我国天然气产业现状及发展思考

李 许 卡

(中共河南省委党校 经济学教研部，河南 郑州 450018)

一、引言

天然气、石油和煤炭是人类可利用的三大支柱性能源，满足了全世界八成以上的能源需求。伴随经济社会的不断发展，我国能源需求和消费量持续增加，不仅成为全球节能和新能源、可再生能源利用第一大国，也是世界碳排放第一大国[1]。在推动绿色发展、促进人与自然和谐共生、深入推进供给侧结构性改革及新发展格局背景下，大气污染治理、节能减排和环境保护等压力逐年增大，能源利用结构转变已成为我国经济社会发展的必然要求[2]。

2020年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：“加快推动绿色低碳发展，推动能源清洁低碳安全高效利用，降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。”2020年11月22日，在二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会上，习近平总书记指出，中国“力争二氧化碳排放2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和”，并强调“深入推进清洁能源转型”。相较于石油和煤炭等化石能源，天然气属于碳排放量十分低且环保的能源，使用它可以降低60%左右的二氧化碳排放量、50%左右的氮氧化合物排放量和100%的二氧化硫排放量，按照低碳能源逐步替代高碳能源原则，天然气成为我国能源转型的重要选择[3]。由此，大力发展我国天然气产业已迫在眉睫，全面剖析天然气产业发展的现状、机遇、问题和路径，对我国天然气产业健康发展具有重要的理论意义和现实价值。

二、天然气产业发展现状和问题

天然气属多组分的混合气体，主要由烷烃类构成，并含有少量的乙烷、丙烷、丁烷、二氧化碳、硫化氢和微量的惰性气体，根据其在地下的形态可分为油田气、煤层气、页岩气和天然气水合物，一般可按照管道天然气(气态天然气)、LNG(液化天然气)、CNG(压缩天然气)等形式进行储存和运输，产业链主要由上游勘探业、中游运输业和下游分销零售业等构成[4]。

(一)天然气产业发展现状

1.天然气供给量持续快速增长。一是从国内天然气探明储量来看，2010年累计探明储量为9.1万亿m3，到2019年达到了16.7万亿m3，年均增长6.98%。具体来说，2011—2019年各年探明增量分别为7659.5亿m3、9612.2亿m3、6164.3亿m3、11107.2亿m3、6772.2亿m3、7265.6亿m3、8000亿m3、6999亿m3和1.2万亿m3。从国内天然气产量来看，2010年我国天然气产量为952亿m3，到2019年超过了1777亿m3，年均增长达到7.2%。二是从天然气进口量来看，我国天然气进口增速迅猛，2010年进口量为170亿m3，到2019年达到了1325亿m3，年均增长25.6%。三是从天然气管道里程来看，2010年我国天然气运输管道长4.26万千米，2019年达到了8.1万千米，年均增长7.4%。伴随着天然气进口渠道越来越多、国内勘探开采力度的不断加大和应急储备体系的完善，未来我国天然气供应量仍将保持持续增加[5]。

2.天然气需求量持续加速增加。天然气消费主要由工业燃气、民用燃气、天然气发电和化工用气构成。2010年我国天然气表观消费量为1075亿m3，到2020年，达到了3200亿m3，年均增长12.4%[6]。数据显示，2019年民用燃气和工业用气消费分别占总体消费量的35%、36%，同比分别增长12.97%、10%。《中国天然气发展报告(2020)》显示，2020年我国天然气消费量达到3200亿m3，2010—2020年年均增长率将达到11.5%，受新冠肺炎疫情影响，2020年上半年我国天然气消费为1487亿m3，同比仅增长了1.2个百分点，但消费结构变化明显，发电用气、化工用气明显下降且尚未恢复，工业用气从负增长逐步恢复至上年同期水平，城镇民用气依然保持稳步增长。

3.中石油、中石化、中海油三家国有企业是国内天然气产业市场发展的主力军。一是从天然气上游勘探生产来看，受新冠肺炎疫情影响，除2020年上半年外，2016—2019年上半年三大国有企业天然气生产量均占到全国产量的92%以上(见表1)，这说明我国天然气产业发展高度集中，三大国有企业几乎控制了全部的上游勘探生产。2020年，中海油公司提出要继续扩大天然气产量，到2035年使其天然气产量在油气总产品中的占比由当前的21%扩大到50%。二是从天然气中游运输业来看，天然气管网建设与上游勘探生产紧密结合，表现为以三大国有企业为主导和以地方建设为补充的产业模式，进一步延伸了国有企业的控制权。三是从天然气下游分销行业来看，它主要由批发商(三大国有企业)、中间商(省级天然气管网公司)和分销零售商(城镇燃气公司)构成，相对于高度集中的批发商和较为集中的中间商，分销零售商的集中度比较低，不过这是从全国范围来说，具体到某一区域或城市时，受天然气特许经营权的影响，各地区天然气零售分销商一般只有一个，其市场集中度也十分高，基本处于垄断地位[7]。

表1 2016—2019年我国三大天然气公司产量及占比情况

(二)天然气产业发展存在的问题

1.天然气供需不匹配，对外依存度过高，易受外部影响。尽管我国天然气供给与需求均呈增长趋势，但相对于国内供给，天然气需求和国外进口增长更快，很容易受到国际形势变化的影响。数据显示，2010—2020年，我国天然气需求年均增长12.9%，而国内天然气产量年均增长仅为8.1%，这导致国外天然气进口将加速增长，根据需求量匹配原则，国外天然气进口需保持年均24.7%的增长速度才能保障国内市场需求。我国天然气外贸依存度本来就高，不断扩大进口将进一步提升天然气对外依存度(见图1)，数据显示，2013年我国天然气对外依存度超过了30%，2017达到了 39%，为了弥补我国天然气产量缺口势必将进一步扩大进口，2020年天然气对外依存度达到45.1%，大量的进口导致我国天然气产业发展一直处于比较被动的地位，这对我国天然气产业的长期稳定发展极为不利。

图1 2010—2020年我国天然气对外依存度

2.天然气管网、储气等配套基础设施尚不能满足市场需求。天然气产业发展离不开强大的管网、储气库等基础设施的支撑，近些年，我国天然气产业基础设施建设取得了良好的进展，但与发达国家相比，仍有较大的差距。从输气管网来看，《中长期油气管网规划》显示，2020年我国天然气管道长度达到10.3万千米，远低于美国2013年19.8万千米和俄罗斯2016年17.8万千米的长度，而且长输干线管网尚未覆盖海南、西藏等省份，还存在20%左右的地市和30%左右的县级行政单位没有接通管道气。从储气库建设来看，国际上储气库工作气量占天然气消费的比重在12%～15%之间，而我国仅为3%左右，根据国际煤气工业联合会标准，当一国天然气消费对外依存度达到30%及以上时，储气库对消费的贡献应达到12%以上，否则在天然气消费旺季很容易发生因储气不足而导致的“气荒”现象[8]。此外，天然气基础设施本身存在建设周期长、投资规模大等特点，虽然国家鼓励社会资本参与建设，但却是限定于仅能参股，天然气管网和储气库建设基本由三大油气企业和省属国企承担，由于投资准入“玻璃门”和“弹簧门”的存在，社会资本对天然气基础设施建设的作用尚未能够得到有效发挥，天然气管网和储气库及相关基础设施建设仍然任重而道远。

3.天然气价格与天然气市场不匹配，影响该产业持续健康发展。天然气非市场定价导致我国天然气价格缺乏竞争优势。目前，我国天然气价格主要由上游井口价(进口价)、中游管道输送价和下游分销零售价组成，其中上游和中游价格制定基本都是参考政府基准定价，主要包含有出厂价(进口采购价)和管输费。合理的天然气市场价格是平衡各方利益的重要杠杆，更是天然气产业健康发展的关键，但目前我国还缺乏天然气市场基准价，尽管2015年上海石油天然气交易中心已经开始运营，但由于油气体制配套改革不到位，还不能提供市场认可的基准天然气价格。政府定价使天然气价格严重缺乏竞争优势，进而导致天然气价格不合理(缺乏必要市场竞争，故无法得到合理的收益)。此外，天然气价格实施的是分级管理体制，从气田到用户终端需要经过长输干支管道、省域管网、城市燃气管网等多个环节，不仅抬高了天然气价格成本，也导致天然气上、下游产业之间的价格传递存在一定的时滞效应，下游价格往往不能随上游价格调整而做出及时变动，这不仅限制了上游和中游天然气产业发展的积极性和主动性，更是阻碍了资源的有效配置和合理利用，这对天然气产业的长远发展造成了很大的不利影响。

4.天然气相关规制管理存在缺陷，不利于该产业规范发展。从政府规制机构来看，还缺乏政府专门管理机制。近年来，我国为发展天然气产业制定了一系列政策，天然气规制涉及方方面面，但数量过多导致规制政策不明晰、不统一，规制管理职能交叉、分散，不同部门之间对同一天然气产业管理行为缺乏必要沟通协调机制，且没有考虑规制执行人的资质因素，往往会因为人的问题产生错误的规制决定和影响规制实施效果，同时还存在监督缺位和弱化问题，导致一些天然气企业可以从部门间不同的规制政策中找出漏洞并加以利用，致使很多规制政策因缺乏执行力而不能落地，这严重影响了天然气产业降成本、调结构、淘汰落后产能等供给侧结构性改革任务的推进[9]。具体地说，一是从天然气资源管理来看，它是一个复杂的系统，包含有管理机构、勘探开发利用规制、税费体制等内容，但我国天然气资源管理还缺乏统一的综合主管部门，交叉管理与管理空白同时存在，很多问题需要多个管理部门来协调处理，结果导致很多问题得不到解决。二是从天然气管网运营管理来看，尚缺乏统一的集中调控机制，天然气管网是互联互通的，可绵延上万千米，但目前我国天然气管网还没有实现全国管网的互联互通，这导致管网运输集中调控短期内还难以实现。此外，我国还没有制定专门且成熟的天然气法，缺乏以市场化原则为基础，稳定、公开、透明、完整的法律框架，更缺少有力的执法监督机构，对阻碍合规合法天然气资源勘探、开发、运输及违法生产行为均不能进行有效的法律制裁和约束，导致一些正常的天然气资源勘探、开采、运输和销售常常受到影响。

三、天然气产业发展面临的机遇展望

(一)天然气供给和需求不断增长为天然气产业发展带来重要机遇

伴随经济社会的不断发展和城镇化率的不断提高，我国天然气生产供给和消费需求均不断增长，天然气生产量和消费量在能源生产和消费中所占比重逐年升高(见图2)，其中天然气生产量占比由2010年的4.1%增长到2019年的5.7%，(其中2019年国内产量同比增长了166.97亿m3)天然气消费量占比由2010年的4%增长到2019年的8.1%。从天然气平均消费量来看，2010—2018年每天消费量分别为3.0亿m3、3.7亿m3、4.1亿m3、4.7亿m3、5.1亿m3、5.3亿m3、5.7亿m3、6.6亿m3、7.7亿m3，呈逐年增加趋势。从地区消费来看，各省市自治区天然气消费持续增长，广东、江苏、四川、新疆、山东、北京等省市年天然气消费量均已突破100亿m3。

图2 2010—2019年我国天然气生产、消费分别在能源生产与消费中所占比重

(二)国家对清洁能源的重视及能源消费结构变化为天然气产业发展创造新机遇

2009年，我国政府就宣布到2020年前后单位GDP二氧化碳排放量要比2005年降低40%～45%。2016年G20峰会，我国签署了《巴黎协定》，承诺到2030年左右中国碳排放达到峰值。《能源发展“十三五”规划》明确提出，到2020年天然气消费所占比重将达到10%以上，这一系列要求推动我国天然气消费量获得了快速提升。“十四五”期间，我国能源结构将继续向绿色低碳方向发展，天然气消费将迎来新的巨大增长空间。近些年国家已经将天然气定位为主要能源之一，是供暖能源的主力军。与此同时，切实降低煤炭使用比例。水污染与大气污染防治和“煤改气”工作也在不断深入推进，这意味着我国能源消费结构发生了很大变化，即更加注重对清洁能源的使用。我国天然气产业发展进入新的战略机遇期。

(三)天然气基础设施不断完善和资源储备能力不断提高是天然气产业发展的重要机遇

近些年我国天然气产业管网运输基础设施不断完善，储气库和LNG接收站加速建设，一次运气量和储备量大幅提升。数据显示，目前中国石化液化天然气接收站年接转能力已经高达900万吨(未来将扩建至4000万吨)，这有效缓解了因季节需求增长而导致的气荒和天然气价格飞涨现象，推动了“南气北上”运输，改善了天然气调运瓶颈问题。当前，我国天然气资源已探明储量低于总储量20%，仍处于勘探早中期。伴随着天然气勘探和“海陆并举”多元开发策略的深入推进，包括页岩气等非常规天然气资源的逐步开采利用，我国天然气产业发展具有雄厚的资源基础，将持续发展壮大[10]。

(四)良好的天然气国际贸易环境为天然气产业发展提供重要机遇

近些年，国际天然气贸易持续增长，国际液化天然气贸易空前活跃，参与液化天然气国际贸易的国家逐年增加，北美与亚太地区LNG出口量和亚洲与欧洲地区LNG进口量均稳步增加，这一宽松的国际贸易环境提高了我国进口天然气的资源可获取程度，为我国天然气进口创造了重要有利条件。此外，近两年国际原油价格持续低迷，天然气价格不断下跌，虽然近期有所回升，但总体上LNG进口国“议价”能力已有所增强，这为我国LNG进口创造了又一有利外部条件。

四、天然气产业发展的政策建议

从“十四五”时期来看，在新冠肺炎疫情防控常态化和新发展格局下，我国天然气产业发展面临着新的挑战，但促进天然气产业协调持续发展的总基调、基础条件和支撑因素均未改变，天然气在能源转型中的桥梁作用和在电源中的支撑作用将进一步得到体现。按照“2030年碳达峰、2060年碳中和”目标，我国要继续多渠道增加天然气供给，持续加大管网与储气设施等天然气产业基础设施建设力度，加快形成天然气市场决定价格机制，并进一步完善天然气产业相关法治和监管工作[11]。

(一)多渠道增加天然气供给

我国天然气总的储备量和人均天然气拥有量均偏低，为保障用气安全有序，不仅要注重国内生产，也要重视国外天然气进口。一是在国内天然气生产方面，要加大资金投入，开发和引进新的勘探、储存和生产技术，加快对已探明的天然气资源的开采，并稳步推进对剩余的3.8万亿m3可采储量天然气资源的全面勘探工作。此外，也要加大对页岩气等非常规天然气的勘探开采力度，《BP世界能源统计年鉴》显示，我国具有巨大的近31.6万亿m3的页岩气储量，但2020年的开采量仅为170亿m3，在对常规天然气进行勘探和开采的同时，争取到2030年国内页岩气开采量达到1000亿m3。二是在天然气进口方面，应建立更为广泛的国际合作关系，拓宽天然气进口来源，建立多元化天然气进口渠道，积极有序推动天然气进口国家多元化、进口通道多元化、运输方式多样化和进口主体多元化。加快与天然气重点出口国的重大合作项目的推进，不仅要重视短期进口，也要注重长期合作，在巩固和扩大与土库曼斯坦天然气合作的基础上，重点推进与乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯、卡塔尔、美国及澳大利亚等重要天然气供应国家的合作。

(二)加大天然气产业基础设施建设力度

大力夯实天然气基础设施，可组建专门的国家管网公司，在合理布局基础上，加快天然气管网及储气库建设，这是更好满足人民日益增长的天然气需求的必然选择。要加快推进天然气管网国际对接建设，早日实现与俄罗斯天然气直通；继续加快国家干线网建设，尽快实现各省市全覆盖；全面将分级管网向下铺建，争取尽快实现全国大部分村镇都能通上、用上天然气。首先，要加大管网前期建设规划，与城市规划和土地规划相结合，提前做好前期管网布局规划，鼓励企业管网建设申请，最大限度地优化办事流程，简化基础设施投资项目的审批手续和程序，取消不必要的许可证审批。其次，要开放资本进入，吸引多元投资主体、特别是社会资本向天然气基础设施建设领域进行投资，向社会资本提供全面、公开、透明的投资决策信息，为各类资本营造一个公平竞争的市场环境，使它们敢投资、愿投资，乐于参与天然气基础设施建设。再次，实行公平的第三方管网负责人制度，使管网运营成为专门的独立机构，从而调动管网建设和管理的积极性、科学性，提升管道建设和利用的效率。此外，要进一步推动储气库建设，以更好地满足日常需求和保障应急，重点要在市场准入和资金方面给予支持，使更多企业能够参与进来，更好地推进储气库建设进程。

(三)加快形成天然气市场决定价格机制

深化天然气产业市场化改革，推动天然气产业由“资源为王”和“供给决定”转为 “多元竞争”“市场决定”的全新发展阶段。一是重点推进天然气市场化价格改革，打破天然气价格纵向垄断格局，构建公开透明、有序、规范的天然气市场体系，形成天然气市场价格基准，使天然气价格能够根据市场的供给和需求来决定。二是最大限度地放开政府对天然气价格管制，借鉴欧美政府天然气价格管理经验，实行“管住中间、放开两头”策略，即放开气源和成品等竞争性环节的价格，只管自然垄断的中间运输价格，可根据国内外天然气市场形势变化进行试点，积累好的经验并全面推广。但在行业监管的同时，也要发挥政府对价格的补充监管作用，特别是在价格监管滞后的天然气配送环节，要防止产生配气价格水平差异大、价格偏高、加重居民和企业用气负担等问题。三是打通上下游天然气价格疏通渠道，建立上下游价格联动机制，动态、实时、全面地披露各类价格信息，并给出市场价格指数，实现终端消费价格灵活变动。四是发挥上海、重庆两大石油天然气交易中心支点作用，逐步建立起真正公开、公正、真实的市场价格信息披露体系。加快开展天然气期货、期权交易，为引领和稳定市场价格提供重要参考[12]。

(四)完善天然气产业相关法治和监管工作

天然气产业健康可持续发展离不开法律法规的约束和保障，目前国家有关天然气产业的法律法规还不健全，建议适时出台《天然气法》《天然气运输法》和《天然气环境保护法》等法律文件，为天然气产业发展制定原则和边界，切实保证法律法规内容的落地，根据明确的法律法规相关规定，明确市场准入范围，规范和引导天然气产业健康发展，从根本上保障天然气产业的正当生产行为，打击和约束非法生产和不正当竞争活动。其次，伴随着市场化进程的深入推进，在政府管理弱化的同时，要切实推动天然气产业政府管理与政府监管分开，使监管部门成为独立的机构，以能够更客观、更明确地对天然气产业发展进行有效监管，构建以市场为主、政府为辅的市场与政府联合监管机制，对天然气产业的上游、中游和下游全产业链进行监管，根据法不禁止即可为原则，为企业和消费者创造良好的市场环境，切实促进天然气产业高速发展，保障天然气供应和保护生产者及消费者的利益。