境管理过严过死，对突发事件的沟通交流机会少，导致有些工作的形式大于实质，能开展工作的范围有限。比如，保护区的联合巡护，只能沿着边境线，各自在自己的国境内巡护，无法真正在巡护中共同开展科学考察等工作。因此，建议建立林业跨境保护合作绿色通道，简化保护区人员的出国审批流程，将林业跨境保护合作年度工作计划和经费预算纳入中央和地方财政预算。同时，设立边境保护专项基金，专门用于跨境保护一线工作人员的培训。

4.6 围绕“人才、项目、平台”建立林业科技合作体系

在“澜湄流域”国家建设科教基地，打造“人才、项目、平台”科技合作体系。林业跨境保护合作是为了保护生态环境，而思想观念改变是进行生态环境保护的关键问题，因此首先继续保持对边境沿线居民的宣传教育，帮助边境两边的社区居民建立可持续发展的生态保护观念。其次，针对基层双方交流语言障碍较大的实际困难，应加强语言培训，在中国基层开展缅语、老挝语、越南语等小语种的专业人才培养，协助“澜湄流域”其他国家开展汉语人才培养，解决双方技术人员之间的语言交流障碍。第三，推动以物种保护、资源本底调查为基础的联合科学考察。摸清跨境保护区的情况，建立物种资源共享数据库，完成跨境珍稀物种联合保护行动规划，建立跨境珍稀物种动态监测体系。最后是社区经济发展合作，不能就保护论保护，应该结合社区实际和资源优势，帮助周边社区居民获得发展。