构建西北民族地区自治、法治、德治相结合的农村治理体系

张鹏

（新疆医科大学马克思主义学院，新疆乌鲁木齐830011）

2019 年10 月31 日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出我们要“建构基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治结合的城乡基层治理体系。 ” 在西北民族地区构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系，是我国在长期的乡村民众治理过程中总结出来的宝贵的经验， 西北民族地区在社会经济发展的过程中遇到的困难和挑战， 需要牢固的乡村治理体系作为支撑，这也是西北民族地区乡村社会进一步转型、全面深入推进依法治国、 实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

一、自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的内涵及其历史必然性

（一）自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的内涵

三治结合的乡村治理体系的本质在于提升群众在美好生活中的幸福感和获得感，国家在包括西北等广大民族地区和边疆地区实施自治、 德治、法治相结合的乡村治理体系，是全面贯彻新时代中国特色社会主义思想的具体举措，其中自治是三治结合的核心， 是我国人民民主的重要的体现形式，而法治是乡村治理体系的重要保障，为乡村体系的运行提供有序的制度保障， 德治起到支撑器的作用，对基层组织的的运行起到规范和约束的作用，三者三治结合发展，促进农业地区的稳定与发展。

三治结合是从治民到民治的执政理念和执政方式的转变， 来源于基层群众自治组织在自我管理和自我服务的过程的经验， 更根植于我国几千年的优秀传统文化。

（二）自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的历史必然性

在西北民族地区实施自治、德治、法治相结合的乡村治理体系有其深刻的历史必然性。 当前我国经济社会正处于转型的关键时期， 我国居民的人均GDP 已经迈入一万美元大关，达到了中等偏上的收入水平。 我国实施的脱贫攻坚工作在2020年实现全面脱贫的目标，乡村振兴战略稳步实施，人民的生活得到了极大的改善， 基层政权的治理尤其是乡村地区的治理体系的变革， 关系到国家治理体系目标的全面实现，我国是一个农业大国，西北地区大部分居民从事于农业生产， 开展对于乡村治理体系的优化， 可以巩固乡村治理的群众基础，具有深刻的历史必然性。[1]我国地区之间和城乡之间经济发展不平衡的问题广泛存在， 同样不容忽视的是在西北地区城乡和区域的发展不平衡问题也十分突出。

首先， 一个具备法治基础和道德基础的乡村基层治理环境， 能够为经济社会的发展创造充分的社会条件。 变革西北民族地区现有的乡村治理体系，能够进一步激活乡村地区的生产各要素，解决好制约农业农村发展和农民生产生活水平提高的瓶颈。 再者，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，只有基层各个权力主体良性、高效运作，各项政策的贯彻落实到位，才能持续提高西北民族地区居民的生活水平， 改善居民的医疗和教育环境。

二、西北民族地区构建自治、德治、法治相结合乡村治理体系的特殊性

（一）自然生活环境的特殊性

特殊的生产生活条件制约着西北地区经济社会的发展，民众的生活虽然持续改善，与中东部地区相比，经济发展水平较为滞后，大量的农村剩余劳动力聚集于省会大城市或者是东部沿海地区，留守的农民中老人、孩子和妇女占的比重较高，这些农民往往接受到的文化教育程度较低，这样导致的结果就是农村空心化使得乡村治理主体的缺失。

（二）思想文化多元的特殊性

西北地区也是我国少数民族居住比较集中的区域，经济产业上结构较为单一，居民大多从事的是农业生产加工，当地居民受宗教文化影响较深，农村地区的社会结构复杂， 不同层级的农户对于社会有着不同的利益诉求， 这些都加大了西北民族地区乡村治理的难度。 最后，和我国其他地区的乡村地区一样， 西北民族地区的思想文化也受到多元化价值观念的影响与冲击。

三、西北民族地区构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系困境

（一）西北民族地区乡村发展主体缺乏有力参与

西北地区的产业结构较为单一， 依然是以第一产业为主，产业现代化水平不高，广大乡村地区的城镇化和信息化水平较低， 最终导致大量的青年劳动力和高素质人才涌向其他地区的大城市，西北民族地区的乡村发展主体呈现出严重的空心化，乡村自治的主体缺位严重。 留守人员以老弱妇幼为主，这些群体在参与到乡村治理的过程中，参与的主动性和积极性都不高， 再加上他们的文化教育程度普遍不高， 最终形成了乡村治理困境的恶性循环，乡村治理工作难以正常开展，自治监督管理容易流于形式。[2]

（二）西北民族地区乡村治理体系缺乏专业的人才队伍支撑

专业的人才队伍的缺乏也是影响西北民族地区的乡村治理体系建设的重要影响因素。西北民族地区的自然生存条件和社会经济条件对于外部人才较难形成有效的吸引力，本土人才流失也日益严重，乡村基层干部大多是以本地居民为主。 乡村繁琐的工作和艰苦的条件，导致很难长久留住高素质人才，在西北民族地区乡村管理人才学历结构上高学历的人员占比较低，缺乏青壮年储备人才。

（三）西北民族地区乡村治理体系建设中法治思维的缺失

西北民族地区宗教影响力较大且影响面十分广泛， 尤其在乡村基层群众中具有很强的社会影响力， 宗教和宗族等传统文化习俗对于基层群众的生产生活的调节有着不可替代的作用， 这些思想在基层群众中已经根深蒂固， 导致很多基层群众缺乏基本的法治思维， 依法办事的习惯在群众中还没有发挥完全的效用[3]。 基层干部和两委会的工作开展群众基础薄弱， 基层治理容易受到宗教人士、族长或长老等头面人物等势力的影响，村级事务按照自下而上、协商民主、依法办事的原则受到一定挑战。

（四）推进西北民族地区乡村治理体系建设的文化内生动力不足

健康和谐的基层文化是基层乡村治理体系建设的重要思想保障， 受经济社会建设滞后等因素的制约， 西北民族地区乡村文化建设也处于较慢的增长状态，文化基础设施不足，文化活动场所形同虚设，没有发挥好应有的功能。 在文化活动的开展中形式单一、内容老套、流于形式等问题较为突出。 随着社会经济发展的进步，群众对于公共文化产品的需求呈现出快速增长的势头， 乡村文化建设缺乏内生动力， 给外来文化实力入侵造成可乘之机，拜金主义、功利主义等不良风气动摇了以传统伦理为基础乡村文化。

四、西北民族地区构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的对策

（一）激活西北民族地区乡村发展主体参与的积极性

基层自治是我国社会主义民主形式的重要体现， 发挥好基层群众在乡村治理体系中的自我教育、自我管理和自我服务，是实现乡村基层发展主体积极性建设的重要途径。 通过政策资金的扶持，引导中西部地区的产业转入，提升当地的经济产业结构的调整，最大程度激活当地经济社会发展的潜力， 群众参与乡村治理体系建设的主体性才能增强；通过产业和经济社会的发展吸引人才和留住人才，改善当地的人才结构，把更多的年轻劳动力留在当地。 同时，坚定坚决贯彻落实基层自治各项制度和政策，加强基层群众的合法权益保护，充分利用当前的新媒体发展，打造新媒体政务平台丰富基层群众表达意见和诉求的渠道，增强基层群众参与治理积极性主动性；配齐配强基层两委班子，构建科学的工作制度和方法，密切联系群众，改善干群关系， 鼓励民众在乡村治理体系中的首创精神，给年轻人和普通群众更大的发挥空间。[4]

(二)打造一支素质过硬、业务精湛的乡村治理专业人才队伍

西北地区在高校教育资源和人才建设方面的匮乏，需要进行统一协调实现人才的优化配置，中央应该进一步加强和引导大学生志愿服务西部，鼓励当地高校的大学生服务西部， 为家乡的建设做出贡献。[5]同时，大力培养本土的优秀乡村治理人才队伍是解决人才队伍问题的关键所在， 通过加大基层干部的培养和提拔力度， 构建健全的人才培养和考核体系， 通过构建激励机制激发广大基层群众干部干事创业的热心。

（三）以自治为核心，构建德治和法治深度三治结合的乡村治理环境

实现全面的村民自治是乡村治理体系建设的核心内容， 其中村民的选举和村民的民主决策是实现村民民主自治的关键环节。 需要在选举选拔出群众基础好、 工作业务精湛的干部这一环节上持续发力， 同时搭建村民诉求表达平台拓展好民主决策渠道，实现基层群众民众意愿的诉求表达，广泛征求群众的意见，实现科学决策和民主决策。

乡村治理的过程中， 健全的法制是乡村治理的基本保障，只有做到有法可依、有法必依，乡村治理的各个环节才能在法律的轨道上运行， 村民群众的各项基本权利才能得到有效的保障。 需要确保村民有足够的知情权、参与权、表达权、监督权，使之不越权、不缺位，让村民在选举、决策、管理、协商、监督等各个环节有效行使自治权，通过对基层群众干部的权力的监督和制约， 切实将村民的民主权利真正落实到位。

乡村治理离不开法治和德治的结合， 只有构建民族地区三治结合的德治秩序，把民族习惯、文化融入到乡村治理中， 才能最大程度取得群众的支持和拥护， 通过完善道德标准的评价体系来正民心、树新风，营造良好的乡村治理社会氛围。[6]

（四）提升西北民族地区乡村治理文化建设的大发展大繁荣

乡村振兴战略实施的目标不仅仅是丰富人们的物质生活水平， 同时要满足基层群众对于精神文化的需求。 各级政府要加大对乡村地区的文化建设投入， 通过政策倾斜完善乡村地区的文化建设的需求。 要进一步增加乡镇以及村级的基层文化站建设，加大多媒体播放设备的投入力度，提升公共产品的种类和质量。 通过文化建设工程，满足不同群体对于文体活动的多方面的需求， 进一步提升基层群众的道德水平和综合文化素养， 帮助他们了解最基本的基层群众自治制度和法律的相关知识，抵御外部不良思想的侵蚀，同时能够有效避免庸俗迷信的落后思想对人们生活生产的影响。 同时，文化建设中注重宣传基本法律知识和基本公民道德规范， 把当地的传统宗教文化融入到社会主义文化建设之中， 让乡村文化既能吸收传统民族文化的优秀养分， 还能和时代社会的新风向相衔接， 让乡村文化能真正根植于当地群众中间，不断地迸发出新的活力。