系统治理视域下“扫黑除恶”斗争长效机制构建

闫志开

(江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116)

黑恶势力犯罪是古今中外较为常见的一种社会现象，也是自古以来的社会治理难题。打击黑恶势力的措施往往有一时一地之成效，也容易产生反弹。要取得长治久安的效果，应从黑恶势力犯罪产生的机理入手，基于系统治理的思路，构建适合本国国情的长效治理机制。

一、黑恶势力犯罪的产生机理

黑恶势力犯罪，在主观上与其他犯罪形式一样有着深刻的人性基础，在客观上又有其独特的犯罪形式所依赖的经济社会基础。

(一)黑恶势力犯罪的主观原因

社会历史的发展如同河流奔涌不息，但人性并未出现古今相反的剧烈变化。无数思想家围绕性善论、性恶论、无善无恶论等观点争辩不休，人的需求与欲望则是恒常的、不容否认的。这也构成了解释犯罪人主观因素的哲学基础。

1. 主观欲望对稀缺资源的不当追求。人类社会资源有限，然而人的欲望无尽。各种社会制度，不论从法律正义的角度看是否合理或合法，均不能保证做到资源的最优化分配。更何况制度是否公正本身就有着强烈的主观性判断。面对这一难题，不同的人，基于立场和价值观不同，采取了不同的选择。社会主流价值观一般强调“君子爱财，取之有道”，但并非每一个人都有这样的修为与自制。面对非法利润的诱惑，有的人铤而走险，有的人则结成团伙实施违法犯罪行为。国家权力机关则会通过法律、行政或经济等手段加以规制，但效果常不理想。尽管人们对资源分配或经济状况与犯罪之间的具体关系还有争议，经济状况与犯罪之间的相关性还不确定，或者说，社会上的全部犯罪不能仅归因于经济现象，但有共识的是，不利的经济条件确实会影响某些类型的犯罪。对经济利润的不当追求是黑恶势力犯罪的人性基础。特别是在社会剧烈动荡时期，如果人们在社会迅速变化中不能较好地适应，政府管理机构对社会危机也很难控制，个人的危机也由此而产生[1]。

2.犯罪亚文化流布影响。人是一种社会存在物，其内心想法及其外在行为无不受到具体的时间和空间的影响。对此，犯罪学习论(learning theory of crime)作出了深刻阐释。如，法国犯罪学家塔尔德指出，所有社会生活的重要行为与现象均由模仿而来，犯罪行为也不例外，“模仿在人身上的表现是从内心走向外表的”[2]。外在环境中的较明显的影响因素是犯罪亚文化 (criminal subculture theory)。在西方国家，塞林等人提出了犯罪亚文化的概念并将其与贫困和不平等等社会问题联系起来，暴力亚文化理论则进一步假设存在与主流价值观相反的独特的亚文化——暴力价值观，认为低阶层和种族化人群中的暴力发生率较高，因为这些群体拥护更容忍暴力的价值观和规范[3]。从历史记载看，黑恶势力犯罪一旦形成，相关各种评价就会以文艺作品等形式流传散布开来，再也难以清除。如，在许多涉及芝加哥的文学作品中，这座城市具有明显的腐败影响力，成为对道义破坏的催化剂，而在文本和历史之间似乎又有着独特的相互作用，也就是说，芝加哥的文学作品似乎都受到黑帮以及他们在公职领域的朋友们在历史上扎根的“城市腐败”的启发，同时又将城市的光环虚构为一种腐败的影响本身[4]。这些亚文化载体尽管目的不同、形式各异，但受作者本人思想认识及时空、阶级限制，难免有对暴力团伙、有组织犯罪具有的“反抗”“盗亦有道”色彩的渲染，容易激发起犯罪的冲动，进而采取犯罪的行动。

(二)黑恶势力犯罪的客观原因

作为人类社会中的常见现象，犯罪具有对具体时空的依附性。我国本次“扫黑除恶”斗争中所反映出来的新问题，说明黑恶势力犯罪不再是以往的暴力“打砸抢”的传统方式，而是采取更为复杂的、改头换面的新形式。其原因可归纳为三个方面：

1. 经济形态变化。经济基础是不断发展变化的，由此带来经济利益呈现更为丰富多样的形式。对于黑恶势力犯罪组织而言，获取经济利益的目的是为黑社会性质组织的活动提供经费或者其他经济上的支持，维持黑社会性质组织的正常活动，以便进一步壮大黑社会性质组织[5]。特别是随着互联网经济的飞速发展，经济发展出现了新业态，也提供了新的犯罪手段，一些新形式的利益成为黑恶势力非法攫取的目标。如网络空间中的虚拟财物甚至网络流量都能变为现实财富，因而成为有利可图的犯罪目标。数字货币的无形性与网络空间的虚拟性使得“洗钱”方式更为隐蔽、非法资金区分难度更大。在此形势下，限于法律的滞后性，需要刑事政策对刑事司法适时调整，需要治理犯罪的理论与制度“对曾经达成的责任、安全、控制、危害限制和损害后果的分配标准重新进行定义”[6]。

2. 社会结构变化。随着经济社会的发展，我国正在经历大规模的城市化进程，这对整个社会结构带来了根本性影响。越来越多的青壮年劳动力涌入城市，农村则面临老弱病残留守的“空心化”状态，我国正在经历“从乡土中国到城乡中国”的历史性转变。城市化进程是人类社会发展中的一个环节，在这个大的变迁中会产生一些新的问题与挑战。从某种程度上说，城市化也意味着现代化，不仅对城市带来新的问题，对乡村也会带来重大影响。一方面，在城市，机会结构更大，从事各种与工作相关的角色的人更多，人际关系比乡村更不稳定、社会控制关系更复杂。根据帕森斯“社会行动的结构”理论，城市地区的关系有二次社会化的特征，人们学会了如何在非人格的基础上与人交往，这也意味着更有可能合理化其犯罪行为，因为受害者是商店和企业，或是与他们没有亲密个人联系的人。许多社会群体首次接触城市生活，犯罪率短期内会明显上升，有可能成为黑恶势力犯罪的来源；另一方面，在乡村，现代性意味着对村规民约的尊重下降，对新兴的权利产生陌生感和隔离感，而大量青壮年劳动力的离开则破坏了乡村社会中原有的权力平衡状态。农村地区的结伙模式往往以非正式的社会控制为特征，即在相对紧密的社区中，人们能够对自己认识的人行使更高水平的个人社会控制。也因此，农村地区的犯罪行为可能比城市地区更为明显——因为犯罪较少，犯罪变得更加引人注目，其危害性也更突出。本次“扫黑除恶”斗争中发现的“十类黑恶势力违法犯罪行为”，如利用宗族宗派势力，或采取“贿选”“霸选”等非法暴力手段操纵控制农村“两委”选举，侵蚀基层政权的黑恶势力，侵占集体财产，垄断集体土地、矿产资源等，都对乡村正常的生产生活秩序带来了巨大的损害，造成了恶劣的经济、社会和政治影响。

3.管理体制机制变化。在“中国特色社会主义法律体系已经形成”的背景下，法律、行政法规、地方性法规三个层次构建了完整的法律规范体系，大大压缩原有犯罪形式空间，传统的黑恶势力犯罪模式已经无路可走。因此，以“软暴力”规避对“暴力”的打击，以“保护伞”逃避对犯罪的追究，就成为多数黑恶势力的选择。如，“套路贷”已经不具有原初民间借贷的“救急”功能，而成为经济和民生领域的一颗毒瘤，迫切需要国家公权力的干预[7]。又如，黑恶势力犯罪部分取决于其所在社会的支持，通过贿赂、勒索以及与合法企业建立相互依赖的关系，甚至与执法司法人员建立非法的合作关系，通常是有利的选择。“保护伞”与黑恶势力犯罪是如影随形相伴而生的，只不过以前没有引起足够重视。从本次“扫黑除恶”专项斗争进展看，在管理体制日益健全的形势下，“保护伞”为黑恶势力犯罪提供了一个出口。

二、治理黑恶势力犯罪的模式分析

黑社会及有组织犯罪是一个世界性难题。它不是一个单纯的法律问题，还涉及社会的多个层面。各个国家因其政治、法律、经济体系等差异，选择了不同的解决路径，形成了各具特色的模式。

(一)国外治理黑社会及有组织犯罪的态度及方法

西方国家对黑恶势力犯罪的打击主要利用法律手段，且多从刑法中“有组织犯罪”(organized crime)的框架内加以规范与治理。“有组织犯罪”是一个定义宽松的概念，多指为从事非法活动而建立的集权企业，最常见的目的是为所涉罪犯创造可观的利润。也有一些犯罪组织(如恐怖组织)是出于政治动机，有时犯罪团伙或帮派变得“有纪律”也足以被认为是“有组织的”。无论如何定义，有组织犯罪有一些基本特征，包括随着时间持久性、利益多样化、等级结构、资本积累再投资、获得政治保护以及使用暴力来保护利益[8]。全世界有组织犯罪组织的凝聚力差异很大，从庞大的毒品走私团伙到少数偷车贼，都可归为有组织犯罪集团。

西方学者普遍认为，有组织犯罪分子在社会系统中占有一个位置，该组织在合理的情况下努力从公众需求量很大的非法活动中获利[9]。有组织犯罪与其他犯罪一样是不合理的、功能失调的甚至是病理性的行为——它是一种疾病，可能只是现代城市生活中恶性肿瘤的症状[8]。其特点在于利用诸如禁止饮酒、非法赌博、卖淫或毒品之类的社会条件或法律来寻找经营的重要市场，满足社会成员对被认为不可接受的事物的需求；同时利用与执法或司法系统的合作，以换取金钱或其他报酬。因此，只有当整个社会拒绝其活动时，才能消除有组织犯罪。如今，西方国家的犯罪组织之间的合作日益紧密，他们意识到合作而不是相互竞争会更好，这导致了全球犯罪组织的兴起。如美国的西西里黑手党与意大利的有组织犯罪集团有联系，日本雅库扎人和俄罗斯黑手党也曾合作[10]。犯罪组织之间合作的兴起意味着执法机构越来越需要共同努力。

西方国家打击有组织犯罪大致可归纳为五种模式：一是在刑法中规范，如法国刑法典规定了“有组织的团伙”[11]。二是在刑法基础上辅之以单独立法，如意大利刑法规定了“为犯罪而结成集团” “黑手党型集团”[12]。三是全面制定专门法律规范，如日本1999 年颁布有组织犯罪对策“三法”，即《有组织犯罪处罚法》《通信监听法》《部分修改刑事诉讼法的法律》[13]。四是制定综合法引领其他辅助法，如美国针对有组织犯罪先后颁布《反讹诈法》《控制街头犯罪和保障公共安全法》《有组织犯罪控制法》《控制洗钱法》《反暴力犯罪法》等[14]。五是对黑社会犯罪援引常规法律处置，如墨西哥一般援引刑法上关于共同犯罪的规定处理带有黑社会性质的集团犯罪[15]。

(二)我国打击黑恶势力犯罪的模式

中华人民共和国成立以来，我国对黑恶势力的打击持续不断，如1994年7月至1995年2月开展“严打”整治斗争，全国公安机关1996年“严打”夏季攻势、1996年“严打”冬季攻势和1997年“春季整治行动”，2000年“打黑除恶”专项斗争，2001年到2003年 “严打”整治斗争，2006年中央成立由9个部门为成员单位的全国“打黑除恶”专项斗争协调小组，等等。通过对历次“严打”等专项行动过程加以归纳梳理，可以发现，尽管侧重点略有不同、时代背景有变化、工作方式与时俱进，但在程序上具有共同点，均可分为四个阶段：因针对新兴的黑恶势力犯罪现象引发，以出台刑事政策启动，以修改法律制度推动，以有效遏制黑恶势力犯罪而告一段落。

以第一次“严打”为例：第一阶段，社会环境变化引发黑恶势力犯罪多发。如20世纪70年代末，随着改革开放推进与经济社会发展，曾因高压管制而稳定的社会治安出现恶化，城市中的团伙犯罪尤其突出。第二阶段是刑事政策启动。1983年，邓小平同志指出：“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心。”“要依法从重从快集中打击。”[16]为迅速扭转社会治安的不正常状况，中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》。1993年，公安部刑侦局成立了有组织犯罪侦查处[17]。中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等发布相关政策性文件。三是刑事政策向刑事法律规定转化阶段。1983年9月2日，全国人大常委会颁布《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》及《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。为配合“严打”，1981年全国人大常委会通过了《关于死刑案件核准问题的决定》，修改了1979年《刑事诉讼法》关于最高人民法院核准死刑立即执行案件的规定。1983年最高人民法院发布了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》[18]。四是刑事政策与刑事法律稳定发挥作用阶段。经过对新型的黑恶势力犯罪的打击，国家有关部门在政策和法律上均实现了与时俱进，在一定的历史时期黑恶势力犯罪得到明显遏制。

(三)我国以往打击黑恶势力犯罪模式的反思

中华人民共和国成立以来，党和政府在各个不同时期对黑恶势力进行了严厉打击，犯罪势头总体得到有效遏制，为经济社会发展创造了良好环境。但通过本次“扫黑除恶”专项斗争也发现，黑恶势力犯罪形势依然严峻，在过去“严打”“打黑除恶”等打击行动中被遏制的一些黑恶问题以新的形式危害社会，在多个领域、行业、地方沉渣泛起，严重破坏了经济生态、社会生态和政治生态。

黑恶势力犯罪是一种有组织的犯罪，本质上是与政权争夺社会资源。与普通的个体犯罪相比，黑恶势力犯罪具有特殊的能力，即以有组织的方式，破坏正常的法律监管程序，从而逃避法律制裁。如“孙小果案”“操场埋尸案”等典型案例。

当前“扫黑除恶”专项斗争已经取得重大的成果，这是在党中央的政策指导下强力推动实现的，多个机关、地方付出了超常规的努力。根据全国“扫黑除恶”专项斗争计划的要求，应尽快建立长效机制。

三、“系统治理”黑恶势力犯罪的路径

中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》中指出，“针对当前涉黑涉恶问题新动向，切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来”。“系统治理”既是开展“扫黑除恶”专项斗争的基本要求，也是建立长效机制的重要途径。

(一)系统治理的理论基础及其应用

从构词法来看，“系统治理”是系统与治理的结合，其基本意思指运用系统论的方法和思维进行国家和社会的治理，其理论基础既有系统论，又有治理论，此二者在目标追求与思维方式上又有着内在的统一性。“系统” (system)是多个学科均有运用的学术概念，也是在社会实践中应用普遍的思维方式。现在，多数人把世界从概念上看成是一个系统，而不再是互不相干的要素或体系，这不仅得益于系统论等理论思想的贡献，也是基于全球化的客观环境与互联网的现实体验。系统论的基本思想方法就是把所研究和处理的对象当作一个系统，研究系统、要素、环境三者的相互关系。“治理”(governance)是一个较新兴的社会科学概念。“全球治理委员会”提出，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程”[19]。在我国，国家治理、政府治理和社会治理在本质上具有一致性，都必须“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”[20]。

“系统治理”意味着，应将社会看作一系列有序和相关的因素构成的一个功能性整体，重视并整合二级的或附属的子系统，并通过反馈(feedback)获得有关自身工作成果的信息，从而不断完善社会治理系统。用系统治理思维开展“扫黑除恶”斗争，可将“扫黑除恶”斗争作为一个基本的系统；在它的外部，整个社会系统是其环境，“扫黑除恶”系统是社会系统的子系统；在它的内部，立法机关、执法机关、司法机关及党的领导、人民监督等是其基本要素，黑恶势力作为斗争的对象，也应作为系统的一个要素；在党领导下各地区、各部门及人民群众积极开展的“扫黑除恶”斗争工作内容就是系统中的“关系”；专项斗争进行中和进行后的效果是对专项斗争的“反馈”，如果在专项斗争结束后依然保持良好效果则是“正反馈”，否则属于“负反馈”，需调整对应措施。现构建“扫黑除恶”系统图示如下：

(二)构建“扫黑除恶”斗争长效机制

运用系统治理的思路建立“扫黑除恶”斗争长效机制，可以从明确“扫黑除恶”斗争工作系统界限、发挥系统要素功能、畅通系统反馈渠道、优化系统环境等四个方面着手。

1. 明确“扫黑除恶”斗争工作系统的界限，对黑恶势力不纵不枉

面对不断变化的黑恶势力犯罪形式与手段，鉴于法律自身不可避免的滞后性，在打击黑恶势力过程中发现的法律法规的空白、粗疏及矛盾之处，应及时通过政策、司法解释、立法解释等方式予以完善。通过明确黑恶势力犯罪的内涵与外延，科学合理地将黑恶势力犯罪与其他组织型犯罪、暴力犯罪或经济犯罪区别开来，将罪刑法定原则、宽严相济政策等落到实处，既不破坏法律的体系功能，又要发挥政法系统的整体优势，既确保“扫黑除恶”工作有法可依，又做到打击犯罪不枉不纵。针对当前“扫黑除恶”所面临的黑恶势力隐蔽化、手段翻新等新形势和新问题，中央出台了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》等多份文件，加强“扫黑除恶”的“法律供给”，解决了司法办案依据问题，有力推进了当前“扫黑除恶”工作。但仍有一些概念和制度需要继续加强合法性与合理性的研究和论证。如自黑恶势力一词提出以来，其内涵与外延处在变化之中，这既有历史进程的客观原因，也有黑恶势力自身内在的弹性因素。黑恶势力从一个政策性概念到法律概念，其中有一个认证的步骤。鉴于恶势力概念的实践属性，有必要在适用类型思维的同时建立相对应的案例指导制度，以明确不同类型恶势力认定的具体标准，统一司法尺度。

2. 发挥“扫黑除恶”斗争工作系统的要素功能，对黑恶势力依法严惩

本次“扫黑除恶”斗争发现了很多潜伏的黑恶势力。为什么原来没有发现或暴露出来呢？原因在于，黑恶势力的发现识别机制存在一定的问题。即，对于黑恶势力及其违法犯罪行为，有关职能部门及工作人员没有发现，或者虽然发现但没有引入到法律处理的轨道上，从而造成对黑恶势力犯罪存在法律识别和适用上的空白。其典型表现是，由于“保护伞”的存在，黑恶势力犯罪被掩盖起来。“保护伞”可能隐藏在国家各地区、各机关中，存在于打击黑恶势力犯罪的各个环节。根据学者对近两年来有关黑恶势力“保护伞”的136起案例调研，其中72起与黑恶势力“保护伞”有直接关联性[21]。 “保护伞”的存在是“扫黑除恶”的第一道“拦路虎”。要破解这个难题，应建立切实有效的国家工作人员违责问责机制。2018年初，中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》要求，“各有关部门要将日常执法检查中发现的涉黑涉恶线索及时向公安机关通报，建立健全线索发现移交机制。严格落实行业监管责任，对日常监管不到位，导致黑恶势力滋生蔓延的，要实行责任倒查，严肃问责”。当前，这种关于倒查问责机制无疑具有强大的执行力与震慑力，但是，在“扫黑除恶”专项斗争结束后，能否长期发挥如此功效呢？这就要求我们在处理涉黑涉恶案件时，将对“保护伞”的查处通过法律的形式固定下来，使其成为对法律事实与法律定性的一个必经步骤。如《刑法》规定“国家机关工作人员包庇黑社会性质的组织，或者纵容黑社会性质的组织进行违法犯罪活动的，处五年以下有期徒刑；情节严重的，处五年以上有期徒刑” 。但这一条款在黑恶势力犯罪且有关国家机关工作人员同时触犯刑法的时候才会“启动”，有很多对黑恶势力的包庇纵容行为，往往因为不属于“情节严重”导致逃脱刑法制裁。再如《公务员法》规定“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分；违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分” 。这就存在一个行政自由裁量权的弹性空间，建议通过规范性文件等形式完善该制度，对于黑恶势力“保护伞”从严处分，构建一个刑事惩罚与行政处分相衔接的全覆盖式的法律规范体系。

3. 畅通“扫黑除恶”斗争工作系统的反馈渠道，对黑恶势力犯罪新手段及时施策

黑恶势力犯罪是一个不断变化的犯罪类型。特别是面对经济社会科技发展与现有法律规定滞后之间日益加大的法律空白区，以一部《刑法》解决黑恶势力犯罪问题是不现实的。我们需要因应经济社会科技发展引发的现实反馈，根据现实社会中的黑恶势力犯罪的新形式、新手段，及时回应群众关切，不断完善法律规定，确保打击黑恶势力犯罪工作有法可依、违法必究。具体说来，就是要在立法、执法、司法构成的法律运行系统与社会系统之间建立反馈机制。一方面，法律系统要受到党的领导，按照党和国家的战略与政策加强立法与司法解释工作；另一方面，法律系统要接受人民群众的监督，从人民群众的申诉、控告、检举和信访等行动中，善于发现和处理新型的甚至是潜伏的黑恶势力犯罪形式。目前看来，处理黑恶势力犯罪的反馈渠道不畅，并最终影响“扫黑除恶”长效机制的建立。解决该问题的方法，一方面，要定期开展黑恶势力犯罪排查与调研、对过时的规范性文件及时清理、对新出现的犯罪形态适时出台制度加以规范，确保政策与制度能够有效应对；另一方面，则是对有关具体法律加以修订，如《行政监察法》第四十六条至第四十八条规定，“泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的” “对申诉人、控告人、检举人或者监察人员进行报复陷害的”“监察人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的”均“依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，所谓“给予处分”过于笼统，导致现实中往往由于各种各样的理由从轻处理。鉴于泄露举报事项等对举报人可能带来的危险过于严重，以及当事人可能按照“效益大于成本”而采取的博弈策略，建议明确规定从重给予行政处分，如撤职、开除等，从而让意图泄露举报事项的公职人员不敢以身试法。

4. 优化“扫黑除恶”斗争工作系统的环境，遏制黑恶势力滋生源头

犯罪社会学理论认为，社会本身孕育着犯罪的胚胎，任何社会都必然会产生一定数量的犯罪行为；并由此产生社会原因说、个人社会二元说、个人社会自然三元说等诸多理论。运用系统治理的思维来看待和处理“扫黑除恶”斗争工作，同样要求多措并举开展社会法治环境建设。一方面，在各级党委领导下，发挥社会治安综合治理优势，推动各部门各司其职、齐抓共管，探索发挥基层综治中心和网格化服务管理重要作用，综合运用各种手段预防和解决黑恶势力违法犯罪突出问题；建立健全分口把关机制，即纪检监察机关、组织宣传部门、公检法机关、政府各职能部门等分别在日常的纪检监察、监管选举、司法、执法检查过程中注意涉黑涉恶案件线索的搜集排查。如依法加强基层党组织与基层自治组织建设，严格按照党的政策与法律规定开展换届选举工作，加强对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等相关法律及政策的宣传活动，让居(村)民充分了解和行使好自己的民主权利；另一方面，积极开展预防宣传，广泛发动群众参与，通过综合运用报纸、电视等传统媒体和行业网站、网络公众号等新媒体，壮大正面宣传声势，营造抵制犯罪亚文化的社会环境，为人人敢于举报黑恶势力提供智力支持。