高校党委“大督查机制”构建的必要性、现实困境与实施路径

陈 金 龙

(湘潭大学 a.马克思主义学院 b.中共党史研究中心，湖南 湘潭 411105)

2017年6月，中共中央印发了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》深入贯彻党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对加强督促检查、抓好落实作出的一系列重要指示和部署，从指导思想、机制建构等方面，为我国高校党委加强督查工作、提升内部执行力提供了重要遵循。面对新形势、新要求，高校党委做好督查工作，对于推动党的路线、方针、政策的贯彻落实，推进学校内部治理体系和治理能力现代化意义重大。基于此，如何结合高校实际，有效构建高校党委“大督查机制”，分析其内涵特征、现实意义和相应缺失及其与大学治理现代化之间的逻辑关联，厘清督查治理权责，破解行政化倾向问题，进而针对性地提出具体的构建策略和路径，为保障党委决策、规范管理和优化执行提供“督查范例”，这是当前高校党委推进新时代大学内部治理体系和治理能力现代化的重要命题和现实需求。

一、高校党委“大督查机制”构建的必要性

为了便于探讨，需要给高校党委“大督查机制”下个定义。它是以多元协同为抓手、权责清单为依托、考评监控为重点、提升党委决策权威和工作效能为目标的内部治理机制，是对关键决策与重点目标进行追踪、纠偏及问责，以强化政策执行成效的组织行为[1]。一方面它的“大”体现在学校层面的顶层设计。在进行督查工作设计时，应当把督查机制纳入学校章程和发展规划范畴，彰显制度的长远性、稳定性。在督查组织架构上，设立专门的党委督查机构，并构建学校党委行政统一领导、督查部门牵头协调、有关部门齐抓共管、师生群体力量广泛参与的大督查格局，凸显其在内部治理过程中大的权威性、显示度。另一方面，体现在多元协同和系统性。通过多层次、多主体、宽领域、重考评、严追责的督查行为的实施，实现执行主体健全、权责明晰、方式创新的督查治理模式，提升决策落实的执行力并理顺内部管理的系统性，为加快推进大学治理现代化提供制度依据。概而论之，高校党委“大督查机制”的构建是贯彻新形势下党和国家督查政策的基本要求，也是建构现代大学制度和去行政化的一种简明高效的组织行为，对于保障高校党委诸多决策的贯彻执行，推动自身建设和有序发展，完善大学内部治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

(一)落实党和国家督查政策的基本要求

加强督查工作，历来是促进党的决策落实的重要途径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要“利器”，也是加强高校党委推进内涵式发展的重要着力点。早在1983年中共中央办公厅印发了《关于开展查办工作的通知》，到1995年印发《关于进一步加强督促检查工作的意见(试行)》，督查工作开始取得长足发展；2008年国务院办公厅下发《关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》，政务督查逐渐步入正轨；党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对督查工作作出了一系列重要部署，在2014年中央全面深化改革领导小组第一次会议上，习近平总书记指出：“要以多种形式督促检查，指导和帮助各地区各部门分解任务、落实责任。”2017年中共中央办公厅在“95版”基础上，印发的《意见》指出督查是党的工作重要组成部分，要创新督查方式和提升督查效能。同年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，对教育领域的督导工作提出了更高要求：“要完善教育督导体制……强化督导结果运用。”《中国教育现代化2035》聚焦教育治理发展的突出问题和薄弱环节，将推进教育治理体系和治理能力现代化作为面向教育现代化的十大战略任务之一，强调要提高教育法治化水平，健全教育督导体制机制，提高教育督导的权威性和实效性。这些制度化、体系化要求，构成了新形势下加强党和国家督查工作的建设框架和路径，为高校党委抓好督查工作提供了系统性原则和科学性方法。因此，高校党委要进一步提高对党和国家的督促检查工作重要性的认识，结合大学内部治理工作实际，把握自身规律特点，不论是从宏观层面彰显党和国家关于教育的决策部署贯彻落实的战略意义，还是从中观层面推进教育治理体系和治理能力现代化，还是从微观层面保障高校自身政令畅通、内部决策实施有力，构建科学的督查体系都势在必行[2]。总之，督查体系的建构，既是新形势下落实党和国家督查政策的基本要求，也符合高等教育领域完善督导体系、推进现代大学制度建设的内在诉求。

(二)推进内部治理的现实需要

党的十九大报告明确全面深化改革总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。随着国家全面深化改革的实行，完善中国特色现代大学制度，推进大学内部治理则是高等教育体制改革的重要任务。在“管理”衍生为“治理”的变革过程中，高校治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策[3]。决策权力的规范与制衡对于高校内部科学治理固然极为重要，决策后的执行效果也同样重要，需要有效的行政机制和手段来予以保障。督查机制是一种旨在维护高校党委决策权威，对决策决议等的实施情况进行督促检查、揭露、评价、纠偏的行为体系，也是完善内部治理的重要路径，并通过督查这一行为来规范党委决策的正确走向和目标达成。党的十八届三中全会后，管、办、评分离深入推进，国家给予高校更多的办学自主权和自治空间，但现代大学制度的建构与去行政化的改革逡巡不前。高等教育大众化的实行，高校组织规模与架构进一步扩大，其内部管理复杂性和难度逐步增大，亟须实施行之有效的工作机制来破解内部治理过程中的难题。而且从治理角度看，高校本身也是一个具有一定内部治理结构的组织，自然是一个需要治理的对象。正如有学者指出的，大学属于公共部门，是典型的利益相关者组织。完善现代大学治理要责、权、利结合，需要解决好大学组织架构及利益相关者履职形态问题[4]。党委督查机制的提出和构建，正是为了克服高校行政部门敷衍履职、推诿扯皮，对决策部署存在“上热中温下冷”、选择执行或变通执行等问题和现象，符合现代大学内部治理追求责、权、利结合的现实需求。从督查存在的合理性看，高校内部决策权一方面提供了督查运行的权力基础；另一方面其抽象的权力是需要具体机制的支撑才能达到预定的治理目标。从督查行为实施的效果看，它是通过持续不断、自上而下、富有成效的督查对决策执行形成一种稳定、客观、刚性的压力传递，进而表现为一种制度化、程序化的治理行为，并按照统一、稳定的行为标准，指引、规范、保障以及纠正被督查者的履职行为，使活动朝着预期的方向发展。对于有效健全学校决策机制和内部治理程序，塑造治理有序、执行有力的党委督查话语体系具有重要意义。

(三)“大督查机制”与大学治理现代化的逻辑关联

“大督查机制”以提升治理效能为根本目的，与大学治理体系和治理能力现代化存在较大的内在逻辑关联。第一，内涵层面，存在包含与被包含关系。完备的大学治理体系是一整套治理大学的制度体系，由各种紧密相连的体制机制有机组合而成的一个治理框架[5]。“大督查机制”属于大学治理体系中的子系统，是保障学校决策完善和落实的重要一环，也是大学治理理论的重要内容。第二，实践层面，存在路径与方向关系。大学治理能力现代化是治理方式和结构的现代化，是大学执行力提升的根本方向。如果大学内部缺少一个有效的内部治理结构，执行力也就无法完成建构[6]。“大督查机制”属于大学治理体系中众多机制之一，旨在提升决策权威与行政效能，是实现大学治理能力现代化的主要路径，两者在以体制机制创新推动内部治理上有异曲同工之妙。有学者指出国家治理、大学治理、学院治理，都是治理制度的建设[7]。总之，其一，“大督查机制”对高校来说，属于一种具象化的内部治理制度，而大学治理现代化则是系统化的科学体系，两者存在个体与主体之分；其二，两者治理目标相同，即提升大学内部治理能力，前者是指向性的、专项性的，后者则是全局性的、系统性的；其三，两者的逻辑关联符合管理学系统原理“目的性、全局性、层次性”的内涵要求。此外，“大督查机制”的理论实践与体系建构需要始终置于国家治理体系和教育治理体系大框架下，以服务大学治理体系和治理能力现代化为根本指针。“大督查机制”有助于提升内部行政效率和执行力建设，推动高校自身由外延式向内涵式发展的转向，对实现高校责、权、利的合理制衡和激发大学内部治理活力具有重要意义。

二、高校党委“大督查机制”构建的现实困境

高校组织大多遵循管理部门林立、层级复杂的科层制模式，“人治”观念痼疾尚未根本祛除，其根源在于高校依附于政府的行政化倾向明显，受内外行政力量左右，学校被“化”为行政机构，权力集中在大学顶层[8]。其内部既面临政府体系机构繁杂的共性问题，又不具备政府强大的决策权威，导致现代大学制度的构建既不甚通畅，又缺乏有力保障，对于“大督查机制”的构建也有诸多阻碍。从治理作用来看，“大督查机制”在当前高校行政体系下，是对科层制模式的功能补充和职能优化，也是确保集中在大学顶层的权力及其决策能够有效落实的重要路径，这在内部治理体系中尤为重要。与此同时，在高校治理实践中又逐渐呈现出督查“泛化”“弱化”的趋势，尤其是顶层设计、执行权威等方面的缺失已成为当前高校内部治理层面亟待破解的难题。为此，梳理清楚当前存在的主要问题，对于我们找准制度痼疾根源、形成有效解决路径是很有必要的。

(一)督查机制顶层设计存在一定缺失

自党的十八大以来，国家治理的一个显著特征是督查机制功能愈发凸显，从中央到地方密集地采用督查机制[1]。高校作为一个具有一定内部治理结构的组织，也需要依托完善、科学的督查机制来运行与推动[9]。其中最为关键的是要从校级党委层面做好督查机制的统一谋划与顶层设计。当前离形成制度化、系统化的督查机制还存在一定差距。一是不少高校和教育部门尚未将督查置于高等教育治理体系框架内，未从大学治理现代化层面规划 “大督查机制”的内涵、理念和路径构建。二是存在对治理对象采取自上而下压力式的行政化督查倾向，较为简单直接，缺乏完整的制度设计与明晰的运行程序，这便不能有效回应、满足国家治理体系和教育治理体系对高校内部督查机制的功能诉求，难以发挥督查工作对人才培养、内部体制创新等方面的积极作用。三是治理理念层面存在重研究、轻执行的痼疾，其决策落实很大程度上取决于领导的主观意愿，导致正常的督查把控、纠偏及问责的组织行为难以介入，在复杂的治理情境中难以建构督查话语体系。正如有学者指出的，一所大学要想蓬勃发展，某些价值观和行为准则是不可或缺的[10]。四是当前高校章程在督查研判、过程把控和事后问责等方面的顶层谋划较为滞后，决策落实中很难厘清、协调、监督行政权力与学术权力的越位、缺位和错位关系。须在大学章程框架内，健全以章治校的督查话语体系，确保各项权力在法定范围内规范运行[11]。

(二)督查主体效能激发有待强化

目前督查对政府行为及治理实践的影响日益增加，督查机制逐步嵌入国家治理体系[1]。对高校而言，督查机制尚未嵌入其治理体系，督查主体的组织架构和队伍还不足以支撑治理实践需要。一是督查主体不明晰。目前专门性督查机构较少，其职能划分大多归于党委办、纪委等部门，尚未把督查主体建设纳入大学内部治理体系的内容范畴。二是权责不对等。督查在高校行政权力运行中缺乏权威与制度保障，导致当前有些官员行为经历了从“邀功到避责”的转变，引发不作为等问题[12]。当督查行为介入后，被督查部门间的张力被压制或协调，一方面推动行政资源得以整合，另一方面也容易引发督查主、客体之间的博弈。加之，目前督查机构对决策落实情况和行为的处理大多只是拥有建议权，尚未赋予督查在考评追责或者正向表扬方面的行政权限，其督查结果运用与校内绩效、党建责任考核和津贴分配等没有直接联系，导致督查主、客体之间规范机制乏力，推诿敷衍的混乱情况较多。三是显示度不够。督查大多停留在收集、整理日常信息层面，忙于督促、反馈等诸多事务性工作，在总结工作经验和规律基础上，反哺、指导督查实践的机理分析和理论成果的回应并不充分，在推动督查机制的新构建、理念的再认识和实践的新应用上面临困境。四是督查队伍缺乏稳定性和专业性。这就导致督查机构处于大学治理的管理末梢，督查主体地位趋于边缘化，陷入内部治理“恶性循环”之中。

(三)督查内容特色聚焦不甚明显

《意见》明确要求制定督促检查工作年度计划和阶段性安排，而规范督查内容正是提升决策权威与执行的应有之意。但内容呈现及设计在创新督查工作中的基础性作用发挥不甚明显。一是不少高校年度工作要点尚未纳入督查工作计划，与学校党委中心工作联系不甚紧密，服务决策落实、服务行政效率的内容设计是滞后的。二是缺乏规范性指导，督查制度嵌入的科学研判不够，正向引导与负面震慑的治理合力难以得到有效呈现，反而影响日常行政工作的有序运转，导致围绕学校决策进行的重点督查时常淹没在日常事务性工作中，治理层面的难点、热点问题很难督查下去。三是特色不明显，现有内容框架与新时代党和国家督查工作新政策、新要求不相匹配，较为缺乏认识、责任和作风等多元交叉的特色督查模块，难以从内容创新层面深入阐释督查机制对提升组织权威、决策水平的行为意图和治理价值，不利于发挥督查工作对大学内部治理的牵引、控制和纠偏的功能定位和管理效能。

(四)督查方式方法创新不够

习近平同志早在浙江履职时就指出“督查工作很重要，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”[13]，所以推进和深化落实的督查方式至为重要。当前督查工作还存在不少缺失，一是督查方式较为单一，督查情况与反馈信息大多从文件材料和听取相关汇报中获取，存在以会议文件落实会议文件等形式主义现象。联合协同督查较少，大学治理实践中综合协调、基层调研与决策督查、专项督查的内在结合度、协同性不够，难以形成督查合力。二是督查行为较为直接，忽视高校治理环境的多样性与复杂性，缺乏完善的工作程序和过程监控机制，越级督办、不按程序督办现象较多，而主动督任务、进度和成效的督查手段较为缺乏，容易干扰或影响被督查者的日常事务工作，导致治理成本和难度相应提高。三是缺乏运用法治思维、互联网手段的督查方式，亟须在督查指导思想或工作规则中明确体现依法治校理念，并依托互联网信息平台，不断优化督查运作模式等，这是当前破解督查方式创新瓶颈的重要方向。

三、高校党委“大督查机制”构建的实践路径

《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》将高校管理体制界定为党委领导下的校长负责制，其实质为高校党委是领导核心，校长负责制则是将党委决策上升为学校意志，运用治理手段予以贯彻落实。作为大学治理的领导核心，高校党委需担负起现代大学制度建构和去行政化改革的时代重任，回应强化党委领导权威和内涵式发展的治理目标和需求。在高等教育治理能力现代化的路上，无论现代大学制度是否完成建构、去行政化是否改革成功，高校的行政机构和管理工作会一直存在。因为不论是事务性还是学术性工作，都需要简明高效的治理与被治理和服务与被服务，这是其存在的社会价值，关键是以什么样的形象、路径以及体系“涅槃重生”于现代化的大学。“大督查机制”的建构既是贯彻落实党委领导下校长负责制的重要手段之一，也是实现现代大学制度建设这一目标的有益探索和提升内部治理能力的必要尝试。

(一)构建多元协同机制，拓展督查治理空间，彰显党委督查合力

协同治理是多元主体相互信任、协作治理社会公共事务，以达到最大限度维护公共利益、动态维持集体行动的最佳状态[14]。“大督查机制”的多元协同机制是指多重主体突破、替代单一主体或无主体，发挥利益主体间齐抓共管协同作用的治理模式。督查主体间应当存在互为依托、相辅相成的内在逻辑，通过充分沟通、协调和参与，达到对督查客体更加规范高效的治理效应。第一，构建多元参与机制。旨在化解以往督查职能划分简单、主体单一的治理困局，由无序、无力运转状态向积极有序的多元参与模式转变，形成事关高校党委及行政职能部门共同利益与责任的治理共识。需要注意的是，这种共识在大学治理中的功能不可或缺。在这一共识的指导下，一方面建构以学校督查室为核心的多元参与的校级督查联席会，包括党委办、校长办、纪委、人事等党政系统内具备督查属性的多个权力部门，有助于拓展督查治理空间，彰显督查合力。联席会还可对督查过程中可能出现的问题进行科学研判和系统规划，为保障党委督查权威提供前瞻性的政策支撑和指引。另一方面，探索引入师生群体全面参与的外部督查模式，形成参与监督的第三方机制，有效征询民意和汇聚民智，提升督查“朋友圈”的群众基础和公信力，建设多方利益主体共同参与的利益表达平台和决策参与渠道[14]，形成校级党委层面统筹、督查主体主导、师生群体参与的立体化组织范式。同时，督查室核心纽带作用的发挥更是不容忽视。因为面临横向部门间的矛盾，必须有独立于其他具体部门、能够代表领导层意志、督促实现领导层部署的机构来实现，督查办符合这类基本要素[15]。第二，构建协同运行机制。“大督查机制”是一种自上而下的内部控制机制和广泛参与机制，以多方协同为治理方式，发挥督查主客体之间纠正执行偏差、强化执行效果与反馈的协同作用。一方面将督查协同视为一个动态传导过程，坚持以问题和目标为导向，加强督查理论研究工作，建立起电话、现场、专题、决策督查等多位一体的督查模式，辅之以公开、透明和及时的信息共享机制，实现督查责任、利益、监管等方面协同，进一步破解高校内部推诿塞责、职责混乱的不良行政化倾向；另一方面，通过督查主体间、主客体间平等性、服务性和协商性沟通，使督查行为成为一种制度化、程序化、协调有序的活动，从而达到由共治向善治升华的治理目标。

(二)构建过程监控机制，发挥全过程指引、纠偏作用，规范党委督查行为

过程控制原理中有前馈、同期和反馈控制三个模型，它避免业务工作的无章可循，有利于提高工作效率[16]。过程监控机制旨在确保决策落实前、中和后的过程遵循督查工作原理，实现过程控制的治理目标，维护学校党委决策权威。第一，构建权责清单机制。它按照权责对等、主体明确、路径清晰的原则，是以大学章程为基本法，以清单形式规范督查主客体高效落实决策部署的制度安排，是对如何明确各主体公共行政权并促使其认真履责的回应[17]。其中，这一权责清单应当包括正面清单和负面清单两个方面，正面清单是鼓励、肯定的督查行为集合，负面清单是禁止、否定的督查行为集合。为发挥正反两个清单的作用，既需要发挥督查主客体认领、认知清单的主动性、积极性，也需要严明清单认领和执行的严肃性、程序性，从而确保他们在督查实施过程中知晓“督什么”“怎么督” “如何督”，有助于厘清职责与权限，提升督查机制的指引作用。第二，构建过程监督机制。旨在规范和监督权责清单认领执行的过程，对督查行为起到提醒、纠偏和补救作用，使之回到正确的轨道上来。面对复杂治理情境，通过强化事前、事中以及事后的监督活动，发挥过程监控对督查工作的预判、纠偏以及问责作用。事前监督是指督查主体主动聚焦学校决策部署，科学研判其督查重点难点，与督查客体提前做好沟通与协调。事中监督指督查行为介入后，对出现的问题与成效进行应急纠偏或鼓励肯定；通过督查联席会的形式，明确牵头单位与配合单位，按照认领的权责清单，配合多元协同的督查手段，迫使偏离决策预期目标的客观行为回归到正常轨道上来。事后监督指当督查不力、效率低下情况出现后，通过及时整改、补救、问责来降低和消弭不良影响。这种督查机制的介入，从避免问题发生的角度看，是一种预警机制；从减少错误导致的损失和后果看，是一种补救措施；从及时肯定行政效率看，则是一种示范效应。三者统一于督查这种行为机制的基本方式之中。此外，还应当做好事后督查经验总结，可定期在学校党委会、办公会、党务工作会议上予以通报，推动形成顺畅有序的督查闭环效应，提高全过程指引、纠偏、补救的治理水平。

(三)构建考评问责机制，强化督查结果运用，保障党委督查权威

行政化倾向一直是现代大学制度建构的桎梏，在层级复杂的科层制模式下，高校党委督查工作面临许多的“中梗阻”，直接后果则是党委权威的损伤、行政决策落实的乏力以及服务师生质量的下滑。考评问责机制是解决上述现实困境的制度探索。离开考评与问责这两个必需环节，便无法对督查结果进行有效评价和科学运用，内部治理能力与水平也将无从谈起。

第一，构建考核评价体系。出于全面考察、评价并优化高校督查工作的考虑，有必要构建具有高校特色的督查考核评价体系，遴选出客观合理的指标要素，作为教育部门、社会第三方机构和高校内部科学评价督查工作成效的重要依据。具体而言，这一考评体系包括了6项一级指标和16个二级指标以及相应考评标准(见表1)。对于高校而言，内部督查的考核和评价与大学治理现代化息息相关，既是实现现代化督查的发展成果，也是推进其不断优化的重要参考。同时，有助于形成统一的实施督查行为、推进决策落实的行为体系，确保督查工作的程序性、科学性和系统性，为高校党委加强组织权威、深化决策落实和考评干部履职等提供重要制度依据。第二，构建督查问责机制。这一机制是对高校各级管理责任人因决策失误、指挥失当、整改不到位等原因造成严重后果的[18]，依据大学章程和督查评价体系实施督查问责，有助于做到“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”[19]。通过奖惩等措施满足利益相关者的利益诉求，并改进自身工作、提升教育质量与服务的品质[20]。一方面对于督查反响较好者，依据高校内部相关奖励政策，健全绩效奖励、职务晋升等配套措施，形成正向激励和示范效应；另一方面对于督查执行不力和履职范畴上越位、错位和缺位情况，依据大学章程等内部规章，追究相关责任人和部门的责任，实现督查引导、纠偏和补救目标，从而维护决策权威。同时也要建立容错、纠错机制，不能搞“一刀切”。要兼顾高校治理特点，按照“三个区分开来”要求，正确对待和处理干部在改革创新中的失误、错误，为敢于担当的干部撑腰鼓劲[21]，达到考评合理、问责科学的督查效果，发挥“大督查机制”应有的制度效应，进一步建立健全大学内部治理体系和治理能力现代化的治理格局。

表1 高校督查考核指标体系