北京社会治理成效研究——一个评估的视角

张李斌

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、问题提出与文献回顾

(一)问题提出

“人类正处在风险社会。”[1]中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生转化，加上改革进入深水区攻坚期，社会问题复杂，社会矛盾交织。人们对社会安全的需要日益增长，古往今来，古今中外，世界各国概莫能外。“迨天之未阴雨,彻彼桑土,绸缪牖户”,体现出预防为主的思想。“在已经战胜了基本的物质生存挑战后,当前欧洲的公共福利体制必须转移到充分解决西欧国家的人民所面临的与日俱增的不安全上来”[2]，体现了安全需求的时代转变。党的十九届四中全会提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。这体现了实现安全的重大意义。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出，“要充分发挥社会协同作用和积极扩大公众参与”。这体现了社会安全实现的关键路径。作为中国的首都，北京承载着政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的战略使命，而北京社会治理成效事关“四个中心”的保障，也关系到平安北京建设和法治首善之区的实现。北京社会治理是协同协作、互动互补、相辅相成的关系集合，是平安志愿者、社区工作者、群防群治队伍等专业化、职业化、社会化的力量集成。因此，通过群防群治工作可以呈现北京社会治理的图景。

(二)文献述评

针对CNKI数据库，分别以社会治理、北京社会治理、群防群治和首都群防群治为主题和篇名进行检索(1)检索时间为2020年3月9日。，选择期刊、期刊(核心+cssci)、博硕论文和会议论文作为筛选条件。结果显示，关于社会治理的研究成果较多，但关于北京社会治理的研究成果相对较少，关于群防群治和首都群防群治的研究有一些文献积累，但总体数量偏少。具体检索结果如下(表1)：

表1 社会治理研究成果统计

1.关于北京社会治理的研究主要集中在：一是对“吹哨报到”“接诉即办”机制进行探讨。孙柏英等认为，北京市党建引领的“吹哨报到”机制可以看作是解决问题的基层治理方式改革过程[3]。姜岭提出，“接诉即办”是推进超大城市精细化治理的机制创新[4]。还有学者对习近平首都社会治理思想及社会组织参与社会治理进行研究。如，袁振龙认为，习近平首都社会治理思想紧紧抓住首都社会治理的短板, 有力促进了对首都社会治理问题的破解[5]。朱晓红认为，要从社会治理模式演进中定位社会组织的角色、以首都新功能定位引导社会组织发展战略[6]。

2.关于群防群治的研究主要集中在经验做法、中外比较、存在问题及解决办法上。如宁海县公安局以枫桥镇“红枫义警”为借鉴,成立了岔路镇“阳光义警”,开展社会志愿组织参与公安群防群治工作[7]。李鑫对国外邻里守望和我国群防群治进行比较，研究表明，邻里守望组织是欧美预防犯罪的群众性组织，注重实用对策与技术防范，而我国群防群治组织具有很强的半官方色彩[8]。当前，群防群治工作还存在法律法规不健全、公众积极性不高等突出问题，需要解决好群防群治队伍的组织体系、运行机制和人员素质等问题，以实现群防群治队伍向社会化、市场化、职业化和规范化方向发展。

3.关于首都群防群治的研究，仅检索到1篇文章，即胡爱华等2016年发表在《人民公安》上的《邻里守望的首都探索》，但这篇文章是导言式的介绍，并没有理论分析和实践经验的内容，严格来说不是学术文章。通过对官方文件和重要会议的解读，首都群防群治队伍主要由三类人员组成：一是群众实名注册的社区治安志愿者和企事业单位员工实名注册的行业治安志愿者；二是以保安员、巡防队员为主的职业力量；三是以停车管理员、环卫员、交通引导员为主的协助力量。

4.简要评述。关于北京社会治理的研究文献总量少，核心期刊文献量更少，具有较大影响力的文献不足，尤其是理论层面的更为缺乏。一是对其他学科理论借鉴不够，如治安学、公共政策学等相关理论在该领域的应用还不多，现有的借鉴社会学理论的文章以描述为主。二是对国外理论借鉴不够。现有文献并没有太多地对国外理论进行借鉴，而这是促进本土化理论发展的一个有效途径。三是本土化理论建构不足。鲜有从国内实践出发建构具有本土特色的分析框架。另外，就实践层面来说，对北京社会治理成效进行系统性评价的文献也不多见。鉴于此，本文以政策评估理论为基础，融合社会学、治安学和管理学的相关理论，构建出北京社会治理成效评估的分析框架，运用社会调查数据，以群防群治为分析单元，对北京社会治理成效开展评估，展现北京社会治理的全貌，总结经验，挖掘问题，剖析原因，提出对策，为促进北京社会治理取得更大成效提供支撑。

二、数据来源与研究设计

(一)数据来源

本文数据来源于2019年7-8月间，北京社科基金项目“平安北京建设发展报告”课题组通过问卷调查的方式在北京市范围内实施的“平安北京建设发展评估(2019)问卷调查”。此次调查是根据国家统计局发布的2018统计用区划代码，采用分层分阶段法实施的。首先，把北京市作为初级抽样单元，区作为二级抽样单元，乡镇、街道作为三级抽样单元，社区居委会、村民委员会作为四级抽样单元。其次，按照各区人口数占北京人口总数的比例确定每个区的样本量。最后，按照各区2018年度实有人口数量占北京市实有人口数量的比例分配问卷数量。最终抽取了东城、丰台、石景山、通州、大兴和平谷6个区的60个社区，发放1200份问卷。其中东城区随机抽取10个社区发放200份问卷，丰台区随机抽取20个社区发放400份问卷，石景山区随机抽取5个社区发放100份问卷，通州区随机抽取7个社区发放140份问卷，大兴区随机抽取8个社区发放160份问卷，平谷区随机抽取10个社区发放200份问卷，共回收1200份问卷，回收率100%。抽样社区具体见下表(表2)：

表2 平安北京建设发展评估(2019)问卷调查统计

(二)研究设计

政策评估是对社会发展和公共治理需要的一种直接回应，它源于20世纪60年代社会学家对美国政府“向贫困宣战”(The War On Poor)政策进行的评估。政策评估走过了从注重事实评估到与价值评估结合的过程(2)具有代表性的学者和观点：Lasswell认为政策评估是就公共政策的因果关系作事实上的陈述；Anderson认为政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价；Fischer认为公共政策评估除了进行项目验证等技术性分析之外，还应从组织情景、组织理念、问题情境、社会目标、社会基本价值理念等方面对公共政策进行分析和评价。详见H.D. Lasswell《The Decision Precess: Seven Categories of Functional Analysis》，College Park: University of Maryland,1963.p102；James E. Anderson《Public Policy Making: An Introduction》， Boston: Houghton Mifflin company,2003, p245；Frank Fischer《Evaluating Public Policy》，Beijing: China Renmin University Press, 2003.P16-22。，它确立的标准也呈现出多样性：效益、效能、公平性、充分性、适当性、公众参与度、回应性等(3)详见T. H. Polster《Public Program Analysis: Applied Methods》， Baltlmore:University Park Press,1978. p9；[美]斯图亚特·S.那格尔《政策研究:整合与评估》，长春:吉林人民出版社,1994:13；自贠杰,杨诚虎《公共政策评估:理论与方法》，北京:中国社会科学出版社,2006:24。,评估的模式也从第一代走向了第四代。第一代是测量的时代，第二代评估者扮演描述者角色，第三代评估者扮演评判员角色，第四代评估者强调价值和利益(4)详见[美]古贝,[美]林肯《第四代评估》，秦霖等译,北京:中国人民大学出版社,2008:1-9；Evert Vedung.《Public Policy and Program Evaluation》，New Brunswick and London: Transaction Books,1997, p35-92。。对一项政策的评估应坚持事实评估和价值评估相结合，建立科学的评估体系以及合理的指标。从现有文献来看，关于北京社会治理成效的评估研究并不多，也缺乏科学可行的指标体系或具体维度。因此，本文以理论分析和现实调查为基础，充分考虑影响政策的政治、经济、文化、社会、生态等方面的因素，在政策环境场域内，选择具体的评估维度，结合问卷调查和访谈，以群防群治工作为具体分析单元，对北京社会治理成效进行测量，在思考政策价值的基础上，提出进一步提升北京社会治理成效的建议。具体分析框架见下图(图1)：

图1 北京社会治理成效评估图

围绕研究主题，根据北京社会治理以及群防群治的发展历程，基于群防群治的内在逻辑结构和具体工作实践，本文选择了三个指标来反映和展示北京社会治理成效。参与力量指标主要依据人们是否在其所居住的社区内外看到带有红袖标(5)治安志愿者在参与治安巡逻等工作时通常会在手臂上带上一个写有“首都治安志愿者”的红袖标。的治安志愿者，品牌建设指标主要依据人们对6个品牌的认知认可度，成果展现指标主要依据人们对治安志愿者开展活动的具体作用的感知。具体参见下表(表3)：

表3 北京社会治理成效统计

三、实证分析与研究发现

(一)群防群治参与力量

群防群治参与力量是北京社会治理中的一支重要的人力资源，调查的问题主要是：有哪些力量参与其中，这些力量参与的途径和方式是什么，人们如何看待其参与？在问卷调查中，设计的问题是：在您所居住的社区/社区之外看到带有红袖标的治安志愿者情况，分别对应调查问卷的B3和C3。答案选项设置3个：经常见到、偶尔见到和见不到。统计结果如下(表4)：

表4 群防群治参与力量统计

统计分析发现，不论是在社区内还是社区外的乡镇或街道，“经常看到”带有红袖标的治安志愿者的比例都比较高，均超过了50%，“偶尔见到”的比例也有30%—40%，“见不到”的比例较低。相比社区外(得分72.31)，社区内这一群体更常见(得分77.87)，但是二者的差距并不明显，这表明群防群治力量参与的社会认知处于较高水平。人们能在社会不同区域见到这些参与人员，在一定程度上反映了群防群治力量有较好的人力支撑。为了研究需要，本部分访谈了2位，分别是北京某区公务员和北京高校在读研究生，当问及这一问题时，他们的回答与问卷调查的数据保持高度一致。

(二)群防群治品牌建设

在北京社会治理创新过程中，形成了一些具有区域特色的组织或团体，这些治安志愿者通过独特的方式和途径参与到社会治理之中，形成了一些有一定知名度的品牌。调查问卷设定这样的问题：是否认可治安志愿者组织的工作，然后对6个品牌的组织和其他类别的组织进行测评，即“西城大妈”“东城守望者”“丰台劝导队”“海淀网友”“朝阳群众”“石景山老街坊消防队”以及“其他组织”，在问卷调查中分别对应B7A、B7B、B7C、B7D、B7E、B7F、B7G，对应的答案选项是：认可、一般、不认可、不知道。主要测评这些组织在社会中的知名度和认可度。统计结果如下(表5)：

表5 群防群治品牌建设统计

统计分析发现，社会公众对于6个品牌及其他组织的感知认可存在差异，具体来看，排在前三位的是“朝阳群众”(58.60分)“西城大妈”(56.68分)和“石景山老街坊消防队”(53.68分)。其余品牌“东城守望者”“丰台劝导队”“海淀网友”的得分是48.36分、47.91分和47.23分，而“其他组织”的得分是38.47分。“认可”选项的频次有2个品牌超过600，分别是“朝阳群众”和“西城大妈”，在1200份调查问卷中超过50%。但是从另外一个角度看，6个品牌的志愿组织和其他组织的得分都没有超过60分，因此就品牌建设来看，其认可度并不高。另外，根据研究需要，在本部分作了访谈。当问及对以上品牌的认知认可度时，其中一位受访者的排序是：“东城守望者”“石景山老街坊消防队”“丰台劝导队”“朝阳群众”“海淀网友”和“西城大妈”；而另外一位受访者的排序则是：“西城大妈”“朝阳群众”“丰台劝导队” “石景山老街坊消防队”“海淀网友”“东城守望者”，这进一步证实品牌认知认可的差异性，也从另一个角度说明品牌建设力度还有待加强。

(三)群防群治成果展现

群防群治成果展现情况主要表现各群防群治力量在哪些具体方面产生了作用，通过他们在社会治理中的业务开展和由此带来的结果进行分析。在调查问卷中，设计了3个问题：治安志愿者力量开展巡逻防控、治安志愿者力量提供破案线索和治安志愿者力量进行矛盾纠纷化解方面的作用如何？分别对应问卷中的B4A、B4B、B4C三个类别。对应的答案选项是：好、一般、不好、没有。统计结果如下(表6)：

表6 群防群治成果统计

统计分析发现，群防群治成果展现主要体现在三个方面：巡逻防控、提供破案线索和矛盾纠纷化解，三个方面的得分分别是80.39分、73.96分和75.67分。相比较而言，巡逻防控作用更为突出，其他两个方面的作用基本相同，与巡逻防控的作用差别不太大。另外，根据研究需要，在本部分作了访谈。访谈的内容与调查问卷相同：“您认为治安志愿者在下列(治安巡逻、提供破案线索、矛盾纠纷化解)工作中的作用怎么样？”受访者较为一致的回答是提供破案线索的效果一般，而对另外两个方面作用的看法不尽相同。有受访者认为，治安巡逻和矛盾纠纷化解的作用较大；也有受访者认为，治安巡逻和矛盾纠纷化解的作用效果一般。整体而言，群防群治成果作用还不突出。

四、主要结论与政策建议

本文基于问卷调查数据并辅助结构化访谈，运用政策评估等理论构建分析框架，以群防群治为分析单元，对北京社会治理成效进行了评估，主要结论如下：第一，整体而言，群防群治逐步走向了常态化，在北京社会治理中扮演着不可或缺的角色。第二，群防群治参与力量能够积极介入北京社会治理之中，公众能够较为普遍看到这支力量，并有较好的认知度。第三，群防群治品牌具有地域特色，是经过一定时间的实践总结起来的操作模式。品牌之间的认知认可度存在不同程度的差异，品牌总体认可度不高。第四，群防群治的作用主要集中在巡逻防控方面，较之于提供破案线索和矛盾纠纷化解，巡逻防控是更为基础的工作。

群防群治是促进共建共治共享社会治理格局形成的重要支撑。基于研究主要结论，本文提出以下建议，以提高群防群治的工作成效，进而提升北京社会治理水平。第一，构建群防群治力量参与的长效机制。加快群防群治工作的制度化和组织化建设，破除影响不同主体参与的障碍，做好参与资格的准入和监管，促进多元主体主动、广泛、深入地参与。第二，注重群防群治品牌体系化建设。在品牌建设注重多样化的同时，进一步突出区域特色，形成易于辨识和广泛传播的品牌。加大品牌的宣传和推介，让更多的人了解品牌的内涵和外延，用自身行动去影响和引导更多人加入，形成群防群治品牌合力。第三，彰显群防群治成果的层次性。充实群防群治力量维护社会治安的内容，逐步实现从基础性工作向更加实质性的工作的转变，体现群防群治成果的层次化。