行政审批制度改革背景下的市场监管困境及路径思考

宋雪珍 魏可可 沈旭

摘要：从“放管服效”改革的任务和目标上看，在降低市场准入门槛的前提下，提高市场监管的质量和成效依然是需要坚持、完善及持续发力的重点。针对目前我国行政审批制度改革实践中市场监管面临的困境，文章从法律依据、监管主体、监管客体、社会环境四个方面进行了深入剖析，在此基础上提出相应的解决路径：完善法律法规，构建完善的市场监管法律体系;不断完善监管机制，提高监管质效;建立科学合理的容错机制，保护监管人员积极性;营造廉政的履职氛围，完善内部控制;以信任资本为基础，引导和培育有利于监管的社会环境。

关键词：行政审批制度;市场监管;行政执法

一、引言

“小政府、大社会”既是自由市场和社会组织的呼声，也是政治体制改革的指导理念和奋斗目标。“小政府、大社会”主要表现在机构和职能两个方面，在机构方面是指政府机构规模较小，在职能方面是指政府的职能少，不包揽过多的社会管理具体事务。行政审批制度改革正是这一理念的产物。

2013年11月，在党的十八届三中全会上，行政审批制度改革被确立为全面深化改革部署的关键领域。开展相对集中的行政审批制度改革，是进一步优化营商环境、激发市场活力的重要制度创新，也是加快政府职能转变的有力推手。行政审批制度改革通过下放行政权力，削减行政审批项目，缩短审批流程，为市场主体提供更有效率、更为优质的服务。然而，市场并不是万能的，市场失灵也会导致资源配置的低效率和经济运行的不稳定。因此，在放宽市场准入的同时，作为政策决策者、公共服务提供者、政策执行监督者，政府必须在经济发展运行中扮演好“裁判员”角色，对市场进行有效监管。

就行政审批制度改革而言，其本质是权力重心的后移。换句话说，政府在前期的市场准入环节放权于市场和社会，按照“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批”原则，还市场和社会以自主权和主动权，政府着重在后期监管环节发力。由此，伴随着市场主体体量的迅速增长，政府在行政审批中的管理重心由事前的资格审批转移到事中、事后监管上来。据统计，2018年全国市场主体达11020.0万户，其中新增登记2149.6万户，同比增长12.28%①。事前资质审批的松绑给事中、事后监管带来了挑战和压力。作为政府监管体系的最后一环，也是最关键的一环，事中与事后监管的好坏关系到政策闭环的完整性，直接影响行政审批制度改革的成效，关系党和政府的形象。

因此，探讨行政审批制度改革中的市场监管所面临的困境，从现实出发提出改进和提升策略具有重要意义。

二、市场监管面临的困境

（一）法律依据层面

1. 法律法规之间存在模糊跳白地带

按照2015年的《食品安全法》规定，食品安全实施分段管理，被戏称为“九龙治水，2015年以后，实施市场监管机构改革，食品生产、流通和消费环节统一由新组建的市场监管部门承担，但是，监管交叉地带依然存在。例如，在水产品中非法添加孔雀石绿的行為，在监管分工上存在争议。首先，要明确孔雀石绿是一种禁止使用的兽药，也是禁止添加的非食用物质。其次，按照食品原料和食用农产品的定义，水产品都符合，因此水产品既是食品也是食用农产品，监管部门到底是市场监管部门还是农林部门难以确定。最后，在发生非法添加孔雀石绿时，要仔细调查取证，确定行为发生在养殖环节还是流通销售环节，以最终确定监管部门。事实上，多数非法添加行为是通过监督抽检发现的，难以确定是在产地添加还是运输过程添加，给执法分工造成困扰。同时，“上海阿大葱油饼店关门事件”、“外卖配餐使用劣质料理包事件”、“网购私人工坊手作食品无法维权事件”等社会舆论事件，也暴露了相关规定之间的矛盾、监管方面的空白、盲区和疏漏，使得创业者、从业者、消费者对市场监管的认可度一直提不上去。

2. 地方监管主体自由裁量权过大

以《食品安全法》为例，对食品安全违法行为规定了极其严厉的处罚，以警示食品从业者、倒逼我国食品安全水平提升。但是在实际操作中，违法者兼有社会底层从业人员，生产案值100元的馒头被处以10万以上15万以下的罚款，当事人承受不起，也不愿接受处罚，极端情况下可能引起社会安全隐患。同时办案人员不能结案影响单位和个人的考核，久而久之最严厉的处罚规定不能打击违法犯罪，反而有可能变成庇护微小过错被追责的理由。对大的生产企业来说，15倍到30倍货值处罚金额如何认定，是否因为情节或者灰色交易改变处罚倍数，从15倍到30倍，如此大的差距可滋生的寻租空间之大，不得不慎重考虑。虽然各部门都在逐渐完善自由裁量标准，但行业、地区标准之间的差异也需要不断磨合。应该认识并接受立法滞后性、原则性这一事实，但是市场监管的“留白”还需要更加细致的法律工作进行“晕染”。

3. 法律法规的出台较为滞后

随着时代的发展、科技的进步，市场上新兴产品和市场行为大量产生，法律法规更新速度相对迟缓，同时部委之间对接不够紧密，对新兴市场行为的监管缺乏依据，使得基层监管部门在执法中处于“要管没权、不管背锅”的尴尬困境。以预付卡消费纠纷为例，截至目前仅有商务部在2012年12月出台的《单用途商业预付卡管理办法》（试行），对于发卡主体实行申报备案，但主要将大型的集团发卡企业、品牌发卡企业和规模发卡企业纳入范畴。而实际上出现预付卡纠纷较多的是个体工商户等小型商家的发卡行为。对于此类市场主体以及商业预付卡中的许多具体问题，该办法并未予以明确，导致市场监督部门调解消费纠纷时只能依据《消费者权益保护法》和《合同法》等法律，解决不了约束预付卡发放行为以及保护消费者权益的实际问题。

（二）监管主体方面

1. 专业性和合法性有待提升

由于我国政府部门一直沿袭了原有的人事制度，人员素质层次不齐，大部分是不具备专业监管素质和能力的“万金油”式干部，更缺乏有相关专业背景的执法队伍。在政府监管领域中，特别以环境评价及监测、安全评价、卫生疾控、食品药品、特种设备等专业性较强，对监管人员的专业背景和业务素质要求较高。经调研发现，近十年以来基层监管部门中人员来源主要是部队专业和社会招考两种形式，且多是以“混岗”形式存在，这在一定程度上稀释了监管部门的专业性。同时，监管人员自身缺乏相关的执法资格，身份具有“不合法性”，这种现象在我国很多监管部门都不同程度的存在。

2. 监管主体间的信息壁垒有待打破

2014年3月1日，注册资本登记制度改革实施。《注册资本登记制度改革方案》规定了便捷高效、规范统一、宽进严管三个原则。“宽进”催生了大量市场主体，沿用市场巡查制度，已经不适应形势发展的要求，“双随机、一公开”监管制度应运而生。但是“双随机一公开”抽查方式还存在一定问题，普遍落实上还有困难。举例来说，抽查项目、比例及频次缺少统一规定。从国家及省级层面看，不同的上级局制定的抽查清单在项目、依据和比例上均各有规定，无法达到统一，有些甚至未明确抽查比例和频次，给基层的工作开展带来一定的困扰。由于缺乏良好的沟通交流和有效的配合，个别部门之间信息壁垒还没有打通，存在执法规范不统一、相关工作正常运行存在困难、行政意志难以达成等问题，严重影响了“双随机、一公开”工作的推进。

3. 构建社会共治局面有待加强

党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是对以往“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”认识的拓展和理念的进一步升华。实现社会共治即达到全社会共同参与社会治理的目标。当前，基层政府在社会治理上理解不够深刻，还存在一定的大包大揽现象，主要表现为：一是未积极建立与群众沟通的机制，群众对社会治理的参与权和监督权得不到充分释放，导致部门群众在网络上宣泄情绪，网络舆情不定期发生、发酵，一定程度上浪费了监管资源，更是损害了政府的公信力。二是忽视了行业协会在协同治理社会中发挥的重要作用，未提倡和鼓励行业协会的建立、对行业协会在行业自我监督、自我管理、自我约束等方面的主导作用的理解还有偏差。

（三）监管客体方面

1. 新注册市场主体增加迅猛

随着“放、管、服”改革不断深化，“只跑一次”、“3550工程”、“马上办、就近办、网上办”、“银行代办”等营商环境政策相继出台，市场准入条件大大放宽，群众办事效率稳步提升，市场主体数量增加迅猛。2016年以来，全国市场主体新增数量逐年递增，增幅相较2015年增加了230万户。2018年时，全国市场主体总数达11020.0万户，新增2149.6 万户。而此时的市场监管部门正在经历着两次机构改革，职能逐渐从工商、质监、食药监的“三合一”到2019年工商、质监、食药监、物价（价格监督）、知识产权（知识产权）和商务（反垄断）到“六合一”的整合，而此时的人员数量却有所减少、甚至难以保障工作运转，特别是在对市场主体实现监管全覆盖方面困难重重。

2. 新入市場的不合法主体数量增多

在严格贯彻营商环境政策、放开市场准入门槛时，由于“不见面审批”的普遍落实，对市场主体的实质性审查要求随之降低。市场主体申请人通过手机App注册软件办理准入手续时，随意上传名称和资料后，被监管部门驳回重新提交。部分人员对驳回意见不认可、认为注册软件不好用，从而对监管部门进行投诉、对监管人员进行辱骂嘲讽，再次增加了基层监管人员的工作量。同时部分人员为谋取私利，虚假注册、空壳注册、开票注册、上牌注册、拆迁注册等现象也随之增加，“一址多照”现象时有发生，在南京市江宁区秣陵街道曾发生一个地址20多起营业执照的怪象。虽然进入市场门槛很低，但注销程序繁琐，部分市场主体索性放弃注销，导致经济户口数量挤压、市场主体中“僵尸户”现象十分普遍，对经济数据统计对真实性和有效性存在较大的影响。

3. 部分行业的社会责任感待提高

商业活动的逐利性属性直接决定了其行为的特点：追逐利润、忽视社会责任感。以房地产行业为例，近几年房地产行业炙手可热，热门城市热门板块“一房难求”。但是该行业的部分开发商为追求利润的最大化，在广告宣传、合同制定、规划建设等行为上。结合经验来看，楼盘交付前，发生等群体性投诉、上访行为最密集，内容涉及小区绿化缩水、谎称学区、车位只售不租、装修减标等。特别是政府调控房价的限价政策实施，使得部分“高价地块”入市后利润空间被挤压，更容易产生侵害购房者权益的行为。2019年上半年，南京市江宁区相继发生5起房地产消费群体性投诉，除反映小区绿化等内部规划问题外，还涉及开发商擅自改变房屋规划、知名开发商“假冠名”销售冷门楼盘等。同时，由于投诉代表趋利避害的本能，实际诉求摇摆不定，对尽快解决投诉事件、消除不良舆论影响等方面带来极大不便。

（四）社会环境方面

1. 政府部门宣传效果不理想

我国的各级政府十分重视宣传工作，随着时代的进步，宣传方式更加丰富、内容形式也更加多样、活泼和开放，比如越来越多的监管部门开通了微博公众号、微信公众号和抖音等等，个别运营较好的公众号甚至成了群众喜爱的“网红”。但是，结合实际，从整体上看，很多地方政府部门的宣传形式仍较为传统，新媒体运用效果微弱，局限于拉横幅、发传单、广场活动等形式，老百姓的认可度和参与度较低，宣传效果流于形式。例如，在网站、公众号等进行宣传时，其新闻筛选带有浓厚的官方意识形态，没有以受众为中心，内容单调刻板、缺乏创意和趣味性，效果也比较微弱。换言之，政府的监管部门在开展宣传时往往是为宣传而宣传，而不是为效果而宣传，且考核部门对宣传工作的考核形式和量化标准多数停留于“留痕”的要求，因此效果并不理想。相比之下，市场行为的宣传产品在形式上更加创新和精准，值得学习借鉴。

2. 社会组织的作用未被充分挖掘

社会组织是介于政府与企业之间，商品生产者与经营者之间，提供服务、咨询、监督、自律、协调的社会中介组织，具有非营利性。在社会治理不断向基层下沉的背景下，社会组织为实现社会治理和社会调节、居民自治的良性互动发挥着重要的作用。但是结合实际发现，政府部门在开展行政监管过程中，较少联系到社会组织，如行业协会在整个行业内的权威性以及在协同治理中的重要性。以食品行业为例，消费者购买到假冒伪劣产品一定程度上与其自身缺乏产品辨识知识有关。食品工业协会日常举办的活动有利于提高消费者对于产品质量的了解和识别，从而有助于从需求角度降低食品市场上出现不合格产品的概率。然而，遗憾的是，这类社会组织的建立长期缺乏政府支持，在具体工作中缺乏政府的引导。这在一定程度上制约了社会组织作用的发挥。

3. 职业举报人数量持续增加

投诉举报是消费者主动发起的一种维权行为，可依据相关法律法规获取赔偿。然后，社会上滋生了大批“职业举报人”，他们打着惩“不良”商家、为百姓“服务”的幌子，冠冕堂皇地牟取暴利。以南京市江宁区为例，2018年江宁区市场监督管理局共接收信访件310件，约90%系“职业举报人”举报。除正常受理外，在受理重复举报和不合理主张、配合纪检部门调查等方面，耗费执法人员大量的时间和精力，执法部门也俨然成为“职业举报人”谋取私利的工具。大量數据表明，“职业举报人”一旦未如愿获取“赔偿”通常会“倒打一耙”，猜忌监管部门和经营企业存在“不可描述的关系”并积极向纪检部门举报或向当地法院提起行政诉讼。“职业举报人”现象的存在，被认为极大损害了法律尊严、占用了监管资源、干扰了市场秩序。

三、可行性路径

因此，针对行政审批制度改革在监管环节存在的种种困境，应当围绕“准入—监管”矛盾，结合实践，提出可行性的改进意见。具体如下。

（一）完善法律法规，构建完善的市场监管法律体系

市场监管涉及的法律法规较多，对法律法规的完善是一个系统性工程。首先，重点守住安全底线。食品、药品、生产、危化品、特种设备等仍然是市场监管的安全底线，抓好安全工作对维护社会、经济秩序稳定十分有必要，应当坚持对安全问题高度关注。近年来，安全领域出现的社会舆论热点事件均暴露出现有法律法规因立法滞后带来的监管空白隐患。法律法规的完善需要突出问题导向，也要突出系统性思维，安全问题不容小觑。其次，完善市场监管法律体系。面对汹涌而来的市场主体，既要用坚固的墙围住水池防止泛滥，也要堵疏结合，引导“池中水”往更适合的方向流淌，其关键就在于高质量发展的引导。高质量发展需要完备法律、法规进行引导和保障，用法律法规的细化进行兜底，托住没有上限的监管工作拾级而上。最后，规范行政执法自由裁量权。当前，各部委各地方开始逐步探索出台综合性自由裁量规定，如2019年5月国家生态环境部印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》、国家农业农村部发布了《规范农业行政处罚自由裁量权办法》，同时广东、甘肃、江苏等省份也出台相关指导性文件，但差异仍然不同程度存在，这是因为自由裁量权的限定需要整体性梳理和完善，而不是“各自发功”，这也是日后应当着力的重点。

（二）完善监管机制，提高监管质效

2019年2月，国务院印发《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，提出统筹建设监管工作平台、实行抽查事项清单管理、统筹制定抽查计划、科学实施抽查检查，力争3～5年内，市场监管领域新型监管机制更加完善，实现综合监管、智慧监管。推动“双随机、一公开”监管落地的意义重大，对提高监管质量和成效、减小对市场主体的负担具有非常重要的意义。在推进过程中，一方面，建立统筹托底机制。对于监管责任明确的违法行为，建立监管清单制，细化、明确各类新情况新问题的查处责任，提高监管效率;同时，针对违法行为复杂、需要多头部门联合执法的案件，也要兼顾探索建立综合执法中牵头推进的部门或机构，由行政等级较高的领导牵头统筹。另一方面，利用大数据技术打破信息壁垒。在平台建设中，要顺应电子政务发展趋势，结合最新大数据收集和应用手段，在社会信用体系的基础上，形成市场风险研判预警机制，对问题频发的市场主体进行风险研判和早期介入，以数据的互联互通综合运用打破监管信息壁垒，减少发生公共安全事件的风险。

（三）建立科学合理的容错机制，保护监管人员积极性

2016年李克强总理所作《政府工作报告》指出：“要健全激励机制和容错机制”，建立容错机制的目的在于激发广大干部干事创业的热情，鼓励干部担当作为。在体量巨大、情况复杂的市场监管工作中，也应当逐步建立科学合理的容错机制对监管工作人员进行保护。在行政执法工作环境中，难免存在不利于基层监管工作人员的因素，如规定不健全、强制措施采用不便、其他力量干预执法工作等，“不监管是失职，监管没整改到位是渎职，发生事故后撤职”让基层监管人员失去认同感、归属感，少做少错成为了少数人的借口，形成不良的工作风气。因此，建议建立科学合理的容错机制加以应对。首先，科学界定、规范行政执法程序，对监管工作人员必须做到的事项和步骤进行规范。其次，对严格按照监管流程执法但未取得预期效果的案例予以保护，对未整改而造成社会利益损失的责任以更加合理的比例分担给市场主体，而不是统统传导给办案人员。最后，建立监管工作人员申诉机制，对办案过程中遇到非可控阻力和因素导致的过错，允许其进行申辩，保障其公务员法规定中的基本、合理权利。

（四）营造廉政的履职氛围，完善内部控制

作为市场监管责任的执行者和落实者，监管人员在做好对外监督的同时，也必须以内省、谦卑的心态做好内部监督。内部控制是实现内部监督的有效手段，贯穿决策、执行和追责的全过程。强有力的内部控制是促进市场监管执法公信力提升的基础保证。具体来说，完善内部控制要做到：第一，加强法律法规和廉政文化的培训学习，增强市场监管人员的身份意识和纪律意识。第二，建立自上而下的监督机制，建立上级市场监管部门对下级市场监管部门定期和不定期检查制度，注重实地检查，深入了解下级市场监管人员工作规范、工作成效和工作作风。第三，探索建立监察委员会对行政执法中腐败行为和有失公允的监管行为的介入机制，开放市场主体到监委申诉举报的渠道。监察委员会介入监管行为对其工作人员的履职能力提出了更高的要求，因此必须进一步提高监委的专业能力和鉴别能力。

（五）以信任资本为基础，引导和培育有利于监管的社会环境

全面优化市场监管环境，必须加强现代社会信任资本的建设，营造有利于市场监管的群众基础。市场监管的主要目的是为人民群众提供安全、优质的社会环境，提升人民群众的获得感和幸福感。为此，各级政府做出了大量努力，也取得了一定成效。然而，当前仍存在着人民群众对监管不理解、不认可的现象。对此，要始终坚持以人民群众满意度为评判标准，着力改善社会信任资本。一方面，通过密切联系群众，想群众之所想，急群众之所急，供群众之所需，坚持从群众中来，到群众中去，维护人民群众的根本利益。在“双随机、一公开”的基础上，根据国家、省市的要求，合理配置监管人员，利用互联网技术提高监管科学性，用解放的思想、创新的思维深化和推进市场监管“双随机”工作，切实减轻检查者、被检查者、群众的负担，提高监管效能。另一方面，加强群众监督，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。在信息公开、电子政务等方式的基础上，扩展新的走进群众、联系群众的手段，虚心接受群众的监督和建言，使群众成为评判工作好坏最有力的声音。

参考文献：

张康之.限制政府规模的理念[J].人文杂志，2001（03）：55-60.

（作者单位：宋雪珍，南京市江宁区市场监督管理局办公室;魏可可，南京医科大学保卫处办公室;沈旭，江苏省人大常委会研究室调研处）