复合型环境政策工具体系的完善与改革方向：一个理论分析框架*

李胜兰，黎天元

一、引言

随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设的地位和作用日益凸显。十九届五中全会提出，“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。”在推进社会主义生态文明建设的过程中，环境政策工具无疑发挥着重要的指引和调节作用，而如何设计有效的环境政策工具体系，是学术界和政府共同关注的问题。尽管不少学者指出，市场化手段可以有效地缓解环境污染问题（如排污权交易市场），但必须认清的是，现实中大型交易市场的建立和有效运行均离不开政策的指引。况且，环境质量供给是作为公共品存在的，具有很强的外部性，政府通过环境政策进行调节和规范，既责无旁贷又合情合理。

长期以来，我国的环境政策工具体系随着国情的变化经历了从无到有，从实施单一环境政策工具到多元环境政策工具并行的过程，总体上可以分为四个阶段。起步期（1973—1988年），这一时期的环境政策工具大多具有典型的行政命令特征，如“三同时”制度和“限期整改政策”等，但实质效果并不明显。发展期（1988—1998年），这一时期环境政策依然以命令控制型工具为主，并开始出现市场激励型的环境政策工具，诞生了排污收费制度、建设项目环境影响评价制度以及污染集中控制制度、排污许可证制度、企业环境目标责任制等政策工具，环境质量开始改善。完善期（1998—2011年），1998年之后中国开始逐步构建并推行可持续发展战略，有关环境问题的政策进入新的阶段，市场激励型工具被放在更加重要的位置，自愿型环境政策工具也开始出现。在市场激励型环境政策工具的使用上，国家陆续开展了大气排污交易政策试点、开征二氧化硫排污费、提高排污收费标准、全面推行排污许可证制度等等，将竞争机制引入到环境问题的处理中。在自愿型环境政策工具方面，ISO14000环境管理系列标准的推行，标志着自愿型环境政策工具在中国开始使用。在此阶段，环境质量得到明显的提升。提升期（2012至今），环境政策体系雏形初现，国家不再依赖于某个单一的环境政策工具，开始组合运用不同的环境政策工具，其典型的特征是环境政策工具开始配合产业政策和金融政策等一同实施，同时开始出现公众参与型环境政策工具。在配合产业政策方面，国家加强了污染物总量控制，实行约束性目标管理，并推出生态补偿制度。在配合金融政策方面，国家开始试点绿色信贷、绿色保险、绿色证券等政策工具。在公众参与型环境政策工具的运用方面，国家陆续推出了环境信访制度和环境信息披露制度等。此阶段我国环境质量大幅改善，多个区域性环境生态问题得以彻底地解决。

知古鉴今，未来可期。在以往的实践中，我国已尝试运用不同的环境政策工具，并得到大量关于如何设计环境政策的经验，但从总体上如何构建一个完整的环境政策体系、环境政策体系中应该包含哪些政策工具、不同的环境政策工具之间如何发挥互补作用等问题尚未得到理论上的解答。有鉴于此，本文试图回答以下问题：第一，不同的环境政策工具能否改善环境质量，其实施效果有何区别？第二，不同环境政策工具改善环境质量的作用的逻辑机制是什么，有哪些因素会影响环境政策工具的选择与实施？第三，针对我国国情，我国应该如何构建环境政策体系，在环境政策体系中应选择哪些环境政策工具？本文后续内容安排如下：第二部分是文献综述，总结和评述现有文献关于环境政策工具与环境质量的理论研究，说明本文的切入点和边际贡献；第三部分是基础理论模型的构建，分析不考虑交易费用时环境政策工具实施改善环境质量的效果和机制；第四部分在基础模型中引入交易费用，讨论当存在交易费用时不同环境政策工具效果的差异，探索环境政策工具选择的依据和标准；第五部分是结论与政策建议。

二、文献综述

（一）环境政策体系与环境政策工具

环境政策体系是包括党的政策、法律法规、标准规范、规划计划以及地方政策等以改善生态环境为目的的环境政策的总和（张金俊，2018）。环境政策体系的重要抓手是环境政策工具，是指国家贯彻落实环境政策所依赖的途径和方式。张红凤与张细松（2012）认为环境政策工具是指通过社会约束、行政政策，如收取排污费、界定环境资源产权、对环境资源进行合理定价等措施，调节企业生产活动，让企业在决策中将外部成本纳入考虑，来提高资源配置效率，改善污染的负外部性。

不同学者站在不同的角度对对环境政策工具进行了分类。基于对环境政策工具含义界定的扩展，赵玉民等（2009）将环境政策工具划分为显性工具和隐性工具，显性工具包括命令控制型、市场激励型和自愿型，使用主体为国家、企业、产业协会。隐性工具指内在于公众的环保思想、观念、意识、态度、认知等等。另外，Xie et al.（2017）将环境政策工具分为命令控制型、市场激励型和非正式型，Shen et al.（2019）将环境政策工具分为命令控制型、市场激励型和公众参与型。结合文献并根据研究需要，本文将环境政策工具分为命令控制型、市场激励型和自愿参与型三种。命令控制型环境政策是指通过制定一定的法律制度、政策以及环境质量标准等措施，对企业在生产经营活动过程造成的环境污染进行控制的政策。市场激励型环境政策是指按照成本效益原则，用经济杠杆等手段，引导生产者改善治污策略的政策。自愿参与型环境政策是指通过政府或其他组织的引导的政策，让企业自愿参与环境保护工作的政策。

（二）不同环境政策工具的作用逻辑

不同环境政策工具发挥作用的逻辑并不一致，学者们在理论上针对不同的环境政策工具进行了细致的讨论。关于命令控制型环境政策工具，已有研究指出其核心作用是为生产部门指明对社会最优的生产方式。Ambec & Barla（2002）建立了一个重复谈判模型，模型假设更清洁的技术是生产率更高的技术，但由于风险等原因管理者并不会自发选择清洁技术生产，此时管制者通过给公司的生产设定环境污染上限来改变公司生产模式，从而达到环境质量和产出上的双赢。Mohr（2002）的模型则假设技术转换存在短期成本，如果政府采用命令控制型环境政策工具，设定技术标准，要求企业必须采用新的清洁技术，企业被迫使用更清洁的技术生产，因而实现污染的减少与生产率的提高。Greaker（2006）建立了一个包含上下游的博弈模型，模型表明，当管制政府减少配额时，下游污染厂商对高效的污染处理设备需求增加，促使更多企业进入上游，污染处理设备行业竞争加剧，设备价格相对于研发成本的加成减少，整体社会福利增加。

关于市场激励型环境政策工具，已有研究指出其核心作用是使清洁技术的使用者从市场交易中获利。Hart（2004）建立了一个由追求垄断利润的科研人员所驱动的环境新增长模型，如果政府对非清洁产品征税，生产者使用清洁技术会带来税收上的竞争优势，社会的生产模式因而向更清洁的方式转变。Acemoglu et al.（2012）通过建立污染—清洁两部门环境技术方向模型（DTC），认为在污染产品和清洁产品可以相互替代的情况下，暂时性的污染税和清洁技术补贴可以将技术创新引导向清洁产业并实现可持续发展。安崇义和唐跃军（2012）使用超排罚金约束，用碳税成本等刻画企业的减排成本，以个体决策基本特征为基础构建社会总体排放权交易模型，研究发现排放权交易机制可以降低技术发达国家的减排成本，但是对技术较落后国家几乎没有帮助。

关于自愿参与型环境政策工具，已有研究指出其核心作用是为市场提供一个信号，从而使偏好绿色产品的消费者在市场中选择该类企业。Murali et al.（2019）假设消费者对使用绿色工艺生产出的产品有足够强烈的偏好，由于存在信息不对称，消费者对于企业自我宣称使用绿色工艺的信息不会完全信任，因此企业会加入自愿参与的环境友好认证项目，向消费者传递出自己注重环境的信息，无需政府干预就能够实现绿色生产。Dawson&Segerson（2008）假设自愿减排所承担的成本与接受管制措施的成本相比较低，管制者为整个行业设定一个排放上限，如果行业的排放超过其上限则开征排污税，推导结果表明总存在部分企业加入自愿减排计划的均衡，且搭便车问题的严重程度与行业规模无关。潘翻番等（2020）归纳了三种自愿参与型环境政策工具提升环境绩效的潜在机制：为参与企业聚焦环境管理提供激励，为参与企业提供培训与技术支持和为参与企业提供分享环境实践信息网络。

在不同环境政策工具的比较上，已有文献较少从理论层面进行探讨。叶光亮和何亚丽（2018）比较了环境污染治理中专利授权形式，结果表明：对于参与竞争的专利持有者而言，固定费用的授权方式优于特许权收费。

综上，本文在三个方面对比已有文献的贡献是：第一，现有文献对环境政策工具与环境绩效的关系进行了讨论，但主要是基于总体环境政策或单项环境政策工具对环境绩效影响的视角，而在统一框架下比较不同环境政策工具作用机制的研究目前还较少。本文拟建立一个统一的分析框架，比较不同环境政策工具改善环境质量的机制与效果。第二，现有文献通过建模分析环境政策工具对环境绩效的影响时，大多没有考虑交易费用因素。本文在分析不同环境政策工具的作用机制时，在数理模型上尝试对交易费用进行刻画，从理论上探讨在考虑政策执行成本时环境政策工具如何改善环境质量。

三、不考虑交易费用时环境政策工具的作用机制与效果分析

本节在不考虑交易费用的情况下，在Acemoglu et al.（2012）模型的基础上数理演绎不同的环境政策工具如何改善环境质量。本节模型与原模型的最大区别在于：原模型只分析了一种环境政策对企业的影响，本文则对不同的环境政策工具进行刻画，分析不同类型环境政策工具对企业行为和环境质量的影响。

（一）基本假定

1.代表性家庭

代表性家庭的效用函数包含两个因素：当期对于最终产品的消费C t和当期的环境质量S t。本文假设S t∈[0]，其中表示在无人为污染情况下环境质量最优的情况，本文同时假设S0=，即模型的起始环境质量为环境质量的最优水平。代表性家庭最大化以下效用函数，其中ρ为折现因子：

2.最终产品厂商

本文假设最终产品厂商通过组装中间品得到最终产品Y t，中间品包括制造业企业产成品Y d t和非制造业企业产成品Y ct，制造业企业由清洁生产部门和污染生产部门组成，其产成品Y d t通过组装清洁生产部门产出Y dct和污染生产部门产出Y dd t得到，且只有制造业企业污染生产部门的产出伴随着空气污染。最终产品厂商生产函数如下：

上式中的ε为替代弹性，为了计算方便，本文假设非制造业企业、制造业企业清洁生产部门和制造业企业污染生产部门两两之间的替代弹性相同且都为ε。同时为了体现清洁生产部门能完全替代污染生产部门的特点，假设ε＞1。

3.中间产品生产部门

各生产部门都使用劳动L j，机器设备x j和技术A j进行生产，其中c表示非制造业企业，d c表示制造业企业清洁生产部门，d d表示制造业企业污染生产部门。各生产部门生产过程如下：

（3）中α∈(0，1)为机器设备与劳动之间的替代特征，下标i表示第i种机器设备，是一个0到1的连续统。

4.科学家

科学家为生产部门提供两种服务——机器设备供给和技术研发，科学家提供的两种服务相互独立互不影响，即科学家提供机器设备的对象与提供技术研发的对象没有关系。本文假设机器设备市场是一个垄断竞争市场，当科学家提供机器设备时，科学家对机器设备的定价完全遵循最大化自身利润原则。假设生产机器设备的成本是ψ，为了计算方便，假设ψ=α2。当科学家提供技术研发服务时，科学家的行为假设如下：当每期开始时，科学家选择一个部门提供研发服务，在确定了研发部门后，科学家随机对应一台机器进行研发（为了计算方便，每台机器恰好也对应一位科学家）。科学家研发成功的概率为ηj∈(0，1)，研发成功后，机器设备的工作效率增加为原来的1+γj倍。如果研发成功，科学家获得该项技术一期的专利保护权，即获得当期该机器设备的销售利润。如果研发不成功，对应设备的销售利润由设备提供者获得。根据上述假设，科学家选择为不同的生产部门提供研发服务，但并不具体对应该生产部门中的某一台机器。不失一般性，本文将科学家的数量标准化为1。技术研发市场出清的条件如下：

其中，s j为参与到j部门进行研发的科学家数量。另外，定义生产部门的平均技术水平如下：

在式（5）中，A ct可以表示非制造业企业技术水平，A d c t可以表示制造业企业清洁部门技术水平，A d dt可以表示制造业企业污染部门技术水平。因为只有制造业企业污染部门的产出伴随环境污染，所以A ct、A d ct都是“清洁技术”，A dd t是“污染技术”，当科学家投身于“清洁技术”研发时，相应部门的产量上升，污染排放不增加，当科学家投身于“污染技术”研发时，制造业企业污染生产部门产量上升，其副产品——污染物相应增加。根据上述假设，生产部门的平均技术水平的运动方程如下：

式（6）表明，技术进步是累进的，即科学家的技术研发活动是“站在巨人的肩膀上”，当期的技术水平与上一期的技术水平密切相关。式（6）同样表明，技术研发存在正的外部性，科学家进行技术研发活动只能获得当期的专利保护权，研发成功带来的技术进步却会永久提高该机器设备的生产水平。

5.环境质量

下一期的环境质量受两个因素影响：本期的污染排放和环境的自净能力，环境质量运动方程如下：

式（7）等号右边第一项表明，当期污染排放只与制造业企业污染生产部门相关，即其他部门的生产过程不产生环境污染，ξ为环境污染排放系数。式（7）等号右边第二项描述的是环境的自净能力，δ为自净能力系数。根据上述假定，S t，S t+1∈[0，-S]，当式（7）等号右边计算得到的数值大于-S时，S t+1=-S。由于本文设定环境质量的初始值为环境质量的最大值，式（7）描绘了制造业企业污染生产部门产出的负外部性。

6.市场出清

劳动力市场和最终产品市场出清条件如下：

（二）模型求解与环境政策的实施时点

模型达到均衡是指以下条件同时满足：代表性家庭选择消费水平以最大化效用；最终产品厂商选择产出水平和中间产品采用量以最大化利润；三个中间产品生产部门分别选择产出水平、劳动雇佣量和机器设备数量以最大化利润；科学家选择机器设备供应价格和技术研发方向以最大化利润且各市场同时出清。在均衡时，科学家选择预期利润最高的中间产品生产部门进行研发，容易推出，科学家选择哪个中间生产部门进行技术研发取决于下式的大小（此处以制造业企业清洁生产部门和制造业企业污染生产部门为例）：

式（10）表明，研发活动集中于清洁部门或污染部门取决于三种效应：一是直接生产率效应（A d c t-1A dd t-1），原有技术水平越高的部门越容易吸引研发活动；二是价格效应（(P dct P ddt)1(1-α)），产出价格越高的部门意味着越高的预期利润，越容易吸引研发活动；三是市场规模效应（L dct L d dt），当中间产品是替代时（ε＞1），雇佣劳动量更多的部门意味着租赁更多的机器设备，也就吸引了更多的研发活动。由于劳动和价格都是模型内生的，如果对模型的初始技术水平做合适的假定，科学家的研发方向就能够得到确定。从现实情况看，若缺乏政府等外力干预，技术进步最快的部门并不是“清洁”的生产部门，而是污染严重的部门。因此本文假设：

当（11）和（12）成立时，制造业污染生产部门的初始技术水平最高，科学家在制造业污染生产部门进行研发的预期收益最大，因而研发活动都发生在制造业污染部门，这在下一期更容易吸引研发活动向制造业污染生产部门集聚。随着制造业污染生产部门的技术水平不断提高，该部门的产出也不断增大，当该部门的污染排放超过自然环境的空气自净能力时，环境质量就会持续下降。如果环境质量下降到最差的情况（S t=0），代表性家庭的效用就降为0。因此，当不存在任何环境政策时，社会不能自发地解决环境问题，环境质量会不断下降。

模型还表明，环境政策的实施时点十分重要。式（7）表明，下一期的环境质量好坏取决于两种力量，一是当期的污染产出量，二是环境的自我修复能力。从模型上看，环境质量的修复能力与当期环境质量的高低有关。因此，如果在较早的时点实施环境政策，环境质量可以快速恢复，如果环境政策的实施时点推后，环境质量在缺乏环境政策的干扰下会持续变差，环境的自我修复能力随之变差，同样的环境政策强度可能不能达到改善环境质量的效果。

命题1：解决环境问题需要环境政策的干预，完全的市场化不能缓解环境质量的持续恶化。在实施环境政策的时点上，越早实施环境政策，环境质量恢复得越快。

（三）不同环境政策工具的影响

1.不同环境政策工具的刻画

命令控制型的环境政策工具，是指政府通过立法等手段来确定环境政策的目标、标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，对于违反相应标准的企业进行处罚。命令控制型环境政策的手段众多，包括禁令、标准和区划等。为了分析命令控制型环境政策工具对经济和环境的影响，本文在基本模型中增加对制造业污染部门产出的限制，即

市场激励型的环境政策工具，是指通过市场力量影响当事人环境行为的政策；其动力源泉是与当事人环境行为密切相关的经济利益，这种政策能改变当事人环境行为的相关费用及效益，使环境成本内部化，从而激励排污者降低排污水平。目前，市场激励型环境政策工具在我国的主要表现形式是环境税、排污权交易市场和二氧化硫交易市场。为了分析市场激励型环境政策工具对经济和环境的影响，本文在模型中假设最终产品厂商在使用制造业污染生产部门的产出时需要缴纳税率为τt的环境税。

自愿型环境政策工具，是指由行业协会、企业自身或其他主体提出的，企业有自愿选择权的、旨在保护环境的协议、承诺或计划。属于该类型的工具包括环境认证、环境审计、生态标签、环境协议等（赵玉民等，2009）。目前，自愿型环境政策工具在我国的主要表现形式是ISO14001环境管理体系认证。已有研究表明，企业自愿参与自愿型环境政策项目的动机包括以下几种：提高企业的声誉（Lyon&Maxwell，2003），得到绿色消费者对于绿色产品的额外偏好（Kotchen，2006），得到绿色员工对于企业的支持（Brekke&Nyborg，2008）和以更低的成本融资（Baron，2007）。同时，自愿型环境政策的组织者需要对所有参与企业进行监督和认证，监督和认证的支出来源于参与企业的“会费”。自愿型环境政策的基本安排表明，该类政策通过赋予参与企业一定的收益以吸引企业加入，通过监督和认证改变企业原来的污染生产方式，从而达到减少污染的效果。为了分析自愿型环境政策对环境质量的影响，本文在最终产品厂商中加入一个成本减少项，以体现消费者对于使用自愿型环境政策项目参与企业产出作为中间品的额外对价。另外，本文假设所有制造业清洁生产部门的企业均参与自愿型环境政策，N t为消费者对“绿色产品”支付的额外对价比例。最终产品厂商的目标函数变成如下形式：

2.不同环境政策工具的比较

引入不同的环境政策，重新求解基本模型，容易得到均衡时研发活动在制造业清洁生产部门和污染生产部门的预期收益之比如下：

其中，μt为对应制造业污染部门产出的拉格朗日系数，由确定，可以看作衡量命令控制型政策工具强度的参数。不难发现，在现有假设下，三种环境政策对环境质量的影响效果和机制都是类似的。

式（15）—（17）表明，在均衡时，环境政策对环境质量产生两个影响：从短期来看，环境政策的施行会在当期减少最终产品厂商对制造业污染生产部门产出的相对需求，制造业污染生产部门的雇佣劳动量和机器设备使用量会下降，其产出和污染排放也随之下降，环境质量得到改善；从长期来看，环境政策会改变研发活动在制造业污染生产部门与其他部门的预期收益之比，使研发活动从制造业污染生产部门转向其他生产部门，长期而言会使制造业污染生产部门的技术水平相对其他部门下降，最终导致制造业污染生产部门的产出和污染排放下降。

式（15）—（17）还表明，环境政策工具实施强度对环境质量改善的影响并非线性的。当环境政策的强度很低时，科研活动仍然处在制造业企业的污染部门。随着环境政策强度上升，科研活动开始部分向制造业企业清洁部门转移。当环境政策强度足够大时，科研活动在环境政策当期全部向清洁部门转移，环境政策对科研活动的影响不随环境政策的增强而改变。因此，命令控制型环境政策的长期有效性还取决于环境政策强度。

命题2：在不考虑交易费用时，不同类型环境政策工具对环境质量的影响效果和作用机制是类似的，都可以有效改善环境质量。其机制都是通过降低研发活动在制造业污染生产部门与其他生产部门的预期收益之比，改变制造业的生产结构和技术进步方向，从而减少制造业污染产出改善环境质量。环境政策强度与环境质量改善效果是非线性的。

四、考虑交易费用时环境政策工具的作用机制与效果分析

（一）考虑交易费用的必要性

尽管上述模型推导表明不同环境政策工具的效果存在很大的一致性，但现实生活中三类环境政策工具的实施效果存在很大的差异，其根源在于上述分析缺少了对于交易费用的考虑。实际上，上一节模型成立依赖于一系列新古典经济学的基本假定：市场参与者的完全信息、代表性家庭的完全理性、市场结构是完全竞争的和政策执行不需要成本等。然而，在存在交易费用的现实世界中，人们对于环境问题、环境政策的认识存在一个过程，不同的环境政策工具在存在交易费用的情况下，对环境质量的影响效果也不同。诺斯等（2013）指出，由于政策执行成本高昂以及执行行为的规模经济效应，一个第三方执行机构的存在是必要且经济的。因此上节模型中能够完美实施的环境政策工具并不存在，要分析现实世界中环境政策工具的作用机制和效果，必须考虑政策实施过程中的交易费用。

（二）交易费用在分析环境政策工具情景下的具体体现

在法律经济学的理论中，交易费用原指企业用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。在分析环境政策工具作用机制和效果的语境下，交易费用是指制定环境政策后，政策落地和执行所需费用的总和。具体而言，交易费用体现在以下三个方面：

第一，具体落实和执行环境政策需要大量成本。从技术的角度看，环境污染问题往往是一个复杂的技术问题。在落实和执行环境政策的过程中，违规事实认定、违规后的处罚等程序都需要大量专业人员进行核定。从行政管理的角度看，我国地方政府官员面临着环境目标与经济目标的冲突问题。已有文献指出，我国地方政府官员面临两种竞争：既为地方经济产出竞争，又为个人政治晋升竞争。无论处在哪种竞争之下，环境目标的优先级都在经济目标之下，环境目标往往成为了“政治锦标赛”的牺牲品（沈坤荣和周力，2020）。

第二，建立并完善市场需要大量成本。对于市场激励型环境政策，其核心在于通过市场影响当事人环境行为，这类政策能改变当事人环境行为的相关费用及效益，使环境成本内部化，从而激励排污者降低排污水平。因此完善的市场是市场激励型政策实施落地的关键一环，而任何一个市场的建立和完善都需要耗费大量的成本。

第三，市场参与者了解并信任政策主导者需要大量成本。对于自愿型环境政策，政策的主导者一般是行业协会或者其它组织。这意味着市场参与者并不一定了解并信任政策主导者。因此，在市场参与者信任政策主导者之前，自愿型环境政策往往难以发挥作用。

（三）交易费用在模型中的刻画与求解

总体上看，交易费用是环境政策从制定到实施过程中的摩擦。在模型中，本文假设交易费用与环境政策以相同的形式进入基准模型，并用κi来表示交易费用，κi取值越小表示交易费用越高，其中i∈{c，m，v}分别表示不同类型的环境政策。在此假定下重新求解模型，容易得到均衡时研发活动在制造业清洁生产部门和污染生产部门的预期收益之比如下：

其中，式（18）—（20）分别表示命令控制型环境政策、市场激励型环境政策和自愿型环境政策的结果。不难发现，交易费用的大小制约着环境政策对环境质量的作用效果。当交易费用较高时，只有严厉的环境政策才能发挥改善环境质量的作用；当交易费用较低时，温和的环境政策就能促进污染企业减少生产，从而改善环境质量。

（四）考虑交易费用后三种环境政策工具的比较

首先分析命令控制型环境政策工具和市场激励型环境政策工具效果的差异。在改善环境质量的机制方面，两种政策工具的直接效果都是影响研发活动，政策的实施都会减少研发活动在制造业污染生产部门相对于其他部门的收益，从而使研发活动从制造业污染生产部门转向其他生产部门，最终改善环境质量。对比式（18）和式（19）可知，在环境政策改善环境质量的效果方面，两种政策对于制造业各生产部门的影响差异取决于下式的正负性：

当E1＞0时，命令控制型环境政策工具改善环境质量的效果更好；当E1＜0时，市场激励型环境政策工具改善环境质量的效果更好；特别地，只有当E1=0时，市场激励型环境政策和命令控制行环境政策的效果才是一致的。对于式（21）的理解，应注意以下几点：第一，式（21）的正负性取决于4个因素，即不仅取决于两种环境政策工具的强度，也取决于两种环境政策工具下交易费用的大小。第二，尽管在数学上没有对政策强度的系数进行限制，但现实中两种环境政策强度的取值是有一定范围的。例如环保税作为市场激励型环境政策的一种，其税率很难达到产品利润的50%以上，而命令控制型环境政策则可以通过行政手段完全禁止某些生产方式，如国家在特定地区划定生态红线，其政策强度在模型中接近于1。第三，命令控制型环境政策和市场激励型环境政策下的交易费用不仅在取值上不同，在现实中的表现形式也存在差异。实施命令控制型环境政策的交易费用主要体现为具体落实和执行政策所需要的成本，而实施命令控制型环境政策的交易费用主要体现为建立和完善市场所需要的成本。

下面分析命令控制型环境政策工具与自愿型环境政策工具效果的差异。在改善环境质量的机制方面，两种政策工具的作用存在一定的差别。命令控制型环境政策的实施会减少研发活动在制造业污染生产部门的收益，而自愿型环境政策会增加研发活动在制造业清洁生产部门的收益。因此，命令控制型环境政策会促使研发活动从制造业污染生产部门转向清洁生产部门和非制造业企业，而自愿型环境政策会促使研发活动从制造业污染生产部门转向清洁生产部门。在环境政策工具改善环境质量的效果方面，命令控制型环境政策与自愿型环境政策对于制造业各生产部门的影响方向是一致的，但在作用效果大小上是不同的。造成差异的原因有两点：第一，两种环境政策工作的直接作用对象不同，命令控制型环境政策的作用对象是制造业污染生产部门，而自愿型环境政策的作用对象是制造业清洁生产部门。第二，两种环境政策工具下交易费用的大小也会影响两种环境政策的作用效果大小。

命题3：考虑交易费用后，不同类型环境政策工具对环境质量的影响效果与交易费用的大小有关，当交易费用较高时，只有严厉的环境政策才能发挥改善环境质量的作用；当交易费用较低时，温和的环境政策就能促进污染企业减少生产，改善环境质量。现实中应根据不同场景下交易费用的大小选择合适的环境政策工具，以尽可能地发挥环境政策工具的作用。

五、结论与政策建议

本文从理论上推导了环境政策工具与环境质量之间的关系。理论上，本文构建了一个包括代表性家庭、最终产品厂商、中间产品厂商和科学家等多主体的一般均衡模型，并尝试在模型中增加对交易费用的刻画，以分析环境政策工具与环境质量之间的关系。分析结果表明：1、在不实施环境政策的情况下，科学家会向制造业污染生产部门集聚，社会污染产出增加，因此需要环境政策的介入，且环境政策越早介入效果越好。2、环境政策工具包括命令控制型、市场激励型和自愿型三大类，在不考虑交易费用的情况下，三类环境政策工具的实施均能改善环境质量。从机制上看，三类环境政策的实施都会改变科学家在各部门进行研发活动的预期利润，都会使制造业污染生产部门研发活动的预期利润低于其他部门研发活动的预期利润，从而迫使科学家向其他部门聚集，并带动劳动和机器等生产要素向其他部门转移，最终改善环境质量。3、在考虑交易费用的影响后，环境政策的实施效果与交易费用的大小有关，特定场景下交易费用越高环境政策工具起到的作用越差，现实中应针对不同的场景实施不同的环境政策工具。

基于上述主要结论，本文提出如下政策建议：

1.加快环境政策体系完善，持续改善环境质量。十九届五中全会指出，要“加快推动绿色低碳发展”。本文的理论模型也表明，环境政策的实施时点与环境政策的效果显著相关。在缺乏环境政策的情况下，环境质量不断下降，生态环境的自我调节能力也随之下降。为了修复生态环境的自我修复能力，持续改善环境质量，必须加快完善和实施环境政策。这不仅有利于提前实现制造业绿色转型，也更容易避免“环境灾难”的发生。

2.推进生产方式的绿色化，必须坚持严厉的环境政策。十九届四中全会指出，“实行最严格的生态环境保护制度”。十九届五中全会指出，“强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。”本文的理论分析也指出，环境政策强度与环境质量的改善具有非线性关系。当环境政策强度较低时，环境政策的实施不会改变技术进步的方向，污染企业的污染生产方式不发生本质上的改变，环境政策只有短期作用。只有当环境政策强度大于某一阈值时，环境政策的实施才能促进清洁技术的研发，从而推动制造业使用更清洁的生产技术，长期改善环境质量。

3.充分考虑不同环境治理事项的差异，建立包含各种环境政策工具的复合型体系。本文的理论分析表明，考虑交易费用后，不同类型环境政策工具对环境质量的影响效果与交易费用的大小有关，不同类型环境政策工具的交易费用表现形式也不一样。对于命令控制型环境政策，交易费用主要体现为具体落实和执行环境政策所需要的成本，因此命令控制型环境政策工具应更多适用于国家垂直管理的环境治理事项，比如十九届五中全会指出的“强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用”等事项。对于市场激励型环境政策，交易费用主要体现为建立并完善市场所需要的成本，因此市场激励型环境政策较为适用于市场化程度高的环境治理事项，如各类排放权交易市场等。比如落实十九届五中全会提出的，“全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”等事项。对于自愿型环境政策，交易费用主要体现为消费者了解并信任政策主导者所需的成本。因此自愿型环境政策较为适用于与消费者密切相关的环境治理事项，如绿色产品、绿色消费等等。

4.坚持环境保护督察，减少政令通行的障碍，确保环境政策切实落地。十九届五中全会指出，“完善中央生态环境保护督察制度”。本文的理论分析表明，交易费用的大小制约着环境政策对环境质量的作用效果。在目前的属地管理模式下，地方政府官员经济目标与环境目标的冲突构成了环境政策实施过程中重要的交易费用来源。完善生态环境保护督察制度，有利于打击环保懒政、惰政和消极整改等情况，确保中央制定的一系列环境政策得到彻底的执行。