对一起生猪屠宰执法败诉案的探讨

（郑州市农业综合行政执法支队，河南郑州 450044）

1 案情概况

2019 年1 月22 日，A 县畜牧服务中心（以下称畜牧中心）接群众举报，查获一处私屠生猪窝点。执法人员现场发现，当事人郭×正在对3 头已经屠宰放血的生猪进行加工，场内猪圈有待宰猪5 头，均未有动物检疫合格证明。郭×行为涉嫌未经定点屠宰生猪，违反了《生猪屠宰管理条例》（以下称《条例》）。执法人员报请上级同意立案后，对其违法行为展开调查。经查证，郭×于1 月20 日从本县一生猪养殖户李× 处，以9.8 元/kg 的价格购买未经产地检疫的生猪8 头，准备屠宰出售。涉案货值金额共计14 464.2 元（5 头生猪，689 kg×9.8 元/kg，3 头生猪产品，482 kg×16 元/kg）。4 月8 日，畜牧中心向郭×送达行政处罚事先告知书，并告知陈述申辩和要求听证的权利。4 月19 日，根据郭×要求举行了听证会，听证会结论维持原处罚决定。畜牧中心于4月22 日对郭×作出行政处罚决定，其未经定点从事生猪屠宰行为，违反了《条例》第二条第二款“国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度。未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但是，农村地区个人自宰自食的除外。”违法事实清楚，证据确凿，按照《条例》第二十四条第一款之规定，对郭×生猪私宰点进行取缔，并作出没收待宰猪5 头和3 头猪肉产品及相关屠宰工具和设备，并处货值金额4 倍，共计57 857 元的行政处罚。

郭×对行政处罚不服，以县畜牧局为被告向法院提起行政诉讼。畜牧中心以诉讼主体错误为由，请求法院驳回其诉讼得到支持。郭×变更诉讼主体后再次提起诉讼，2019 年12 月17 日，当地法院判定郭×违法行为成立，但以畜牧中心认定事实不清，3 头猪屠体按猪肉价格计算不当，且处罚未提供相应的价格依据为由，撤销了畜牧中心行政处罚决定。判决后，畜牧中心重新对郭×作出没收3 头猪肉产品，罚款21 594 元，即涉案3 头猪胴体肉货值金额4 倍的行政处罚决定，此案结案。

2 争议焦点

2.1 郭×不服畜牧中心处罚决定，向法院提起行政诉讼的事实和理由

（1）对于“3 头猪被放血还未宰杀”一事，认为不应按肉价计算货值；（2）处罚裁量标准不应按照较重情形，3 头猪虽放血还未卖出。参照《条例》行政处罚裁量标准适用轻微违法行为的情形，应处货值金额倍3 倍以上3.5 倍以下的罚款。（3）5 头猪不是自己的，予人代购，应算自宰自食，不应算作经营货值。

2.2 针对郭×提出的事实和理由，畜牧中心逐一答辩

（1）《条例》第三十三条规定，“生猪产品是指生猪屠宰后未经加工的胴体、肉、脂、脏器、血液、骨、头、蹄、皮。”，正在屠宰的3 头猪是生猪产品，所以不能按照活猪货值予以处罚。（2）执法人员对其施以4 倍处罚符合《条例》第二十四条“未经定点从事生猪屠宰活动的，处以3 倍以上5 倍以下的罚款”的规定。原商务部门裁量标准因法规修改而失效，不能作为畜牧兽医执法人员处罚标准予以执行。（3）郭×称现场查获的5 头活猪不是其本人的。在调查过程中，郭×未向执法人员说明该情况，且承认5 头猪是其本人购买，诉状中却辩称为别人收购是为了避责减轻处罚，建议法院不予支持。

3 案件剖析

3.1 主体适格

本案的处罚主体是县畜牧中心，而非畜牧局。根据当地人民政府的职责划分，县农委负责畜禽屠宰环节质量安全监督管理。法院认为，根据《A 县农委所属事业单位权力规范意见的通知》，畜牧服务中心对畜禽屠宰环节的违法行为具有作出行政处罚的法定职责。

3.2 适用处罚裁量正确

2016 年2 月6 日国务院发布666 号令，对《生猪屠宰管理条例》进行了修改，将原来“县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”改为“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”因此，原商务部门在2014 年制定的裁量基准不能作为畜牧兽医执法人员处罚标准予以执行。建议省级农业农村部门尽快制定《条例》裁量基准，将未经定点从事生猪屠宰行为根据违法行为的情节、性质、危害程度、社会影响等方面进行分阶，以利于执法人员准确定性违法行为。

4 有关思考

本案历经听证、行政处罚、行政诉讼、诉讼驳回、判决撤销、行政处罚重做等程序，对基层类似案件有较强的参考意义[1]，分析案件的办理过程，有值得商榷的地方。

4.1 猪屠体是否按照胴体肉价计算

畜牧中心对郭×3 头已屠宰生猪产品，全部按照胴体肉价计算货值金额是不准确、不科学的，也是导致败诉的重要原因之一。按照《生猪屠宰操作规程》（GB/T 17236—2008）定义，将生猪刺杀放血后的尸体统称为猪屠体。将猪屠体进行剥皮、脱毛、割除尾、头、蹄，去除下水后的尸体统称为胴体。因此现场查获的3 头已屠宰的猪产品是屠体，而非胴体。显然二者之间有明显差别，畜牧中心按照胴体肉价计算货值不合适。参照生猪定点屠宰企业成本核算标准，猪屠体宰后的胴体出肉率一般为0.67～0.73，笔者认为，胴体质量按照屠体的70%计算较为合适，且有行业出处。

4.2 价格认定问题

郭×询问笔录中交代：当日猪肉价16 元/kg及生猪收购价9.8 元/kg，畜牧中心执法人员认为应与市场价基本一致，因此采用了郭×自述价格计算货值金额。后来郭×在听证中对此价格提出异议。法院判定畜牧中心处罚没有相应的价格依据，即无市场询价情况相佐证。就此处而言，笔者认为执法人员单纯依据询问笔录来确定价格是不严谨的，因涉案标的价格与处罚额度相关，当事人可能刻意压低价格来减少将来的罚款损失。同时这种证据具有不稳定性，容易翻供。行政处罚应当有购销凭证，或者物价部门或市场部门等第三方出具的询价证明、市场价格证明等作为价格依据[2]。

4.3 逃避检疫的责任追究

个体养殖户李×未申报检疫出售生猪，违反《动物防疫法》的有关规定。畜牧中心应将逃避检疫线索移交动物卫生监督机构，依法追究养殖户法律责任。

4.4 待宰猪是否属于个人自宰自食的认定

《条例》第二条第二款规定：“未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但农村地区个人自宰自食的除外。”[3]（以下称个人自宰自食）郭×认为，个人自宰自食包括购买生猪自宰自食。原国内贸易部《生猪屠宰管理条例实施办法》第五条规定：“《条例》所称农村地区个人自宰自食是指农户自养生猪的自宰自食。”虽然《条例实施办法》现已失效，但从《条例》的立法精神来看，个人自宰自食是自己饲养的生猪自宰自食，除此外均不应视为自宰自食行为，否则极易造成一些不法分子借自宰自食之名，行私屠滥宰之实，给违法屠宰者以可乘之机。建议农业农村部尽快明确“农村地区个人自宰自食”的具体含义，以便执法人员准确把握。

另外，代买情况属实与否未被进一步查清，存在当事人为减轻处罚而歪曲事实真相之嫌。执法机关应对郭×提出的代买情况进行深入调查，详尽核实，使违法者受到应有的惩处，达到查处一个、震慑一片、教育一方之目的。