政府购买社区居家养老服务的绩效问题研究

李籽宜 赵庆波

摘 要：在社会快速发展的背景下，我国对老年群体养老服务问题的重视程度不断提升，老年人对养老服务的需求日益丰富。目前在我国政府支持下提供的公共服务存在一定的局限性，不能完全满足老年人多元化的养老服务需求。因此，政府需要充分调动其他社会集体参与的积极性，将养老服务工作进行分散，通过转移给社会服务组织以及其他企业的方式，能够实现公共服务供给主体不断增多，并且将养老服务由供给方转变为服务的购买方。通过这样的方式能在一定程度上加快政府的职能转变，充分发挥企业和非营利组织在养老服务工作过程中的重要作用。政府通过购买居家养老服务的方式能够为老年人提供多元化的养老服务，增强对老年群体的关怀，在这样的情况下，构造科学的绩效评估机制，保障政府购买居家养老服务的质量具有重要作用。通过这样的方式，对政府购买居家养老服务进行具体的绩效评价不但能够推动养老服务资源的科学化配置，而且能极大程度上确保各地养老服务工作的顺利开展。

关键词：政府购买;社区居家养老;绩效评估

中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.11.045

1 政府购买社区居家养老服务概述

1.1 政府购买社区居家养老服务内涵

1.1.1 政府购买社区居家养老服务的界定

通常情况下政府购买社区居家养老服务包含在社会福利内，是政府提供经费，面向社会其他提供公共服务的民间组织或者服务机构，通过购买的方式获取社会服务。政府需要对外公开购买公共服务所能接受的价格，以及养老服务过程所需要包含的内容、数量、价格以及其他质量指标，社会范围内能够提供社会公共服务活动的组织及机构可以积极响应政府的号召，展开投标。在投标获得政府认可后，能够得到政府层面的经济拨款，并且需要严格依据政府的要求完成后续服务。

随着社会的快速发展，老年群体对养老服务有更多的要求，不同老年群体的基本要求存在较大差异，在这样的情况下政府购买社区居家养老服务开始演变为由地方基层政府面向养老服务提供全方位的创新供给模式。居家养老服务具体来说是政府以及社会其他组织，充分动员社会力量，为有居家养老服务需求的老年群体提供优质服务，主要面向政府及其他社会力量，以社区为基础，为居家的老年群体提供生活服务、家政帮助、康复训练以及精神层面的服务。具体而言是在以往模式下对养老服务所进行的一种升级和调整，也是打造养老服务制度的一种重要的方式，能够定义为政府与社区之间，根据居家养老服务相关购买问题所达成的合作，作为契约双方，需要由政府提供资金支持，社区以及社会组织落实，由此提供较为完善的管理，保障服务质量，在此之后政府对所购买的服务提供全方位评估，并决定是否为其付费，从而确保养老活动的根本是在基本养老服务模式下引入市场竞争方式，从而激励服务机构的竞争意识，进而提升自身竞争力。

1.1.2 社区居家养老服务基本内容

社区居家养老服务覆盖老年群体日常需求的多元化内容，在服务内容层面覆盖领域包括：生活照料、家政服务、医疗关怀、精神鼓励、休闲娱乐以及基础普法等方面，通过多元化的服务能够尽可能满足老年群体生活、生存以及情感方面的需求。社区居家养老服务一般情况下包含两种模式，分别是引进来和走出去两种表现形式，具体来说引进来主要针对身体条件较差、无法进行基础日常活动的老年群体，社区居家养老服务员工需要到老年群体家中为其提供服务，服务内容主要侧重于精神慰藉以及医疗护理两种，其他方面的服务所占比例不大。走出去是社区居家养老服务人员充分动员具有自理能力、身体状况较好的老年群体，从家中封闭环境走出来，到社区居家养老服务中心参加社区活动，与同龄人交流和接触，通过社区居家养老服务中心统一为老年群体提供基本生活照料，包含提供饮食、精神陪伴以及医疗咨询等。

1.2 政府购买社区居家养老服务功能

政府购买社区居家养老服务是社会养老保障体系内的重要组成部分，现阶段我国社会保障制度有更加系统的发展，但是在当前的制度内，老年群体的养老保障并没有完全覆盖到，受到我国国情的影响，在城乡体制、经济发展水平的差异下，只有部分老年群体拥有社会养老保险或者商业养老保险，因此并不是所有老人都能享受到同等的待遇。在人口老龄化的背景下，为了最大程度上缓解社会养老压力，社区居家养老服务应运而生，由此为老年群体的养老提供多元化的选择，确保老年群体在社区以及家庭生活内能够享受到养老服务，这也是对我国养老保障体系的一种补充。

2 政府购买社区居家养老服务绩效评估指标体系

2.1 效率性評估指标

为了构建最准确的评价指标体系需要以系统性、可操作性以及科学性作为基础。在打造政府购买服务效率评估的过程中，需要在其中融入政府投入以及家庭养老服务产出两方面内容，充分把握政府供给以及服务机构所提供服务时投入的成本和时间，并考虑接受群众的覆盖范围，实际员工数量等内容。将效率性评估指标划分为一级指标以及二级指标两种方式，一级指标主要面向政府投入指标以及实际产出指标，政府投入内的二级指标包含购买居家养老服务所投入的人力成本、财力成本以及设备成本。产出中的二级指标包含居家养老服务群体的覆盖率、项目的数量、提供服务人员的质量以及居家养老服务的整体满意度。

2.2 养老服务满意度评估指标

与效率性指标相比，养老服务满意度评估指标更重视公平性、及时性以及效果性三方面，并且能够更加直观的评价服务对象的整体满意度，从另一方面能够体现出养老服务的质量和效果。具体来说其中包含的指标体系包括四级：第一级是目标层，主要针对服务满意度指数;第二级是因子层;第三级是一级指标层，比如期望质量、公平程度以及可靠性等内容;第四级是能够具体量化的二级指标，其中涵盖服务对象平均等待时间、每月能够免费提供养老服务的期望时间等内容。二级指标与其他指标相比更有针对性，目标层是服务对象整体满意程度，因子层是对服务的期望情况、顾客的信任度以及对服务的满意程度。目标层是服务对象的满意度，因子层是服务对象对服务的期望值、顾客的抱怨以及信任程度。一级指标层中包括顾客的数量、对服务要求的质量、服务的及时性及公正性以及提供的服务能否满足规定。

3 政府在购买社区居家养老服务中存在的绩效问题

3.1 购买力不足

政府对社区居家养老服务实际购买能力有限能够体现在两方面，具体而言，基层政府为养老服务能够投入的资金支持存在局限性，政府应用于社区居家养老服务的资金主要通过财政拨款的方式进行，大多数情况会受到地区经济水平的影响，使得基层政府基本财政收入无法达到预期要求，需要承担的工作较多，实际能够投入养老服务领域的资金支持较少，会限制养老服务的质量。除此之外，基层政府并不重视居家养老服务的建设和发展，对该部分财政预算有限，在很大程度上导致政府购买养老服务受到限制。

3.2 缺乏公开透明的竞标机制

在具体招标投资活动发展的同时，存在部分政府并没有向社会机构公开购买社会服务的预算，导致所提供社会服务的非营利组织并不能完全明确政府的基本要求，对所需服务的质量、数量、种类以及价格方面没有形成良好的预算，除此之外由于竞标过程缺失，导致参与内部竞标的机构和不同组织之间存在信息不对称的情况。政府提供的公开度及透明度较低的竞争模式，会使得暗箱操作的情况更加频繁，导致竞标结果无法满足政府需求，具体而言一些有实力，能够提供完善养老服务的组织无法确保能够参与到招标竞争中，因此政府并不了解不同组织机构的优势，使得有能力的组织无法参与到竞争活动内，不能体现出自身的价值，实际取得竞标胜利的公共组织可能出现实际实力无法达到政府购买服务要求的情况，导致该群体提供的服务质量以及完成的服务效果无法获得公众的认可。

3.3 缺乏绩效评估体系和奖惩、激励机制

提升对参与竞标活动群体的评估，能够更全面的了解该组织在养老服务方面存在的优势和劣势，在整体评估的基础上能更加准确的指出组织目前存在的缺陷，从而为老年群体提供更完善的养老服务。目前，不同层级的政府对获取竞标的组织机构评估方面存在缺失，不具备完善的绩效评估体系，也不了解应该从哪些方面提升对目标群体的评估。除此之外，政府并没有构建出完善的奖惩制度，使得相关组织在面向老年群体提供服务的同时会存在潜在的问题，导致老年人的满意程度下降，并不认可政府购买居家养老服务的成果。

3.4 管理监督不到位

在养老服务进行的过程中，取得竞标权利为老年群体提供养老服务的机构缺乏完善的组织架构，因此在开展服务的同时不能确保落实合同的基本需求，或者服务质量和水平整体较差，无法全面开展政府规定的养老服务内容。除此之外。政府对养老服务机构的监管缺乏把控，并没有科学管理，导致监管者以及落实者之间出现信息不对等现象，使得养老服务的质量无法保证，也没有真正发挥政府购买社区居家养老服务的价值。在此基础上，由于监管机制整体缺乏系统性，会频繁出现寻租以及搭便车等不良行为，使得养老服务效果无法达到要求标准。

4 提高政府购买居家养老服务绩效的对策

4.1 提高政府购买力

养老服务作为一种准公共产品，其供给主体存在多样性，政府、家庭、社会之间应进行合理的责任分担与互补，政府在整个养老服务的供给体系中扮演了重要的角色，承担着主导责任，伴随我国的老龄化程度的加剧，独居空巢老人、高龄老人、失能老人的数量增长迅速，该群体对养老服务的需求也不断提高，大部分老人认为目前政府购买社区居家养老所提供的资金偏少，服务受益对象的人数非常有限，一些已享受服务的群体认为每月政府提供的资金无法购买到满足养老服务实际需求的服务，多数老人经济收入较低，购买力差，很难从市场上获取所需要的服务，因此需要尽可能扩大政府购买养老服务所覆盖的范围。

4.2 改善政府购买社区居家养老服务的公众感知质量

提高社区居家养老服务绩效的首要前提是需要改善政府购买社区居家养老服务公众群体感知的质量，在当前社区居家养老服务领域，老年群体不但是政府购买社区居家养老服务的主要对象，也是利益相关者之一，老年群体对服务的满意程度直接影响社区居家养老服务的效果。具体而言，老年群体对所受到养老服务的实际满意程度是服务结果的最终体现，需要根据老年群体的满意程度进行有效的绩效评估，由此能够为政府提升服务质量，提高服务绩效提供明确的指引。

4.3 完善政府购买社区居家养老服务的绩效评价体系

考核体系是否完善会在一定程度上决定政府购买绩效的基本情况，也会对社会公平程度、老年群体整体满意度以及政府购买率等方面造成影响。在这样的情况下，政府对服务组织进行系统的绩效评估具有重要的作用。我国很多地区基层政府在购买社区居家养老服务的过程中也不断优化对服务提供主体的评估及判断，比如出台专业程度较高的考核体系，明确参与考核评估的部门，将考核结果与投入资金支持等紧密联系。部分地区在考核中增强老年群体的参与度。但系统而言，各地区对提供养老服务的组织整体评估机制存在缺失，具有较大的进步空间。具體而言，完善绩效评估机制，不断提升购买的有效性，在强化评估机制的背景下改善社区居家养老服务的质量和力度，引入具有竞争力的组织机构。

4.4 增强政府购买社区居家养老服务管理能力

需要在一定程度上避免社区居家养老服务的局限性，不断提高当前政策的普及力度，带动社区居家养老服务在空间层面的优化，确保老年群体能够享受到更大程度的便利，使得城乡养老一体化尽快实现。在此基础上，需要结合政府购买社区居家养老服务的基本情况进行权衡，由于不同老年群体的实际需求存在区别，因此政府在购买养老服务之前需要全方位衡量其中的存在的缺失，尽可能为政策受益者提供更大的发展空间，保障老年群体具有更多可能性可供选择，提高老年群体对政策的满意程度。

5 结论

社区居家养老服务质量是衡量社区居家养老服务绩效的主要考察因素，但社区居家养老服务购买质量的重要评判标准是接受服务的对象是否满意，居家养老服务只要获得老年群体的满意，最大程度上满足老年群体对社区居家养老服务的基本要求，才能最大程度上明确政府购买社区居家养老服务工作的价值和作用。

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