海洋基本法的立法定位与体系结构

杨华

内容摘要：进入新时代以来，加快建设海洋强国被列为国家重大发展战略部署，依法治海势在必行。我国应尽快制定出台海洋基本法，在立法原则上应体现维护国家海洋主权、激励海洋发展、保障海洋安全、实施海洋综合管理，在立法框架上主要由确立海洋基本法在海洋法律体系中的地位、明确我国海洋主权范围、建立海洋开发利用许可与激励机制、设置海洋综合管理机构、保障海洋安全、维护海洋权益、和平解决海洋纠纷及法律责任和附则组成。发挥该法与其他海洋单行法的协调配套作用，在激励海洋高质量发展、加强海洋综合管理职能、增强海洋法的域外效力、切实维护国家海洋权益、服务国家海洋强国战略目标等方面起到法治保障作用。

关键词：海洋强国战略  海洋基本法  海洋立法  海洋主权  海洋权益  海洋法治

中图分类号：DF90 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2021）01-0114-127

“海洋强国”一词最早出现在2003年《全国海洋经济发展规划纲要》之中。〔1 〕习近平总书记强调：“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署。实施这一重大部署，对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。” 〔2 〕党的十九届四中全会强调实现国家治理体系和治理能力现代化，而实现现代化的依据是法律制度，国家治理体系和治理能力现代化的核心是国家治理法治现代化。〔3 〕我国是海洋大国，为有效管辖我国1.8万多公里海岸线、1.4万多公里岛屿岸线、1.1万余个海岛， 〔4 〕以及内水和领海主权海域面积38万平方公里、主张管辖的海域面积300多万平方公里，亟需海洋法治作保障。进入21世纪，海洋在资源供给、国家安全保障、战略高地争夺等方面的重要性日趋显现，海洋战略已成为国家重大战略。然而，我国海洋法治建设相对滞后，涉海立法单一、分散，管理体制尚未统一，海洋权益时常遭到侵犯，海洋强国战略受到严重挑战。近年来，国家海洋管理机构改革加快、海洋执法队伍整合提速，海洋安全的国内外环境和海洋生态环境保护亟待进一步改善，我国参与全球海洋治理逐渐增多，客观上需制定一部基础性、综合性、统领性的海洋立法，提升国家海洋治理能力，为实现海洋强国建设目标提供法律保障。2011年3月第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付外事委员会审议的代表议案提出尽快制定《中华人民共和国海洋基本法》（以下简称海洋基本法），这一立法需求历经近十年的酝酿，但始终未能出台。

2014年起，海洋基本法進入国务院立法规划。2018年起，进入全国人大立法规划。在学术研究方面，学界较为系统地介绍了国外主要国家的海洋立法情况，对我国制定海洋基本法的重大意义、重要问题进行了论证。当前，对海洋基本法的研究应当集中到立法体系及其具体内容上来。

一、海洋基本法的性质定位

海洋基本法是实现海洋治理现代化的基本保障。海洋治理是一个内涵不断丰富的过程。在新中国成立初期，海洋治理体现为强化国家主权，收回在帝国主义控制下的海洋主权、航运主权、建立海军、防范外敌入侵等方面。〔5 〕改革开放后，我国海洋治理主要是为保障海洋发展，争取和平安全的海洋环境，采取“搁置争议、共同开发”策略，着力发展海洋经济。〔6 〕我国在维护国家海洋权益的基础上，进一步注重海洋科技、发展海洋产业、振兴海洋经济。〔7 〕进入21世纪，我国大力推进生态文明建设，保护海洋生态环境。党的十八大报告第八部分“大力推进生态文明建设”明确提出“建设海洋强国”。在新时代，我国更加重视海洋战略问题，党的十九大报告指出，“要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。〔8 〕海洋治理的内涵包括海洋经济、海洋生态、海洋科技、海洋法治与海洋维权等方面。推进海洋强国建设通过海洋发展的四个转变予以实施，即推动海洋经济向质量效益型转变、海洋开发方式向循环利用型转变、海洋科技向创新引领型转变、海洋维权向统筹兼顾型转变。〔9 〕党的十九届四中全会决定推进国家治理体系和治理能力现代化，强调通过制度实现国家治理现代化，给海洋治理法治化建设提出了方向和目标。国家治理现代化必须依靠制度，国家治理现代化的核心是法治现代化。〔10 〕海洋基本法正是在新时代的背景下，实施海洋强国战略、担负海洋强国使命，统筹协调海洋经济开发与生态环境保护、保障海洋安全与推进科技创新、维护海洋权益与开展海洋合作的国家基本法律。

用“基本法”来定位该部国家海洋立法，其原因在于，一是该法应具有统领我国已有的海洋立法的地位;二是该法关涉国家海洋根本利益;三是该法为各类海洋开发、利用、保护行为和争议解决提供法律制度基础;四是因为该法特殊的法律地位需要严格的程序予以制定。

首先，海洋基本法起到统领我国海洋立法的作用。随着我国海运能力、造船能力、海员数量跃居世界第一，海洋大国的地位日渐稳固，需要完善的海洋立法保障国家海洋利益，统筹国内国际海洋局势。但是，我国现有海洋立法较为分散，领海与毗连区法、专属经济区与大陆架法、海域使用管理法、海洋环境保护法等法律的调整范围较为单一，无法统筹海洋国内执法与全球海洋权益维护、海洋经济开发与生态保护、海洋科技创新与海洋产业发展、海洋综合管理与地方治理、海洋法律国内适用与域外效力等诸多法律关系。客观上需要一部基础性、综合性、统领性的海洋基本法，统筹协调涉海法律关系、引领构建科学合理的海洋立法体系。

其次，海洋基本法事关我国海洋根本利益。海洋根本利益是一个国家或民族在海洋生存与发展、海洋主权与安全等重大问题上的核心利益。我国海洋面临西方国家实施的岛链封锁、航道围堵，领海主权不断遭到侵犯，岛礁权益维护、海域划界面临严峻挑战，海洋争端解决面临新的国际形势，全球海洋合作面临巨大压力，这一切均需要一部综合性、基础性的海洋立法予以保障和应对。“基本法”一词，本身具有基础性、根本性的含义，由于我国宪法并未规定海洋相关内容，因此，制定一部海洋基本法对维护我国海洋根本利益具有重大意义。

再次，海洋基本法为各类海洋开发、利用、保护行为和争议解决提供法律制度基础。国家刚刚通过的民法典，作为市场经济的基本法，通过一套系统的市场交易规则奠定了市场经济运行的根基。〔11 〕海洋基本法可以为我国实施国家海洋战略、发展海洋经济、加强海洋综合管理、参与国际海洋规则和海洋秩序的构建、维护海洋权益、处理海洋纠纷提供基本法律遵循。也就是说，海洋基本法是通过具体的海洋法律制度和法律关系构建，实现国家海洋治理的宏伟目标，实现从形式海洋正义到实质海洋正义的法律制度目标。

最后，海洋基本法因其特殊的法律地位和使命，需要严格的程序予以制定。根据现行宪法的规定，法律可以分为基本法律和基本法律以外的法律。基本法律由全国人大制定和修改，比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的基本社会关系，内容直接涉及全国公民的切身利益并要求他们普遍和直接遵守，全国人大闭会期间，全国人大常委会有权对其进行部分修改，如刑法、民法、诉讼法等。基本法律以外的法律由全国人大常委会制定和修改，通常规定和调整基本法律调整问题以外的，关于国家和社会生活某一方面比较具体的社会关系的法律。在海洋领域的立法表现为中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国海上交通安全法、中华人民共和国海商法、中华人民共和国领海及毗邻区法、中华人民共和国专属经济区和大陆架法、中华人民共和国渔业法、中华人民共和国港口法、中华人民共和国航道法、中华人民共和国海事诉讼特别法、中华人民共和国海域使用管理法、中华人民共和国海岛保护法、中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法等，均由全国人大常委会制定，属于基本法律以外的法律。但如此众多的单行法之上，却没有一部统领全局的基本法，而宪法通篇无“海”，不可避免地出现单行法之间的不协调，甚至不乏有法律尚未覆盖到的空白领域，没有法律法规支撑，海洋管理没有依据，与海洋强国的战略目标明显不相称。努力制定海洋基本法，目的就在于制定一部拥有较高效力的法律，或是海洋领域的“小宪法”。

二、海洋基本法的立法工作与学术研究进程

我国海洋基本法立法进程可以通过立法议案、起草、立法规划等方面予以阐述。首先，提出海洋基本法议案。2010年3月的全国“两会”上，原国家海洋局局长孙志辉提出制定中华人民共和国海洋基本法。〔12 〕2011年3月，第十一届全国人大四次会议总书记团交付外事委员会（以下简称外事委）审议人大代表提出的议案，外事委分别向有关部门和地方书面征求意见，先后召开各部门座谈会、专家学者论证会，赴沿海沿边省份开展调研，邀请议案领衔代表参加会议或调研，并于11月17日外事委员会第35次全体会议上对议案进行了审议。〔13 〕外事委指出，议案的议题非常集中，五件议案中，有四件是建议尽快制定海洋基本法。外事委审查后认为，制定该法有利于推进国家海洋发展战略，有利于提高全民的海洋意识。建议进一步论证，待时机成熟时启动立法工作。〔14 〕其次，将海洋基本法列入立法规划。2013年，原国家海洋局开始牵头研究起草海洋基本法立法工作，当时尚未列入国家立法规划。2014年，该法进入国务院立法规划并确定由国家海洋局负责起草。2015年、2016年该法依然在国务院立法规划中，位列“改善生态环境，节约能源资源”的立法项目之中，仍由国家海洋局负责起草。〔15 〕但由于立法的主要问题没有达成共识，时机不够成熟，一直没能形成可以提交审议的草案。然后，2017年该法没有出现在国务院立法规划中，这可能与即将进行的国家机构改革要撤销国家海洋局有关。再次，海洋基本法起草部门升级。2018年，根据第十三届全国人大常委会立法规划，海洋基本法为二类立法首部，由全國人大常委会委员长会议负责牵头制定，中央外办是本法起草的重要力量，该法的重要性进一步得到体现。

我国学者对制定海洋基本法的学术研究，可以作如下梳理：第一，在介绍国外海洋立法情况方面。吴恒岱介绍了美国1997年的海洋法案等海洋立法情况，介绍美国的海洋综合协调机构海洋委员会。〔16 〕高之国、张海文对日本海洋基本法予以评价，指出该法对日本实施海洋综合统一管理，推进海洋战略迈出了坚实一步。〔17 〕金永明在对日本海洋法制与政策介绍后指出，为维护我国海洋权益，保障国家海洋安全，我国制定和完善相关海洋政策与法制已刻不容缓。〔18 〕李景光对英国海洋法进行了介绍与分析，指出了该法的综合性、统领性作用。〔19 〕朱建庚介绍了加拿大海洋法及其对我国的借鉴意义。〔20 〕第二，在我国制定海洋基本法的重要意义方面。高之国提出了制定我国海洋基本法的必要性及其可行性。〔21 〕于宜法等人就提出制定我国海洋基本法的重大意义并对立法框架进行了初步探讨; 〔22 〕邢广梅指出制定我国海洋基本法的必要性和紧迫性; 〔23 〕徐祥民认为在越南颁布了侵犯我国海洋主权和管辖权的海洋法之后，制定我国海洋基本法的需求迫在眉睫。〔24 〕第三，在我国，制定海洋基本法的学术研究逐渐具体化。一是海洋综合管理体制方面。史春林探讨了我国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策。〔25 〕张海柱分析了我国海洋综合管理体制变迁。〔26 〕董加伟探讨了我国海洋执法体制重构的路径。〔27 〕二是海洋基本法的立法定位方面。高之国认为立法定位是制定我国海洋基本法的首要问题。〔28 〕史书丞对海洋基本法的立法定位作了进一步论述。〔29 〕三是在海洋强国战略的法治保障及海洋维权方面。王翰灵提出为推动落实国家海洋强国战略需要制定海洋基本法。〔30 〕裴兆斌提出了海洋权益维护需要法治保障的建议。〔31 〕张茉楠提出我国要警惕台海、南海、东海、黄海以及太平洋、印度洋“四海两洋”危机。〔32 〕

总体而言，学界对制定海洋基本法的必要性、紧迫性及其重要价值的论述较多，对国家制定一部具有顶层设计功能的海洋基本法有较为一致的意见。但是，对该法立法体系的确定尚待深入。根据国家立法规划和学者的研究现状，可以看出，制定和出台海洋基本法的时机逐步走向成熟，对海洋基本法的立法研究应当集中到立法体系及其具体内容上来。

第五，注重海洋生态环境保护。生态文明建设是当前中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。〔49 〕海洋生态环境保护，事关我国生态文明建设的大局。中国政府强调，要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让中国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众享受到碧海蓝天、洁净沙滩。〔50 〕党的十九大报告指出：“坚持陆海统筹……实施流域环境和近岸海域综合治理。” 〔51 〕海洋经济要实现高质量发展，避免海洋生态环境污染，激励海洋科技攻坚，高标准的海洋立法保障必不可少。近年来发生的“桑吉轮”爆燃、泉港碳九泄漏、海域围填严重破坏海洋生态环境等事件，客观上反映出实现海洋治理现代化要更加重视海洋生态环境保护。海洋生态环境治理的模式也需要从单中心管理模式转向多中心治理模式，从单一管理模式转向多元化治理模式。〔52 〕生态文明建设的顺利进行显然离不开以法治的手段和方式来保障， 〔53 〕在实现环境法治的进程中，有效的、科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用，它不仅为环境保护管理提供法律依据，而且决定环境法治秩序的稳定性和持久性，影响环境法治的全部领域和整个过程。〔54 〕海洋生态环境保护问题显然应在海洋基本法中予以规定。

第六，坚决维护海洋权益。随着我国经济实力和科技实力的增强，海洋和极地是我国发展的战略新空间，我国在海洋和极地范围内逐渐拥有广泛的利益。例如，中国在深海有五块勘探开发矿区，海上通道攸关我国海洋利益，我国参与极地治理也逐渐常态化。因此，维护国家海洋权益势在必行。世界各国的海洋立法都把海洋权益维护作为重要内容，我国也不应例外。习近平总书记指出，中华民族愿意同世界各国人民和睦相处、和谐发展、共谋和平、共护和平、共享和平， 〔55 〕表达了我国维护海洋和平的立场。〔56 〕然而，我国海洋权益却时常遭受侵害，美国把我国维护南海主权之举误读为挑战美国的霸权。〔57 〕因此，我国有必要通过立法的形式明确我国维护海洋权益的立场和界限。我国可以通过海洋基本法把管辖海域范围、海上执法机构、海洋维权方式等问题予以明确，全面维护国家海上权益。我国现行的海洋维权法律法规大多形成于20世纪80年代，许多内容较为滞后，不能适应海洋时代的要求，而且其内容不能涵盖联合国海洋法公约赋予成员国的权利和义务。〔58 〕所以，我国应该在制定海洋基本法的过程中，充分考虑国家长期处理海洋事务和解决海洋争端的法律和政策实践，包括我国政府发布的白皮书、政府公告、外交部新闻发布会等政治和外交途径所表明的立场和原则，并把这些合理的立场和原则及时吸纳到海洋基本法中。

第七，和平解决海洋纠纷。和平解决海洋纠纷是我国政府的一贯立场，我国已与韩国、日本、越南及南海周边国家、东盟国家开展多起海洋协商谈判。例如，中韩海洋划界谈判、中日钓鱼岛主权争议谈判、中越北部湾划界谈判、东盟南海行为准则会谈等。我国解决海洋争议的总体思路是在遵循现有国际法的框架下通过协商谈判途径友好解决直接当事方的争议，反对将争议问题泛国际化。“双轨制”解决南海争议的实践就是例证，我国已对国际法院等争端解决机构的强制管辖权提出了保留，这些法律实践宜在海洋基本法中予以重申和明确。

最后，一部法律无法缺少法律责任和附则的规定。例如，违反本法所应承担的民事责任、行政责任、刑事责任，有关单位所应承担的民事责任的社会化问题，法律生效或实施问题，等等。总之，海洋基本法作为一部统领性、综合性、基础性的海洋立法，其立法体系应相对完整，能够作为其他海洋单行法制定、修改和完善的依据，为服务国家海洋强国提供法律支撑。

（二）海洋基本法与其他单行法之间的体系结构

海洋基本法的目的是服务海洋强国战略目标的总任务、统领与协调其他涉海立法的具体规定、有效发挥海洋综合管理职能的方式方法、注重海洋法域外效力、切实维护国家海洋权益的执法机构执法程序和保障力量、激励海洋高质量发展，要实现这些目的，需要协调好海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑关系，共同为建设海洋强国保驾护航。海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑体系可通过图1来表示。

图1表所示的海洋法律体系中，待制定的法律意味着需要近期列入计划的法律。当然，上述海洋法律体系中，不包含海洋基本法所规定的本法的宗旨和统领性地位、和平解决海洋纠纷、法律责任及其附则规定的内容。

（三）与海洋基本法有关的其他问题

第一，确定海洋基本法的立法指导理论。一部体系化的立法，应当有自己的法学理论主线。就像民事、刑事、行政立法一样，有“民事权”“刑事权”“行政权”的特色理论。多年来，海洋法的学科建设稳步前进、研究生招生规模扩大、研究团体逐渐壮大，但是海洋法的基础理论仍比较薄弱。致使海洋立法缺少海洋基本权利构建和理论指导，海洋立法水平无法跟上海洋事业发展的步伐。我国海洋基本法的制定，应当以海洋法权为主线。海洋法权是国际海洋法主体在其主权范围内及国际公共海域依据国内立法、国际公约或国际惯例，享有的开发利用海洋的权利并承担保护海洋和尊重他国权益的义务，以构建和平与安全、自由与公平、符合全人类共同利益的国际海洋秩序为宗旨，是规范各国海洋权利和权力，调整各国海洋利益冲突，协调各国海洋利益需求，平衡国家之间海洋权力与权利关系的理论。〔59 〕如果海洋基本法由海洋法权理论作支撑，该部法律的逻辑性、完整性、系统性就会得到提升，形成具有中国特色社会主义的海洋基本法，会与西方国家的海洋法有所区别。西方国家的海洋法是受马汉的海权理论影响而形成的。马汉的“海权论”虽然对海洋秩序产生深远影响，但海权论无疑在推进海洋霸权，引发海洋军备竞赛，给世界安全带来隐患。〔60 〕“海洋法权论”或许引领海洋秩序的选择理论。在海洋基本法立法宗旨引入海洋法权理论后，还会对海洋法治理论、国内法治与国际法治的互动理论以及海洋法学科发展提供理论指导。

第二，做好涉海法律法规的清理与编纂。我国现有涉海法律繁杂，涉及众多法律、法规和规章，需要做好及时的清理与编纂。其一，法律类。中国现有涉海法律涵盖领海及毗连区、专属经济区和大陆架、国防、海上交通安全、港口、航道、海域使用管理、海岛保护、海洋环保、渔业、矿产资源，以及我国批准加入联合国海洋法公约等国际公约的决定，等等。这些法律的清理编纂，有利于海洋法律体系之间的协调，比如关于海洋综合管理的问题，国防与交通安全、资源开发与环境保护等领域的协调。还比如，关于海洋维权的问题，领海、专属经济区和大陆架内的权益维护执法主体、执法程序和执法依据如何确定。再比如，在2018年国家机构改革后，相应法律的主管部门和执法机关发生哪些变动、整合等，均需要通过法律的清理、编纂工作来完成。其二，行政法规类。行政法规的规定更加复杂多样，有些法规已经废弃不用，但没有及时清理，有些法规的执法部门发生变化，也没有及时调整。国家机构改革后，涉及海洋管理的职能分别划归自然资源部或生态环境部，以前以国家海洋局为实施机构的法规亟需清理、编纂。例如，国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令、关于实施《清理、取缔“三无”船舶通告》有關事项的通知、对《关于外国侵渔船舶和我渔船违反国际条约处罚问题的请示》的复函、中央军委批转国家水产总局《关于划定南海区和福建沿海机动渔船底拖网禁渔区线的意见》，等等， 〔61 〕亟待梳理。其三，部门规章及其他规范文件。部门规章涉及的内容更多， 〔62 〕与国家海洋管理的关系更加密切，多数部门规章都是原国家海洋局制定的，这些规章立、改、废的工作需求更加突出，因为原国家海洋局的职能划归属发生重大变化，部门规章及其他规范文件的清理、编纂工作任务更加繁琐。要树立整体法治观念，在强调法律继承、法律移植的同时，进行更高层次的法律整合，就是通过自身的消化吸收，将本国的传统法律与国外先进的适合自己国家的法律制度有机地整合为自己国家的法律。法律清理是法律整合过程中的内部整理，是法律整合的一部分。现阶段法律整合对我国的法制建设具有特别重要的意义。〔63 〕

总之，理顺海洋基本法的体系结构，对提升我国海洋立法质量、完善我国海洋立法体系具有重大且积极的意义。

结语

海洋治理作为国家治理的重要组成部分，海洋法治建设是实现海洋治理的重要保障。当前，我国国家海洋治理的能力和基础显著提高，表现在如下几个方面：一是海洋经济发展强劲，2018年海洋经济GDP达83415亿元，占全国GDP的9.3%， 〔64 〕2019年海洋GDP达89415亿元; 〔65 〕二是海洋科技不断创新，蛟龙号、潜龙号、海龙号、龙宫号等深海大洋开发技术取得长足进展;三是海洋生态备受关注，海洋高质量发展成为新常态;四是海洋管理进一步集约化，海洋资源开发与利用的功能与原国土、测绘等部门整合组建了自然资源部，生态环境保护的功能与原环保部等部门整合组建生态环境部;五是海洋合作进一步拓展，我国与世界诸多国家和地区建立了海洋蓝色伙伴关系。可以说，我国海洋经济、科技、管理、资源开发、生态保护、国际合作等各项海洋事业蓬勃发展，客观上需要依法规范、引导与保障海洋发展的良好势头。

健全的海洋法律体系需要由层次分明、效力高低有序的涉海法律法规构成。目前我国海洋法律体系还存在诸多的问题。首先，海洋法律体系缺乏完整性。基础性、统领性海洋立法暂付阙如，导致国家海洋发展战略、海洋政策、海洋管理体制机制等事项未在法律中予以规定，海洋管理的指导思想和基本原则也未在海洋法律法规中合理体现。其次，涉海法律法规的位阶不高。当前，海洋既没有入宪，又没有一部统领性的海洋立法，与国家海洋权益维护的现实需求和建设海洋强国的目标并不相称，也不利于提高国民的海洋意识。最后，海洋法律体系缺乏协调性。〔66 〕我国现行海洋法律体系立法层次和立法部门繁多，且大多是针对某一领域或某一行业制定的专项立法，法律、法规和规章互不协调，缺少一个统领海洋事务的基础性立法。

我国应尽快出台处于海洋法律体系统领地位的海洋基本法，规定国家海洋强国战略总体规划和目标任务，设立综合性海洋管理机构，推动国家海洋政策落实，确立海洋基本原则、基本制度和体系框架，并与其他单行法律规范相协调，形成健全、合理、完善的现代海洋法律体系，切实维护国家海洋权益。

立法原则主要体现维护国家海洋主权、激励海洋发展、保障海洋安全、实施海洋综合管理，这些原则的精神实质综合体现在海洋基本法的具体制度中的同时，也为制定和修改其他海洋单行法律法规提供基础。立法框架主要包括确立海洋基本法在海洋法律体系中的地位、明確我国海洋主权范围、建立海洋开发利用许可与激励机制、设置海洋综合管理机构、保障海洋安全、维护海洋权益、和平解决海洋纠纷及法律责任和附则。这个框架体系既是海洋基本法基本原则的体现，又是制定海洋基本法的主体内容，也是以发挥海洋基本法与其他海洋单行法的协调体系和框架。