诉调对接机制下委派调解协议司法确认制度研究

陈云英 石 勇

(1.贵州开放大学 贵阳 550004； 2.贵阳市中级人民法院 贵阳 550005)

委派调解是指通过法院审查，对符合立案条件并可以调解的案件在当事人自愿基础上，在立案前将案件委派给特邀调解组织或特邀调解员调解的非诉解纷方式。委派调解协议司法确认是对委派调解中达成的调解协议由当事人共同向人民法院就调解协议的效力申请确认的司法程序，是赋予调解协议强制执行效力的制度。

一、委派调解协议司法确认的特点

(一)司法确认的主体是人民法院

司法确认是对非诉路径达成的调解协议的效力经由法院通过民事特别程序予以确认的制度，其主体为人民法院。经过人民法院确认有效的调解协议获得了向法院申请强制执行的效力，通过委派调解减轻当事人诉讼对抗的局面，有利于充分发挥诉外调解方式的解纷作用，充分维护人民群众的合法权益、减轻群众诉累。

(二)司法确认是对非诉调解活动的审查和监督

调解协议一经司法确认即具强制执行的效力，同时司法确认也是对调解协议的自愿性、调解程序和协议内容合法性、明确性进行审查和监督的活动。对调解协议的自愿性进行审查有利于保障当事人的调解权利，对调解协议的合法性和调解程序审查可保障依法调解，杜绝虚假调解和损害国家、社会和他人合法权益的调解发生，对协议内容的明确执行性进行审查有利于为纠纷当事人提供切实可行的执行保障。

(三)司法确认赋予调解协议私文书以强制执行的公文书效力

当事人纷争经委派调解组织或调解员达成的调解协议原本并没有强制执行的效力，在文书性质上属于私文书，但是经过人民法院司法确认有效的诉前委派调解协议便具有了申请人民法院强制执行的效力。通过司法确认程序，调解协议具有了强制执行的公文书效力。

二、诉前委派调解协议司法确认的功能

(一)赋予诉前委派调解协议司法上强制执行功能

经司法确认有效的调解协议具有强制执行的效力，从根本上解决了调解协议的履行问题，获得了和诉讼一样的司法效果。司法确认对诉前委派调解协议效力的保障无疑足以避免纠纷死灰复燃，有利于从根本上彻底化解当事人的矛盾。

(二)提升基层治理能力的功能

20世纪80年代至20世纪末，以人民调解为主要形式的诉前调解在我国基层社会治理中发挥了重要的作用，21世纪初，诉讼中心主义开始兴起，涉纷当事人更愿意通过向法院提起诉讼方式让案件获得公正、客观的判断及司法执行的效果，诉外调解在人们法律意识的提升下一度遇冷，而诉讼案件不断攀升，法院案多人少的矛盾突出，有限的司法资源无法满足纠纷数量的需求，非诉方式解纷势在必行。[1]

由于诉前调解达成的调解协议在司法确认制度法律化之前，诉前调解协议如果不能得到履行，就只能更多依赖诉讼程序再行解决，以致经过诉前调解的案件往往案结事未了。而司法确认程序的出现，如果诉前调解协议得不到自觉履行，权利方可以直接向法院申请强制执行，诉前调解在司法确认程序的保障下就能实现案结事了。在诉前化解民事纠纷和矛盾，有效提升了诉前委派调解解纷机制在我国基层社会治理中的能力和作用。

(三)提升非诉解纷机制权威性的功能

当事人诉讼中心主义形成的原因之一在于法院诉讼解纷机制的权威性。建立在当事人对诉讼的“法律上的正确判断”的信赖，原告认为只有通过诉讼解决纠纷才能最大限度保证裁决结果的正确性和合理合法性，被告认为通过诉讼才能避免承担自己在法律上不应承担的责任。在诉前调解协议司法确认制度建立前，当事人可以就诉前调解达成的调解协议反悔，使得诉前调解协议在达成后依然有重返诉讼的可能，其解纷的权威性不足。而司法确认制度建立后，经过司法确认有效的调解协议由于获得了法院对调解协议效力的认定并赋予其强制执行的功能，诉前调解的非诉解纷方式通过法院司法确认程序的介入其权威性得到了提升。诉前委派调解在解纷成本上较诉讼低，效率上较诉讼高，效果却和诉讼效果一样，因此当事人在对解纷机制的诉调价值权衡下便可能选择诉前委派调解。

三、诉前委派调解司法确认存在的问题

(一)诉前委派调解专业性、规范性有待提升

部分当事人不接受诉前委派调解，其原因之一为诉前委派调解的专业性与规范性不及诉讼程序。社会普遍存在一种心理：一方面希望解纷方式能够实现诉讼的“法律上的正确解决”，另一方面又希望能够节省解纷成本，提高解纷效率。诉前委派调解过程虽然遵循调解程序，但是由于诉前调解不像诉讼程序一样专业、规范，未能满足当事人既希望得到专业规范的正确判断，又能节省解纷成本提高解纷效率的双重需求，势必影响诉前调解的质量和社会接受度，间接影响司法确认制度的社会认知度。

(二)诉前委派调解协议司法确认后案外人的救济机制不完善

对经过法院司法确认有效的调解协议，如案外人认为调解协议侵害了自己的权利，在申请强制执行过程中，案外人可提起执行异议，符合条件的提起执行异议之诉，如果尚未涉及强制执行，根据相关法律规定，案外人可以就司法确认裁定提起撤销之诉。案外人的救济路径有限，部分虚假调解当事人可能会利用司法确认中案外人救济机制的不完善通过虚假调解损害案外人权利，不利于杜绝虚假调解。

(三)诉前委派调解司法确认裁定不公开机制缺陷

诉前委派调解司法确认裁定并未在裁判文书网公开，这势必会造成案外人的权益可能受到侵害且并不知晓的情形发生。虽然调解协议具有相对性，无公开的必要，但是经司法确认有效的调解协议具强制执行的效力，正是这个强大的对调解协议的执行保障功能可能使个别当事人以损害案外人权益的方式达成调解协议后申请司法确认，比如虚假调解，往往调解当事人便是利用调解协议不公开，调解协议司法确认裁定不公开的便利，以隐秘的方式让调解协议获得了审判无法实现的规避其责任的效果，案外人从司法公开路径无从了解自己的权益是否受到侵害，待知道自己的权益受到侵害时，可能为时已晚或者损失巨大。同时，司法确认裁定文书不公开还会导致司法裁判对诉前委派调解协议的引导、评价、规范指引功能及公众的监督功能无法充分发挥。[2]

四、诉前委派调解司法确认完善建议

(一)加大宣传，充分发挥诉前委派调解及司法确认制度的激励作用

诉前委派调解不收费、申请司法确认不收费，并且调解时限短，为30日，司法确认从受理到裁定的时限仅为15天。与诉讼方式相比，诉前委派调解与司法确认的时限之和远远少于简易程序的时限，大大节省了当事人的成本，解纷效率较诉讼高。要充分发挥司法确认的功能，需加大对诉前委派调解及司法确认省力、省时、省钱的“三省”优势的宣传，向当事人对比诉前调解、诉讼解纷的诉讼成本，充分发挥诉前委派调解及司法确认“三省”的反向激励作用，让广大群众进一步认识了解诉前委派调解及司法确认的公共产品属性，让诉前委派调解及司法确认惠及涉纷的当事人。

(二)加大改革力度，大力挖掘委派调解配套机制的杠杆作用

首先，充分利用诉前保全机制为诉前委派调解提供制度保障。诉前保全是有给付内容的民事争议当事人，在诉讼前向人民法院申请由人民法院采取的一种财产保全措施。为了推进诉前调解在基层治理中的积极作用，诉前保全可以有效推动民事纠纷当事人在诉前以调解方式快速解纷。为了能够避免纠纷矛盾久拖不决，被告的财产一旦被采取诉前保全措施，被告会迅速反应并积极寻求经济高效的方式了结矛盾，诉前委派调解即是诉前解纷的较好路径。虽然在这种情形下，被告的诉前调解动机可能表现得有些“被动”，但其本质上给被告带来的却是“经济实惠”。如果被告不愿意接受诉前调解，原告通过诉讼方式，被告依然无法避免诉前保全措施对其财产的限制，并且还有负担诉讼费和其他费用的可能性，诉讼负担有可能增加。

其次，对于一方当事人愿意通过诉前调解解决纠纷，而另一方当事人不愿意接受诉前调解或者虽通过诉前调解但是未能达成调解协议的，案件进入诉讼后，人民法院设立调解转诉讼的绿色通道，优化诉调对接机制，在立案、庭审排期等方面给予优先考虑，便于当事人快速解决纠纷，避免因诉前委派调解的程序耽误当事人诉讼时间。

再次，司法确认裁定在司法裁判文书网公开，以避免当事人通过诉前委派调解侵害案外人权益发生，同时当诉前委派调解侵害他人权益时，保障案外人的知情权，让其有充分准备以采取维权救济措施。

(三)构建诉前委派调解专业化、规范化“判断型”调解，提升当事人对诉前调解的信任度和接受度

为提升诉前委派调解的权威性，充分发挥司法确认在诉外调解中的积极作用，让当事人信赖诉前委派调解一样能实现诉讼方式的“法律的正确判断”，并能节省其解纷成本提高解纷效率，必须加强诉前委派调解专业化和规范化建设。虽然诉前调解不是诉讼，也无须全盘照搬诉讼的程序，但是有必要通过专业的调解和规范的程序让当事人知晓其所调案件在诉讼中的结果，充分对比个案在诉讼和调解中的结果差异和利弊。当事人基于完全自愿的前提下达成调解协议，做到明明白白调解，有利于激发当事人自愿通过调解解决纠纷的意愿，避免当事人达成调解协议后又反悔使纠纷死灰复燃。调解过程可以借鉴诉讼的举证质证、调解调查等程序实现案件事实的客观认定，就案件在诉讼中的认定结果作出判断，在对诉、调结果进行对比分析基础上促成调解协议的达成，以避免当事人因对诉讼结果不了解，导致调解后反悔使纠纷又返回到诉讼通道。

(四)完善虚假调解风险防范机制

虚假调解是当事人之间对于并不真实的民事法律关系通过调解的方式侵害第三人利益、侵害对方当事人利益，或者实现自己的不法利益的调解行为。由于诉前委派调解、司法确认的相对性和不公开性，虚假诉讼当事人往往更愿意通过诉前委派调解和司法确认程序来固定其非法利益。与诉前委派调解相比，诉讼中的相关预防虚假诉讼的机制相对完善，诉前委派调解过程中有必要借鉴虚假诉讼的相关机制来预防虚假调解的发生。[3]首先，通过诉讼平台资源对调解当事人涉诉情况进行检索，了解涉虚假调解当事人的涉诉情况，涉诉纠纷与调解案件的关联；其次，通过调解程序的规范化、专业化发现并杜绝当事人虚假调解；再次，通过司法确认中的审查进一步判断是否存在虚假调解；最后，通过司法确认裁定的公开赋予案外人的知情权，并完善案外人相关救济机制作为解决虚假调解终极屏障。

(五)改革司法确认的申请标准

对司法确认的接受和认同来源于对诉前调解的认可和自愿，而我国现行的司法确认程序要求调解协议当事人需共同向法院申请方可启动，这样的制度设计其实给予了当事人在调解协议达成后司法确认裁定作出前无限的反悔权，间接影响了诉前委派调解的效果。对此，建议改革司法确认的申请标准，对于通过诉前委派调解自愿达成调解协议的，只需一方向人民法院就调解协议申请司法确认即可，这样可以充分保障委派调解协议能够发挥强有力的司法保障功能，避免委派调解解决纠纷调而不确的波动性和不确定性，提升当事人对委派调解的信赖度。