深入学习贯彻习近平法治思想推动行政检察工作高质量发展

张相军

摘 要：2020年面对疫情带来的不利影响和工作基础薄弱的现状，全国检察机关行政检察部门努力在极不寻常的一年交出合格行政检察答卷。2021年是“十四五”开局之年，是我国全面开启建设社会主义现代化强国新征程的第一年，也是做实行政检察的关键之年。各级检察院行政检察部门和广大行政检察人员要深入学习贯彻习近平法治思想，更加注重系统观念、法治思维、强基导向，在推动自身高质量发展的同时，服务保障经济社会高质量发展，以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年。

关键词：习近平法治思想 法律监督 行政检察

2020年世纪疫情和百年变局交织，是历史上极不寻常的一年，也是做实行政检察由破题开局继续稳进、落实、提升的关键之年。面对疫情带来的不利影响和工作基础薄弱的现状，最高人民检察院（以下简称“高检院”）第七检察厅带领全国检察机关行政检察部门，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，中央全面依法治国工作会议和中央政法工作会议精神，牢牢把握新时代检察工作总要求和行政检察工作新格局，抓班子、带队伍、促业务，以案结事了政和为目标，以促进行政争议实质性化解专项活动为抓手，以办案为中心，以检察改革为动力，以队伍建设为保障，狠抓工作落实，努力在极不寻常的一年交出合格行政检察答卷。

一、不折不扣贯彻落实中央决策部署

坚持旗帜鲜明讲政治，注重政治建设与业务建设融合抓，带头增强“四个意识”，坚定“四个自信”，将“两个维护”体现到实际行动和具体工作中。一是认真贯彻落实习近平总书记统筹疫情防控和经济社会发展重要指示精神，坚持把防控新冠肺炎疫情作为头等大事来抓，高检院第七检察厅在组织全厅同志加强自身防控的同时，勇于担当，积极作为，疫情形势严峻时始终处于“播放键”，疫情常态化后迅速按下“快进键”。加强对涉疫重大问题的研究，组织编写《行政检察应对新冠肺炎疫情常用政策法规案例选编》，发布《涉疫情防控行政诉讼监督问题解答（一）》《关于涉疫行政检察问题解答（二）》，编发涉疫行政非诉执行监督和社会治理典型案例等，为涉疫行政检察提供指引和参考，助力企业复工复产。二是组织编发《发挥行政非诉执行监督职能助力打好污染防治攻坚战六件典型案例》《发挥行政检察职能助力脱贫攻坚三件典型案例》等，助力打赢三大攻坚战。三是组织编发《发挥行政非诉执行监督职能助力耕地保护六件典型案例》《发挥行政检察监督职能保护农民工合法权益八件典型案例》，指导各地找准服务保障“六稳”“六保”的结合点和着力点。四是着力护航民营企业健康发展，组织编发《发挥行政非诉执行监督职能服务保障民营企业发展四件典型案例》，在实质性化解行政争议专项活动中，高检院挂牌督办11件涉民营企业案件，全国检察机关化解涉民营企业行政争议392件。

二、不断提升行政检察监督质效

针对人民群众对行政检察获得感不強、行政诉讼监督规模偏小等问题，贯彻稳进、落实、提升工作主题，坚持以司法办案为中心，不断提升做实行政检察的质效。一是突出抓好促进行政争议实质性化解专项活动。聚焦“老百姓天大的事”，坚持以案结事了政和为目标，部署开展专项活动，推动解决诉讼程序空转等人民群众反映强烈的突出问题。通过强化部署和督导，实行领导包案压实化解行政争议责任，加强对下指导等方式，紧锣密鼓一步一个脚印指导和推动专项活动开展，截至2020年12月，全国检察机关共实质性化解6000余件，各级检察院领导干部包案化解2000余件，除极少数西部地区外绝大部分市级院实现破零。持续31年的盛某某案行政争议在“两高”共同努力下也终得化解。二是着力提升办案质效。坚持以办案为第一要务，全国行政生效裁判监督数稳中有升，依职权受理审判活动监督数、执行活动监督案件受理数上升幅度均较大，办案质量和效果有新的提高。2020年，全国共受理各类行政诉讼监督案件5.3万余件，同比上升70.3%;提出抗诉、提出再审检察建议以及针对审判违法行为、执行活动违法情况提出检察建议都大幅度增加。三是践行穿透式监督理念。助力国家治理体系和治理能力现代化，采取有力措施，指导地方检察机关充分发挥行政检察“一手托两家”作用，一方面立足诉讼监督职能，对人民法院生效判决、裁定和执行活动确有错误的，依法予以监督，通过提出抗诉、发出再审检察建议或检察建议方式，促使行政争议在法治轨道上化解，维护司法权威，另一方面在行政诉讼监督中坚持全面审查原则，加强穿透式监督，对行政机关不履行生效判决和其他违法行为，依法发出检察建议3000余件，促进行政机关依法履职。

三、不断提升工作能力水平

针对制度机制建设不足和人员队伍力量薄弱的情况，持之以恒固根基，全面提高基层基础工作水平，为行政检察工作长远发展奠定坚实根基。一是推动完善行政检察权运行和监督制约体系。组织修订行政诉讼监督规则，已经高检院检察委员会审议通过。研究制定实质性化解行政争议和行政检察类案监督两个工作指引。组织制作《第七检察厅办理行政诉讼监督案件流程挂图》，明确检察官、检察官助理、书记员各岗位的责任和时限;制定《办理行政诉讼监督案件常用法律文书备查》，规范厅内文书制作。二是着力提升行政检察素能。注重把政治性极强的业务工作与业务性极强的政治工作结合的要求贯穿教育培训全过程，举办第二届“做实行政检察”高级研修班和2020年全国检察机关行政检察三期网络培训。组织研发17门行政检察实务课程，在全国统一精选51位检察官作为全国行政检察培训师资库授课老师，向全国行政检察条线公布供菜单式选课。与检察日报社联合开展做实新时代行政检察征文活动，加强与高等院校、科研机构合作，各地检察机关已建立行政检察研究基地68个，筹建中国检察学研究会行政检察专业委员会，会同武汉大学行政检察研究中心编辑《中国行政检察发展报告（2019年）》，组织编写出版《行政检察指导性案例》和《行政非诉执行监督典型案例》。三是深化行政检察改革工作。贯彻落实张军检察长等院领导指示要求，指导山东、吉林等省检察机关在行政强制隔离戒毒等领域试点探索对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督机制;指导福建省检察机关探索行政处罚与刑事处罚逆向移送监督机制，对进入刑事处罚程序同时又需要给予行政处罚的，依法予以监督。加快推进自然资源等重点领域行政执法与行政检察衔接平台建设，畅通信息共享、案情通报、案件移送渠道，推动依法行政、严格执法。

2021年是“十四五”开局之年，是我国全面开启建设社会主义现代化强国新征程的第一年，也是做实行政检察的关键之年。各级检察院行政检察部门和广大行政检察人员要深入学习贯彻习近平法治思想，更加注重系统观念、法治思维、强基导向，在推动自身高质量发展的同时，服务保障经济社会高质量发展，以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年。

第一，更加注重系统观念，坚持围绕中心服务大局，以有力履职保障经濟社会高质量发展

习近平总书记指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。坚持系统观念，必须牢固树立大局意识，自觉从大局看问题，始终将行政检察工作置于党和国家工作大局及高检院党组部署安排中谋划和推进，自觉在大局下想问题、做工作，在围绕中心服务大局中找到坐标、找准定位。

一要把习近平法治思想贯彻行政检察工作始终。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，用“十一个坚持”，系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，深入回答我国社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题，具有很强的政治性、思想性、理论性，是做好检察工作的根本遵循。检察机关作为国家法律监督机关，肩负着保障法律统一正确实施的重要职责，是推进全面依法治国不可或缺的重要力量。广大行政检察人员要深刻领会习近平法治思想的重大意义、精神实质和实践要求，立足职能，学思践悟，学以致用，把习近平法治思想贯彻落实到工作全过程和各方面，立足职能，在推动公正司法、促进依法行政，在全面依法治国进程中，切实担负起党和人民、宪法和法律赋予的神圣使命。要紧紧围绕党中央重大决策部署，谋划行政检察工作，找准行政检察服务和保障大局的切入点、发力点，通过履行检察职能坚决维护党的领导，确保党的路线方针政策和重大工作部署不折不扣贯彻落实。

二要抓实抓细服务保障“六稳”“六保”工作。稳住经济基本盘，保住民生底线是统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展的战略性举措。要持之以恒贯彻《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》，全力保障服务经济社会高质量发展，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，尤其是在保民生、保市场主体、保基层运转等方面，立足职能、主动谋划，对违背法律法规随意作出减损法人和其他组织合法权益或增加其义务的裁定和决定，坚决予以监督纠正，以更优的行政检察履职，为企业复工复产、持续发展创造条件，为保障市场主体合法正常的生产经营活动营造良好的法治环境。面对疫情的持续影响和不断变化的内外部环境，尤其是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，认真贯彻落实中政委等五部委《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》，围绕扶贫救助、社会保障、房屋征迁安置、违章建筑拆除、农民工等弱势群体保护方面化解矛盾纠纷，积极主动提供法律服务和司法保障，维护人民群众合法权益。

三要护航民营企业发展。深入贯彻习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，认真落实高检院党组“要当好保障民营经济健康发展的‘老娘舅”的指示要求，围绕民营企业主体的司法需求，践行依法平等保护的司法理念，依法全面履行行政检察职能。要着力加强对涉及民营企业产权保护、财产征收、市场准入、自主经营、减税降费、行政协议等行政审判、执行活动的法律监督。充分运用调查核实权，加大对行政机关不作为、不依法履行法定职责的监督力度，推动法治政府和政务诚信建设，为民营企业健康发展营造法治化营商环境。

四要当好党委法治参谋。检察机关是国家法律监督机关，在全面依法治国进程中担负着重要的法治使命和历史使命。正如张军检察长所言，既要治末端，也要重前端，防未病、治未然，以法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化。建立行政诉讼监督年度或者专题报告制度，对行政诉讼监督情况进行全面梳理分析，深入查找剖析审判机关、行政机关存在的普遍性问题和突出问题，或者苗头性、倾向性问题，或者某方面问题的规律和趋势等，有针对性提出促进依法行政、公正司法，推进法治建设的意见建议，向法院和行政机关通报，向党委及其政法委、人大报告，当好党委的法治参谋。

第二，更加注重法治思维，坚持抓重点破难题求实效，为人民群众提供高质量的行政检察产品

习近平总书记强调，“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求”，努力让人民群众在“每一宗司法案件中都感受到公平正义”。贯彻落实习近平法治思想，要求行政检察部门必须更好地在正义维护、权利救济等方面发挥作用，坚持以办案为第一要务，通过提供高质量的行政检察产品，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一要常态化开展行政争议实质性化解工作。解决行政争议事关人民群众切身利益，办好老百姓“天大的事”是检察机关神圣天职。为推动解决案件得不到实体审理、行政争议得不到实质化解等群众反映强烈的“程序空转”问题，2019年10月，高检院在全国范围内部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，期间，全国检察机关共促进行政争议实质性化解6000余件，通过促进和解、公开听证、司法救助、释法说理等方式，集中解决一批群众反映强烈的行政争议，切实增强了人民群众的获得感幸福感安全感。要坚持以人民为中心的发展思想，主动适应新时代人民群众对行政诉讼监督的新需求，在总结专项活动经验的基础上，加强长效机制建设，常态化开展行政争议实质性化解工作，紧紧抓住群众反映强烈的突出问题，把促成行政争议实质性化解作为行政检察的核心任务，作为行政诉讼监督案件审查的必经程序和基层行政检察办案的重要环节常态化开展，着力解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

二要完善和落实好新时代行政检察工作格局。习近平总书记强调，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。要牢记行政检察的人民性，积极回应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新的更高要求，完善和落实以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为牵引、以行政非诉执行监督为延伸，上下级检察院各有侧重、上下联动、全面履职的行政检察工作格局。聚焦行政诉讼监督主责主业，深入践行在办案中监督、在监督中办案的理念，综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督手段，不断探索以办案为中心的监督新路径，提升案件规模，提高监督刚性和权威。深化落实民法典规定要求，在办理行政诉讼监督案件中，要注重以民法典为标尺，从行政行为的程序、依据等方面对行政行为合法性进行审查，发现违法情形的，督促行政机关纠正，发现行政许可、行政处罚、行政强制等方面带有较突出和倾向性问题的，及时提出检察建议，促进提高依法行政水平。

三要开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动。落实中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求，推进与自然资源主管部门在土地执法查处领域加强协作配合工作，以“违法乱占耕地”非诉执行监督为重点，从行政非诉执行受理、审查、执行等环节入手，开展行政非诉执行监督，破解土地行政处罚决定申请强制执行难题，确保农地农用、耕地安全，促进自然资源法治建设。推进自然资源行政执法与行政检察衔接平台建设，畅通信息共享、案情通报、案件移送渠道。针对自然资源领域行政处罚案件的裁执分离问题，加强与人民法院、自然资源等部门沟通协调，推动完善行政强制执行体制机制。

四要加大公开听证力度。张军检察长强调，公开听证是检察机关的一项战略性工作，是运用检察职能参与国家治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的一个创新，也是制度建设的再完善。公开听证是新时代检察机关保障人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权与监督权的重要举措。为推动行政检察公开听证工作的规范、高质量开展，高检院第七检察厅编发典型案例，加强引领、示范和和对下指导工作。2020年全国检察机关对行政诉讼监督案件开展公开听证900余件，同比上升6.5倍，占受理数的1.2%;在为期一年零二个月的行政争议实质性化解专项活动中，开展公开听证近1200件，占化解数的18.8%。各级检察院行政检察部门要做到“应听证尽听证”，对争议分歧较大、涉及群众众多、案情重大复杂的案件，通过组织申请人、行政机关和邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、社会人士等参加听证，广泛听取各方意见、深化检务公开，自我加压，倒逼办案能力提升。

五要积极参与社会治理。国家治理效能得到新提升是党的十九届五中全会确定的“十四五”主要目标之一。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，主动融入矛盾纠纷多元化解机制，积极探索前移化解关口，促进行政争议纠纷解决在基层。贯彻穿透式监督理念，发挥行政检察“一手托两家”作用，注重运用检察建议作为参与社会治理的重要手段，提出完善社会治理的意见建议。

第三，更加注重强基导向，坚持不懈抓基层打基础强素能，推动行政检察高质量发展

习近平总书记强调，“必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举”。目前，在“四大检察”法律监督格局中，行政检察仍是明显的短板和弱项。要以基层组织、基础工作和基本能力为战略支点，全面提高基层基础工作水平，为行政检察工作长远发展奠定坚实根基。

一要推动完善行政检察权运行和监督制约体系。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要深化司法责任制配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要推动新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》尽快出台，研究制定配套的行政非诉执行监督、实质性化解行政争议、类案监督等工作指引，为行政检察办案和行政检察人员履职提供制度保障。充分发挥考核考评“指挥棒”“风向标”作用，全面落实检察机关案件质量主要评价指标和检察官考评办法，把“案-件比”责任落实到每名检察官和行政检察办案各环节，着力防止、减少程序空转。强化统一业务应用系统2.0版应用工作，加强对办案的全面、实时、动态监督管理，规范司法行为。

二要抓实基层行政行政检察工作。行政检察工作高质量发展重在基层、难在基层。因受法律制度供给不足以及人民法院行政审判集中管辖改革等影响，基层行政检察有职能、无业务、无案件的问题较为突出，必须下大力气、采取针对性措施予以解决。要落实全国基层检察院建设工作会议要求，形成基层检察院以审判人员违法行为和执行监督为侧重，并充分发挥一体化优势，加大对行政争议实质性化解工作力度的格局。特别是充分发挥基层检察院离老百姓近，熟悉当地情况、便于就近就地开展工作的优势，做实行政争议实质性化解工作，破解基层行政检察作用发挥难问题。要抓实基层行政检察办案力量建设，推动地方检察院能设行政检察检察业务部门要专设，不能专设的要设立专门办案组，至少配备一名检察官办理行政检察相关案件。

三要着力提升行政检察素能。加强队伍建设，是适应新形势、新任务推动行政检察工作高质量发展的根本保证。要注重把政治性极强的业务工作与业务性极强的政治工作结合的要求贯穿教育培训全过程，创新培训方式，在全面推行领导干部上讲台、检察官教检察官、指导性案例进课堂的基础上，注重通过聘请高校老师成体系地讲授行政法理论和实践的方式，提升队伍专业化水平。依托前期组织研发的行政检察实务课程，加强“订单式”培训、“办案+研究+培训”定制化培训，增强培训实效性。开展业务竞赛活动，以赛促训，引导广大行政检察干警加强业务学习，全面提升业务技能和办案质量。

四要加强理论研究和案例指导工作。理论研究是指导行政检察工作行稳致远的先导性工程，行政检察的创新实践离不开理论研究的支撑。要深化行政检察理论研究，积极争取高校教师、专家学者等各方支持，凝聚地方院業务骨干和依托行政检察研究基地的力量，聚焦当前行政检察理论和实践中的重大问题，作出有深度、有价值的概括提炼，为行政检察工作创新发展提供理论引领和支撑。支持武汉大学行政检察研究中心更好发挥行政检察制度高端研究基地作用和服务行政检察新型智库作用;会同陕西省检察院加快成立中国检察学研究会行政检察专业委员会。要把编发案例和推进案例库建设，作为整体提升行政检察履职基本能力的基础性工作，加强对行政检察和行政审判指导性案例、典型案例的编发和组织学习工作，推进行政检察案例库建设，建立案例强制检索制度，真正把案例用起来。借力民事行政专家咨询网、专家咨询委员会，着力提升行政检察人员政治和业务素质。