提升社区自组织治理能力的路径探讨

2021-03-24徐芳

中共山西省委党校学报 2021年1期

徐芳

〔摘要〕社区是人们生活和社会治理的基本单元，其治理能力的提升是实现基层社区“善治”的关键。分析影响社区自组织治理能力提升的因素，可发现其主要表现为社区治理工作涣散、社区居民参与不足、社区管理活动弱化及自治场地设施尚未健全等诸多方面。为此，要加强党对社区工作的领导、采取多样化的组织动员管理路径、多措并举筹集社区各类项目活动资金、着力做好社区规划与设施设备的配置工作，不断激发社区自组织活力，促进城乡社区成为共建共享的幸福家园。

〔关键词〕社区自治;自组织;能力提升;政府治理;公众参与;社会协同

自改革开放以来，我国社会管理模式逐步由过去的“单位制”转变为“社区制”。 20世纪80年代之后的经济体制改革与城市发展又进一步使社区成为我国社会治理的最小单元，而社区各种或公或私的利益相关主体“管理其共同事务的合作治理则已成为社区治理的基本方式” 〔1 〕。2020年7月23日，习近平总书记在吉林省长春市宽城区团山街道长山花园社区考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体〔2 〕。他强调，”要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系” 〔3 〕。国家治理体系和治理能力现代化离不开社区治理体系和治理能力的现代化。从作为社会治理最小单元的社区出发寻求中国之治的解决办法，是夯实我国国家治理现代化基石的关键一招。笔者结合理论研究与治理实践来探讨我国社区自组织治理能力方面的不足及其提升，以期构建纵向到底的共建共治共享社区治理体系，从而夯实国家治理能力现代化的基础。

一、我国社区自组织治理的历史背景与现状

现代汉语词典将“能力”定义为，能胜任某项任务的条件〔4 〕。全球治理委员会对“治理”概念的权威界定是：“或公或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” 〔5 〕那么，社区自组织治理能力就是指：社区居民通过各种或公或私的组织自行选取治理途径和方式，来应对其所面临的外部环境变化和挑战，促使其所在社区及其内部成员相互协调、社区稳定、共同发展与增进福祉的本领与能力。因此，社区自组织治理并不必然需要政府的参与，而是具有利益相关主体的多元合作共治。

（一）我国社区自组织治理的历史背景

我国社区的现代化治理开始于改革开放。新中国成立后，我国以具有强“组织化”特征的“单位制”结束了旧中国社会管理“一盘散沙”的局面〔6 〕。而“组织化”的街居体系及其“附属性”和“行政性”也使得改革开放以前的社区治理具有了“权威中心” 〔7 〕。改革开放以后，以提供社區服务为导向，通过实行“议行分社”与“去行政化”等改革举措，由“单位制”转变而来的“社区制”削弱了先前公共行政强有力的权威基础，同时也使得现有社区容易陷入自组织治理困境。在社区与社区治理作为国家治理基础的当下，为了推动实现国家治理体系与治理能力的现代化，着力提高社区自组织治理能力就成为重中之重。

（二）社区自组织治理的现状

目前，随着政治、经济、文化、社会与生态等各项社会主义事业的快速发展，我国社区自组织治理能力得以快速提升。源于国家层面的大力倡导及基层社区的不断探索，我国正在形成一套日渐成熟的社区自组织治理方式。具体来说，主要体现在：（1）基于相关法律法规和当地政府的培育支持，我国成立了管理基层社区的自治组织。在城市管理社区事务的是居委会，农村则是村委会。此外，还包括各种由居民自愿组织成立的自治组织，如业委会、中介组织等。无论是哪一类型的自组织，都是由所在社区居民选举并成立的。（2）依据相关的法律法规，我国基层社区实行自组织治理的管理举措。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了承担我国城市社区自组织治理任务的城市居民委员会的任务、服务活动、组成、职责、选举、经费来源和办公用房等事项。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定了承担我国农村居民自组织治理任务的村民委员会的组成、职责、选举、会议、民主管理和民主监督等事项〔8 〕。（3）通过城乡社区自组织治理机构进行管理，经其为社区居民提供所需各种公共服务。例如，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定城市社区居委会具有“维护居民的合法权益” “教育居民履行依法应尽的义务”“开展社会主义精神文明建设活动” “办理公共事务和公益事业” “调解民间纠纷” “协助维护社会治安” “反映居民意见或建议”以及“做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等”方面的义务〔8 〕。（4）通过各种法律管理或行政管理的行为举措进行社区自组织管理。例如，根据社区自组织管理的现实需要，改革开放以来我国不仅颁布了更为全面系统的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国选举法》，也颁布了更为具体和切实可行的《中华人民共和国城市居委会选举法》和《中华人民共和国村民委员会选举法》等，使得社区自组织治理有法可依。

通过采取各种法律管理或行政管理等方面的行为举措，我国社区自组织治理的各项工作得以顺利开展，而我国社区居民所需的各种公共需求也得以有效满足。在此基础上，社区治理的良性治理正在助推国家治理的现代化。除人力与物力之外，客观的场地规划与配套设施的建设也是影响我国社区自组织治理能力的重要因素。随着我国经济与社会的快速发展，社区及其配套设施的建设也有了很大改善。近年来，为了提高人民生活水平和尽可能吸引高消费购房人群的目光，许多资金雄厚的房地产公司都在不遗余力地打造能够为居民提供“完整生活”的现代社区生活环境。与此同时，为了更好地实施社区管理与提供各种社区服务项目，大型房地产商也为社区规划与建设了相应的场地及其设施设备。随着我国城市化和美丽中国建设的快速发展，我国社区的各种软硬件配套设施取得了长足进步，更多的居民从农村转向城市社区，享受着现代化的高品质生活。

二、影响社区自组织治理能力提升的因素分析

由于领导缺失、利益驱动以及资金保障与设施规划不足等方面的原因，我国社区也面临着自组织治理工作涣散、社区居民参与不足、社区管理活动弱化与自治场地设施尚未健全等方面的能力不足问题。

（一）领导缺失导致社区自治工作涣散

虽然自改革开放以来我国社区自组织治理的各项工作取得了重要进展，但在部分地方一些社区的日常管理工作中仍存在着不足，甚至出现了 “无人管理” “各行其是”的局面。追溯其产生来源，主要是由社区自组织领导机构、领导者及其领导力缺失等方面的原因导致的。早在2000多年前，古希腊先哲亚里士多德就注意到：凡是属于最大多数人的公地常常是最少受人照顾的东西，人们关心着自己的东西，而忽视公共的东西〔9 〕。 20世纪70年代，美国著名政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆将这种现象称为“公地悲剧”“囚徒困境”与“集体行动困境” 〔10 〕35。正是由于“无领导”“多头领导”或“全民领导”的存在，才使得社区自组织治理不力，容易导致各种群体的、村庄的、城市的公共管理工作“涣散”“形式化”或“停滞不前”。因此，社区自组织管理者及其工作人员常抱怨社区工作难以开展，部分居民不遵从社区紧急管理制度、不服从社区管理者的管理管教等方面的现象时有发生。

（二）自身利益受损容易导致社区居民参与不足

社区治理成效还与社区居民的参与程度密切相关。目前，社区自组织治理还面临着社区居民因其个人、家庭或小团体等私利而导致的参与乏力问题。随着我国经济与社会的发展，越来越多的社区居民参与到社区自组织治理过程中，但是其参与的结果往往会受到物质与非物质、经济与非经济等方面因素的影响。虽然社区的大多数居民都表示愿意参与到社区居委会或村委会等自治组织举办的各种法制宣传教育、居民权益维护、精神文明建设、维护社会治安、居民建言献策等方面的活动中，但也有一些居民对社区自组织举办的各种公共活动置之不理。更有甚者，在自身利益与社区公共利益相冲突时，会因此违背社区自组织治理规章制度与行为规范。追溯其行为来源，主要在于：虽然社区居民参与自组织管理工作有助于维护自身利益，但其参与过程也需要耗费一定的成本，包括人力、时间、精力、金钱、物资等方面。其中，不同年龄层次的参与人员所耗费的成本是不同的。如参与社区治理的人员一般应为中青年居民，但因其周一到周五这一正常工作时间需要上班，周末又想待在家休息或外出旅游，如果选择在周内与周末参加社区治理工作，就会产生经济学上所谓的“机会成本”，即中青年居民参与社区自组织治理工作，往往意味着其不得不舍弃周内生产经营劳动或周末休闲休憩时间。那些在外地工作的中青年居民，就更谈不上参与社区管理工作与社区活动。与之不同，老年居民则往往因其智力或身体原因不愿参与或难以参与社区管理工作与社区活动。正是综合考量到这些所要耗费的人力、财力、物力、时间等成本，一些社区居民不愿参与到社区自组织治理过程之中，从而影响了社区自组织治理能力的提升。

（三）资金保障不足导致社区管理活动弱化

社区自组织治理还面临因资金不足而导致社区管理活动难以开展的问题。社区是指“具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域單元” 〔11 〕，每个人都可在其中过着“完整的社会生活” 〔12 〕。目前，虽然随着我国经济的发展与人们生活水平的提高，社区居民越来越有意愿和能力参与到社区管理与社区活动中去，但是社区居民的经济理性及参差不齐的收入水平却削弱了这种参与意愿与能力。从社会主要矛盾由过去的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”到现在的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”转化可知，我国各地区不平衡不充分的发展状况在客观上制约了当地居民参与社区管理和社区活动，尤其是在中西部地区、欠发达城市和城乡接合部。因为，一些社区居民往往基于“成本—收益比”的经济理性来决定是否参与社区管理工作和社区活动。如果他们所耗费的成本多于获得的收益或者机会成本过大，那么就有可能作出不参与社区管理和社区活动的决定。因此，相应的配套资金支持是确保社区管理工作与社区活动顺利开展的前提与关键。目前，无论是城市还是农村，都有不少社区管理工作或社区集体活动由于资金保障问题而难以得到顺利有序的开展。

（四）设施规划不足导致自治场所设施不全

除人力与物力之外，客观的场所规划与配套设施的建设也是影响我国社区自组织治理能力提升的重要因素。源于城镇化的快速发展与前期房地产规划方面存在的不足，我国为数众多的社区自治场所及其基础设施尚未健全。一方面，许多老旧小区的规划并未考虑到未来社区生活及其发展的需要，因而尚未配置相应的社区自组织治理场所及其设施设备;另一方面，我国城镇化的快速发展也使得许多郊区自建房纳入城市管理体系之中，而其也尚未配置相应的社区自治场所及设施设备。不仅如此，由于城市的“寸土黄金”，许多房地产开发商往往为了牟利而挤压原先规划的社区自组织管理场所及设施设备配置的空间。更有甚者，部分社区直接变更自组织管理场所及其设施设备的用途。相较于城市社区，农村自组织治理的场所设施与物资设备更为贫乏。因此，社区自组织管理场所及其基础设施的“扩容”成为我国城镇化规划、发展与建设的迫切任务。

三、提升社区自组织治理能力的对策

目前，我国社区自组织治理是国家治理的发展趋势与重要组成部分，提升社区自组织治理能力是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。针对我国社区自组织治理能力方面存在的不足，笔者认为可从加强领导、坚持动员、募集资金与优化规划设施等方面进行解决。

（一）加强党对社区工作的领导

社区自组织治理区别于高度集中计划经济体制下以行政力量为主进行的强制化管理。因此，可通过社区居民合意、公共精神与专门的常态化管理机构等举措来解决。社区居民合意，是指将社区自组织治理的决定权交由作为社区公共事务的管理者即“居民”，由其自组织决定与管理公共事务。这正如莉诺·奥斯特罗姆所提出的公共事务应由资源占有者共同制定其管理制度来处理〔10 〕10。同时，要通过提倡公共精神来加强社区凝聚力、向心力、领导力与治理效能，这则需要加强党的领导来实现。习近平总书记在多次重要讲话中反复强调，“共产党是为人民服务的政党，为民的事没有小事，要把群众大大小小的事办好” 〔13 〕。他指出，提高社区治理效能，关键是加强党的领导〔14 〕。2020年4月，习近平总书记在陕西省安康市平利县老县镇锦屏社区考察时强调，基层党组织要发挥领导核心作用，把社区管理和服务工作抓好，要求真务实，让人民群众获得实实在在的好处〔15 〕。在此基础上，笔者认为各社区应基于基层党组织与党员成立强有力的常态化领导机构或者管理机构，通过具有奉献精神与起着先锋模范作用的党员干部来引领社区进行自组织治理的新风尚。习近平总书记指出，“党建工作的难点在基层，亮点也在基层。如何把‘难点转变为‘亮点，关键是要创造性开展基层党建工作，以党建引领基层自治、法治和德治，提高社区治理效能” 〔14 〕。当然，所成立的社区自组织管理机构的成员应不仅仅局限于党员干部，要将各种具有领导能力与奉献精神的社区居民纳入其中，以便全面动员社区内部具有不同身份背景与工作职业的社区居民参与其中。

（二）采取多样化的组织动员管理路径

人们的利益诉求决定其所采取的行为举措。针对因为利益驱动导致的社区居民参与不足的问题，社区管理者应致力于解构社区居民所具有的利益诉求结构，通过设计各种强有力的组织动员管理路径来降低其参与成本，提高其总体收益与获得感。首先，社区管理者应以社区居民的利益诉求为导向，基于其兴趣爱好、生活习惯或文化观念等来设计其参与社区管理工作或社区公共活动的路径。其次，社区所设计的社区活动项目应考虑居民的现实工作与生活状况，尽可能降低其参与成本。例如，在周末基于社区居民的生活需要，可设计一些休闲休憩或亲子游戏等方面的活动项目。再如，基于老人众多的社区，可设计一些适合其参加的有益身心健康的项目，以便让那些长期在外工作的子女少些牵挂。再次，社区还应综合利用线上与线下两种路径来进行社区管理及其宣传工作，以便降低社区居民的参与成本。例如，根据人们日益倾向通过微信等即时通讯工具进行沟通交流的特点，社区管理者可建立相应的社区业主微信群，以加强彼此的交流互动。不仅如此，社区管理者还应根据各地社区特点不断创新社区管理的方式方法及其活动内容，以增加社区居民参与的积极性。这正如习近平总书记强调的，“社区工作是一门学问，要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条，提高服务水平” 〔16 〕。

（三）多措并举筹集社区各类项目活动资金

社区组织开展的各类项目活动是凝聚民心与丰富其生活的关键一环，应确保资金支持。针对目前我国社区存在的因为资金保障不足而导致的社区管理活动弱化的问题，可通过多管齐下、多措并举的资金筹措方式来解决。首先，地方政府部门要注重采取“财随事转”的社区管理举措。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务” 〔17 〕。因此，在事权下放或推行公共事务属地化管理的过程中，我国中央和地方政府应该加大对社区管理工作及其所开展的项目活动的资金支持力度，根据现实需要采取“财随事转”的社区管理举措，以防止社区公共事务管理责权利不对等的情况。目前，北京市与天津市人民政府已经设立了有助于社区各类活动顺利开展的专项资金，并通过采取向社会公开招投标的方式予以实施。他们的这些经验做法为其他省市提供了有益借鉴。其次，社区相关管理部门和自组织管理者应根据社区工作及其项目活动开展的需要，协同社区居民建立常态化社区公共基金筹措机制。除正常收取社区日常管理所需资金之外，还要尽可能地通过创新设计与有效开展“获得感”较高的项目活动来募集社区公共项目资金。再次，我国中央和地方政府与社区要鼓励企业和社会资本的注入，通过政府、社区与社会共同合作的方式来解决社区开展项目活动的所需资金问题。在这方面，应允许甚至是积极吸引企业资金或社会资本参与到社区经营管理或公益项目开展过程之中。最后，社区也可通过出租社区场所、项目经营管理等多样化的举措来筹集社区管理及其各类项目活动资金。

（四）着力搞好社区规划与配套设施建设

搞好自组织管理场所及其设施设备建设是顺利开展社区管理工作及其项目活动的前提。为此，当地政府和相关部门要协同房地产商、社区自组织共同做好社区未来发展规划与优化现有社区硬件配套设施。党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。因此，政府相关部门应会同房地产开发商做好新楼盘规划设计等方面的工作，对于设计不符合社区标配及其未来发展需要的项目坚决不予审批。对于已建成的小区，政府相关部门则应会同社区居委会与物业公司等各种利益相关主体做好社区公共场地及其设施设备的管理优化工作，而且要尽可能地留置社区居民公共活动场所及其所需设施设备。习近平总书记曾明确指出：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。” 〔13 〕总之，各级地方政府与社区要不遗余力地做好社区管理规划，不断建立健全其基础设施。

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