改革开放以来我国旅游规制研究进展

和 军, 杨 慧

(辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳110036)

规制经济学形成于20世纪70年代，20世纪90年代初期引入国内并得到快速发展[1]。“规制”最早出现在1992年朱绍文先生翻译的日本经济学家植益草所著的《微观规制经济学》中，亦使用“管制”“监管”“监督管理”等近似含义表达[2]。旅游业作为幸福产业之首，其规制对于保障旅游业高质量发展，建设现代旅游强国至关重要。改革开放以来，我国旅游研究中涉及规制问题的成果日益丰硕，在此基础上，本文运用文献计量方法深入分析我国旅游规制研究的热点问题与主要内容，深入剖析其演进过程，建立旅游规制研究的基本架构，据此把握研究的重点与不足，为推进旅游业高质量发展服务，对完善现代旅游治理体系具有重要意义。

一、研究方法与数据获取

本文主要运用文献计量分析方法。文献计量法可追溯到20世纪初，1917年F.J.科尔和N.B.伊尔斯首先采用定量的方法对比较解剖学的研究文献进行统计分类研究，后来成为情报学和文献学的重要学科分支，近年来逐步被各学科应用。它是以经验统计规律为核心的文献量化研究方法。与此同时，为更好地实现文献量化研究的可视化，同时使用CiteSpaceⅤ工具，以知识图谱的形式将统计结果可视化，更为直观科学地展现学科研究进展与热点前沿。数据来源于中国学术期刊网络出版总库(CNKI)，检索时间范围为1978—2020年，主题为“旅游AND规制”OR“旅游AND管制”OR“旅游AND监管” OR“旅游AND监督管理”，另将前缀检索词分别替换行业相关词汇等进行补充，最大范围覆盖研究对象，文献类型为“期刊、硕博论文”，通过手工整理共汇总有效文献1174篇，包括CNKI期刊文献854篇(其中北大核心与CSSCI文献239篇)、硕博论文320篇。

二、量化统计与热点分析

(一)发文趋势分析

改革开放以来，旅游规制研究文献发文量总体呈上升趋势。在世纪之交开始快速发展，2012年达到阶段高峰后，到2014年间出现一个显著下滑情形，之后研究热度又开始快速上升至今并伴有显著波动(见图1)。改革开放初期旅游规制研究存在较长阶段性断点，1985年出现研究成果，随后进入短期阶段性研究并断断续续，1994年开始研究成果缓慢增加，2000年开始明显快速增长但伴有波动，直至2014年出现断崖式下滑后快速发展。近年来，旅游规制研究显著增长，硕博论文比例增长较快，双核心文献有所增加但总体占比不高。总体来看，旅游规制研究成果不断增加，相关研究的关注度不断提高，伴随我国旅游治理体系的不断完善与发展需要，旅游规制相关问题的研究得以快速发展，但高质量研究成果有待进一步增加。

图1 1978—2020年旅游规制研究文献数量历年分布图

(二)高频被引成果分析

在旅游规制研究数据源中，以文献的被引频次为标准，对所有数据进行排序，通过对比两大数据源的输出结果，选出被引频次排名前10位的文献，其中邹统纤等合著《乡村旅游可持续发展的动力机制与政府规制》一文成为被引频次最高的文献。此外，李鹏、朱建安、杜江、杨晓霞、张琰、蔡家成、戴丽霞、杨俭波、李建钢等所著文献被引频次排名靠前(见表1)。通过对高被引文献的统计与分析，总体来看呈现以下特点：其一，旅游规制的研究成果被引频次与发文质量相对较高有关；其二，研究问题主要涉及政府与市场关系问题的理论探讨、旅游法律规制问题以及不同旅游主体相关的规制问题等。通过上述研究可以发现，旅游规制研究是具有较高站位的战略性问题，是关乎旅游可持续发展的重要问题。因此，这再次证明对旅游规制的研究应予以更多的关注与必要的系统性研究。

表1 旅游规制研究高频被引文献信息一览表

(三)高频关键词网络与热点分析

关键词是对文章核心内容的高度概括，其频次越高说明影响力与热度越高。这里运用CiteSpaceⅤ软件进行分析，并且为准确分析旅游规制研究内容与进展情况，同时对比数据中核心文献的关键词网络图，绘制高频关键词共现网络分布图(见图2)。图谱中已对相似关键词进行合并等技术处理，以便更为确切地呈现高频研究内容与研究热点。

图2 1978—2020年旅游规制研究关键词共现网络图

在上述关键词共现网络图中，节点大小表示关键词出现频次，节点间连线表示两者间的共现情况，线条的粗细程度表示节点间联系的紧密度且呈正相关性。根据赖普斯定律，M≈0.749Nmax1/2，出现次数最多的高频关键词Nmax=69，由此推出频次≥6为高频关键词。据此确定，主要高频关键词依次为旅游规制、旅游市场、法律规制、旅行社、旅游景区、旅游业、旅游企业、旅游者、价格规制、旅游安全、旅游法、风景名胜区等。中介中心性反映网络节点关系与紧密程度的重要内容，表示节点间呈不同程度的相关性且中介中心性值越大关联越密切。但CiteSpaceⅤ的运行结果发现，关键词频次与中介中心性并非完全正相关性，中介中心性排名由高到低依次为旅游市场、旅游业、法律规制、旅游景区、旅游规制、旅游安全、旅游资源、价格规制、旅游企业、旅游者、风景名胜区、生态旅游等(见表2)。综上，可以发现价格规制、市场规制、法律规制、旅游企业规制以及景区规制等是旅游规制研究的主要热点问题。

表2 1978—2020年旅游规制研究高频与热点关键词信息一览表

三、研究内容

(一)旅游与法律规制

旅游规制理论研究主要体现在法律规制、标准化、进入与退出等规制问题。法律是规制实施的根本性保障制度，旅游规制的研究在2013年《中华人民共和国旅游法》出台之前，对法律规制的研究更为迫切与集中。部分高质量旅游规制与法律方面的研究成果发表于旅游类与法学类核心期刊，如旅游学刊、法学杂志、法学家等。法律规制研究提出旅游法治研究的滞后性问题，指出在旅游市场监管模式定性欠准，法律法规缺乏协调统一，市场准入制度等方面有待调整，并提出相应的旅游法律规制政策[3]。2013年《中华人民共和国旅游法》出台后，旅游规制研究对旅游法的制度建设进行深入诠释，内容包括旅游者合法权益保护制度、旅游经营者合法权益保护制度、导游合法权益保护制度、旅游规划和促进制度、资源开发与保护、旅游综合协调与监管、旅游经营规范制度、旅游服务合同制度、旅游安全制度、旅游纠纷处理制度等，以旅游规制视角深入解读旅游法的创新意义和制度贡献[4]。近年来，旅游广告的法律规制[5]、旅游标准化问题的规制得到一定的关注，特别是景区质量标准、服务质量标准等问题，具有重要的现实意义。

(二)价格规制与旅游市场规制

旅游市场监管体制机制研究、旅游价格规制、市场与产业发展博弈分析等问题关注度较高。旅游市场规制要以克服过度竞争为最终目标进行适度规制，过度竞争的深层次原因在于市场组织结构不合理。有研究提出通过组织规制和产品竞争，避免恶性价格竞争，改善旅游市场竞争格局，建立有效竞争市场，提高旅游业国际竞争力[6]。针对零负团费规制困境，提出完善旅游行政执法机制及旅游纠纷司法救济制度等实现有效价格规制[7]。通过旅游市场与旅行社进行博弈分析，提出加强旅游市场监管力度，特别是监督主体的自我监管，提高旅游市场效率[8]。

(三)旅游企业规制

旅游企业规制的研究涉及旅行社规制、景区规制、酒店规制等。旅行社规制相关研究出现频率较高，内容涵盖旅行社制度体系构建与规制、旅行社不正当竞争行为规制、旅行社服务质量规制等。研究指出，政府对旅行社的微观规制不当，应逐步对旅游市场放松规制，加快立法与加强法制性规制[9-10]；以反不正当竞争为规制核心，结合我国旅行社发展阶段的特点，以矫正市场失灵为目标，重构我国旅行社规制体系[11]；同时分析了旅行社行业承包挂靠的顽症，提出以疏导为主，堵、压等多重措施相结合的法律规制建议[12]。此外，对酒店法律规制问题进行分析研究[13]；并针对主题公园发展问题，提出加强市场监管、实现角色转换，改善在法规制定、市场监管方面存在的严重缺失，做“灵活立法者”[14]。

景区规制根据企业属性的不同，大体可分为国有景区和私营景区规制。国有景区规制根据景区类别不同，可细分为风景名胜区、国家公园、自然保护区规制等。主要以风景名胜区、国家公园、世界遗产、非物质文化遗产、遗址遗迹等为研究对象，针对旅游资源开发与保护、经营与管理等规制问题的研究[15]，其中风景名胜区出现频率与热度相对较高。对风景区的规制指出，“交易成本”较大与“规制失灵”是政府规制更深层次原因，建议加强规制，降低经济规制激励强度，分阶段推进风景区规制改革[16]。风景名胜区存在管理制度封闭僵化，保护与发展无法可依等规制问题，建议制定正式法律法规，明确管委会性质和职责，进行适度规制等[17]。对国家考古遗址公园开发过程中规制主体职责履行缺位、规制法律法规缺失、规制监督力度薄弱等问题，建议树立正确规制理念，健全法律法规体系，加强社会参与和监督力度等[18]。

(四)旅游安全规制

旅游安全规制是社会性规制研究的重要内容，研究情况主要体现在两个方面。一是总体性研究。对旅游行业安全与旅游事件安全形势特征与主要影响因素进行六要素剖析，认为应全面推进旅游安全依法治理、搭建旅游安全指挥监管平台、加快完善出境救援机制、风险防控机制等[19]。从理论层面界定了旅游安全质量。研究提出系统建构前馈系统、同期监管系统、反馈系统、对监管者的监管系统、责任主体与社会治理系统、责任主体动力系统、旅游安全质量分类管理系统等，保证与提升旅游安全质量[20]。二是在具体领域研究。研究内容涉及旅游食品安全、高风险项目安全、旅游交通安全及景区生态安全等，探讨了旅游食品安全监管体系问题[21]，分析水上项目(竹筏、漂流等)安全监管体制模式[22]，提出完善高风险旅游项目安全管理体系[23]，基于扎根理论探讨了森林旅游景区生态安全问题[24]。此外，在社会性规制方面，旅游环境规制研究初步构建了基于环境责任的多元规制体系，提出规制主体间的规制内容与措施，在自我规制和政府规制两方面，形成德性培育机制、激励性规制、法律规制和行政规制等具体举措[25]。

(五)其他内容类化述评

旅游规制研究以主题性、主体性、区域性等为主要特征的研究亦取得一定进展。旅游规制的主题性研究涉及产业各业态不同产品，如分时度假[26]、生态旅游[27]、遗产旅游、乡村旅游、体育旅游[28]等。主体性规制研究主要指旅游产业从业人员为主体的规制研究内容，如旅游经营商、旅游代理商[29]、旅游从业者(如导游、领队)[30]、旅游者、利益相关者等。区域性规制研究指以地方具体规制问题的研究，如海南[31]、武汉城市圈、南极地区等。出入境规制研究指国家对出入境方面的具体监管问题的相关研究。目前就我国出境旅游规制存在规制主体过多、非正式制度缺位、出境市场整顿效果不理想等问题，提出政府规制的发展应转变政策导向，提高对出境旅游的重视度，放宽出境经营管制，加强旅游者教育，继续发展国际合作等建议[32]。此外，仍有部分研究内容没有在聚类中体现，这些研究成果往往与当下旅游研究前沿与热点联系紧密，研究内容与时俱进，具有政策导向性与创新性特点。如旅游扶贫开发规制、旅游房地产投资规制[33]、旅游广告规制、民宿规制[34]、邮轮规制[35]、在线旅游规制[36]等。

四、旅游规制研究演进与基本架构

(一)旅游规制研究演进

在剖析旅游规制研究热点与主要研究内容的基础上，为进一步探究与挖掘旅游规制研究的发展脉络及其在不同时期的研究进展，结合旅游规制研究发文量变化及主要旅游政策与规制研究发展关键节点情况，将旅游规制研究演进过程大致划分为如下四个阶段。

第一阶段：早期萌芽阶段(1979—1991)。改革开放政策推动我国旅游业由外事服务向综合性发展全面过渡，1981年，国务院发布《国务院关于加强旅游工作的决定》，旅游监管政策相继出台，如《旅游汽车、游船管理办法》《风景名胜区管理暂行条例》《旅行社管理暂行条例》等推动了旅游规制的研究发展。早期旅游规制研究存在阶段性研究空白与断点，研究成果少。1985年首次指出要加强旅游车票政府监管，严禁旅游车票报销等公款旅游行为。本阶段研究主要以旅游区、交通安全为研究对象，如对旅游区卫生监管的研究，内容以对策性建议为主[37]。

第二阶段：初期形成阶段(1992—2001)。1992年党的十四大提出发展社会主义市场经济。国务院同年发布《国务院关于加快发展第三产业的决定》，1993年发布《国务院办公厅转发国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知》。随后国家相继出台《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》《中外合资旅行社试点暂行办法》《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》等政策，促进了旅游规制研究成果的形成。本阶段研究内容主要涉及旅游安全规制、旅行社规制、景区规制、旅游质量规制、国外导游管理体制等，提出强化旅游船舶安全监管[38]、完善导游管理体制、建立符合国情的旅游监管制度等，首次明确提出了旅游规制概念[9]。

第三阶段：全面发展阶段(2002—2012)。2002年党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，深化行政管理体制改革。本阶段国家相继出台《国务院关于加快发展服务业的若干意见》《关于加快发展旅游业的意见》《旅行社条例》《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》等。旅游规制研究取得多项进展，如首篇旅游类核心期刊文献[39]、首篇涉及旅游规制研究的博士论文[40]、首篇以旅游规制研究为题目的博士论文[41]、被引量最高的旅游规制研究博士论文[42]等先后出现。通过可视化网络图谱发现，旅游市场规制、法律规制、旅行社规制、旅游企业规制、景区规制、价格规制、旅游合同规制、旅游食品安全规制、乡村旅游规制等均为该阶段的研究热点，且研究的内容细致、角度广泛。

第四阶段：质量发展阶段(2012— )。2012年11月，中共十八大指出我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，旅游事业发展得到进一步推进。2013年10月1日《中华人民共和国旅游法》正式颁布，标志旅游业发展与监管有法可依。随后国家相继出台《旅游质量发展纲要(2013—2020)》《关于加强旅游市场综合监管的通知》《旅游业国家标准和行业标准制修订工作管理办法》《关于实施旅游服务质量提升计划的指导意见》等，旅游产业发展政策与监管制度不断完善。旅游规制研究在制度层面深入探讨政府规制政策，进一步论证旅游发展与政府规制体系等问题。2018年3月，文化和旅游部正式成立，开启文化与旅游融合发展新篇章。2020年党的十九届五中全会指出，当前我国已转向高质量发展阶段，提出到2035年基本实现建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国等社会主义现代化远景目标。旅游规制研究正处于质量发展阶段，并向高质量发展迈进，呈现创新与融合、多元化与品质化发展等特征，内容主要涉及旅游价格规制、旅游扶贫规制[43]、邮轮规制、民宿规制、全域旅游规制[44]、在线旅游规制[45]等，旅游规制研究亦对研学、健康旅游等新兴“旅游+”业态发展具有重要的理论与实践意义。

(二)旅游规制研究的基本架构

通过对改革开放40年以来旅游规制研究成果的分析发现，以规制经济学为理论基础，具有旅游产业发展特色的旅游规制研究的基本架构初步形成，总体上可分为旅游经济性规制和旅游社会性规制(见图3)。

图3 我国旅游规制研究体系

旅游经济性规制是指政府旅游机构依法对旅游企业或相关主体的经济性决策所实施的各种强制性制约。旅游经济性规制重点针对具有自然垄断和信息不对称问题的企业或部门，大致可分为一般性经济规制和反垄断性规制。一般性经济规制在进入、退出、价格质量以及投资等方面，通过认证和许可等各种手段对企业进行规制，以防止无效率的旅游资源配置与市场失灵的发生，确保旅游者的公平利用为主要目的。反垄断性旅游规制主要是指具有自然垄断性特征的旅游资源载体的规制性研究，如公共景区、国家公园、非物质文化遗产、国家遗址公园等旅游规制研究内容，研究主体通常具有“准公共品、外部性、信息不对称、垄断定价”特征，从而对其导致市场失灵的行为或现象进行规制。

旅游社会性规制主要是指旅游相关政府部门，为控制旅游负外部性和可能会影响人身安全健康的风险而采取的行动与措施。如旅游安全规制、旅游卫生规制、旅游环境规制等。旅游安全规制主要涉及食品安全，旅游交通安全等；旅游卫生规制主要涉旅游餐饮卫生规制等；旅游环境规制主要涉及旅游资源环境保护与开发方面的规制研究。

五、结论与展望

本文对改革开放40年来我国旅游规制主要研究成果开展文献计量与研究述评，主要结论如下。

其一，旅游规制研究关注度逐步提高，研究成果数量总体呈快速递增趋势，但伴有显著波动。其二，热点问题体现在价格规制、市场规制、景区规制、在线旅游等新兴业态的规制问题，部分研究成果创新与融合特点显著，如旅游扶贫规制、邮轮规制、民宿规制、在线旅游规制等成为新阶段发展过程中出现的前沿成果。其三，研究演进过程大致可分为早期萌芽、初期形成、全面发展、质量发展等四大阶段，充分说明旅游规制研究具有明显的阶段性与时代性发展特征。其四，形成以旅游经济性与旅游社会性为主要特征的规制研究理论架构。

虽然目前我国旅游规制研究得到一定关注并开展诸多有益探索，发文数量不断增加，研究视角、研究内容与研究方法等不断丰富，但相对旅游学术研究整体而言，仍没有得到充分的学术审视以及相对稳定的研究成果输出，持续关注该领域的研究者相对较少，旅游规制的理论研究滞后于实践发展需要。为进一步丰富与完善旅游规制理论的研究进程，在如下方面给予几点建议与思考。

一是对旅游规制问题应给予必要的持续性的学术化与理论性探究。旅游规制问题往往是旅游市场化发展与旅游活动开展的关键性问题，需要得到必要的理论支撑与学术研究指导，相对持续的研究团队与更为广泛的学者对该领域的关注具有重要意义。二是高质量研究成果输出或将成为旅游规制研究的重要突破口。在已有研究的基础上，与旅游规制研究方向较为密切的相关学者能否提升成果输出转化率，将成为影响该方向研究与发展的重要方面和能否进一步推进旅游规制研究方法与理论创新的重要因素。三是学术研究需紧跟业态发展。针对在线旅游、民宿、康养旅游、定制旅行等“旅游+”新兴业态发展与潜在问题而展开规制研究，将成为产业发展需要与旅游规制研究的重要方向。