河南新乡棚改项目引争议

◎ 文 《法人》全媒体记者 彭飞

棚户区改造是我国政府推出的一项重大民生工程，目的在于改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，同时兼顾完善城市功能、改善城市环境。因具体执行方面，棚户区改造具有“安置周期较短、过渡费用节省、行政审批简单”等特点。棚改项目一直是开发商竞相争抢的“香饽饽”。

一月下旬，《法人》记者赴河南省新乡市实地调查时，发现这样的反常现象：大片的应先变更土地用途、再收储出让的工业用地被纳入棚改项目；一些建成使用十几年的居民楼也以棚户区改造的名义被拆除；甚至两证和设施齐全、处于正常居住状态的独立低层院落也被纳入棚户区改造范围。

工业用地被纳入棚改项目？

采访期间，有居民向记者反映，新乡市不少棚户区项目实际上以棚户区改造名义进行商业开发。其中，新乡市塑料机械厂（下称“塑机厂”）家属院及新乡天禄工业有限公司（下称“天禄公司”）老厂区周边区域棚户区改造项目（下称“棚改项目”），就属于这种情况。

据了解，早在2013年4月24日，改造项目即取得棚改确认函。牧野区政府官方文件显示，该棚户区位于新乡市学院路附近，总占地面积约33亩，征收户数156户，征收面积27000平方米。但是，该棚改项目范围并不是一个完整地块，而是被一个街区分为两部分。

塑机厂家属院地块涉及居民住宅约9000平方米；天禄公司老厂区地块涉及老厂区、思达超市约18000平方米。其中，天禄公司老厂区地块占地面积更大，占据整个棚改项目总面积的三分之二。同时，其距离河南师范大学及其附属中学更近，地段更优越。

记者实地调查发现，天禄公司老厂区地块属于工业园区，土地性质为工业用地，目前却直接被用于商业开发。记者注意到，一家名为“新乡市隆成置业有限公司”的地产公司在该地块周围拉起了围栏，其间名为“豫麓名苑”品鉴中心的售楼处赫然矗立，正在对外公开进行楼盘销售。但是，门口挂牌却是“新乡市牧野区塑料机械厂家属院及天禄公司老厂区周边区域棚户区改造项目指挥部”。

天禄公司老厂区地块 资料图片

棚改指挥部“变身”楼盘售楼处资料图片

售楼处内，展示着“豫麓名苑”小区楼房模型沙盘和户型模型。记者询问一名售楼处工作人员得知，“按照初步规划，除安置楼之外，地产公司将开发3栋商住房。每栋20多层，预计2023年交房”。

对此，天禄公司老厂区所在的街道办负责人在接受记者采访时称，设立该售楼处只是为了方便老百姓咨询。

记者通过查看该楼盘广告宣传册、与客户签订的“豫麓名苑”认筹协议书、客户意向金收据等发现，该楼盘从2018年起开始销售，而之前该地块并未实施招拍挂程序。

更改土地用途因安置面积不够？

根据我国土地管理法律法规，工业用地转为商业用地的，需经当地自然资源和规划部门审批。审批后，政府土地储备部门需将原用地使用权收回，再实施招拍挂出让，而改造项目似乎并未按照上述流程实施。

记者通过国务院政府网站查询到，国务院于2013年至2015年连续3年出台了关于棚户区改造的工作意见。其中，2013年7月，国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》规定，城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式，但3份文件中均未有可将工业用地直接纳入棚改项目用地的相关规定。

天禄公司老厂区所在的街道办负责人在接受记者采访时称，之所以把天禄公司老厂区纳入棚户区改造，是因为塑机厂家属院改造后安置面积不够，需要额外提供土地。

对此，北京市才良律师事务所律师王令对记者表示，将两个独立地块纳入一个项目开发的做法比较罕见，几乎颠覆了现行征收条例下通用的“一项目一征收”基本模式，其带来的负面效果极大。两个区域相隔数公里，并非一个项目。名义上为棚户区改造，实质是房地产开发项目，应以旧城改造方式成片征收和开发。

有行政法专家认为，将工业用地纳入棚户区改造项目，绕过了很多法定程序。直接将土地入市，将来新开发的房产存在手续办理问题。

中国政法大学法学院副教授蔡乐渭接受记者采访时表示，一般而言，棚户区改造需征收房屋，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的“旧城区改建”，符合公共利益需要，故不应包括商业性开发。

另外，天禄公司负责人崔新坤告诉记者，目前对老厂区所涉及的改造地段土地，尚未达成征收补偿协议。虽然牧野区政府已经下达征收通知，但在实际工作并未推进的情况下，已有开发商进入该项目。为此，天禄公司将牧野区政府起诉至新乡市中级人民法院。

被强制拆除一角的楼房 资料图片

新小区为何被列为棚改？

距离新乡市牧野区政府1公里左右的荣校路街道，记者注意到，一栋六层楼房的顶层已被拆除一角。整栋楼的唯一住户——一对60多岁的老夫妇告诉记者，2012年，这栋楼刚建15年便被要求拆除。在未达成拆迁补偿协议的情况下，拆迁人员开始强拆，很多住户被迫搬离。时间过去了8年多，这栋楼已成为危楼，只有他们两人还留守在一楼，经营着一家小卖部。

与这栋危楼一路之隔的金宸社区，也面临同样的问题。记者看到，金宸社区的一些楼顶防水层已被破坏。“我们好好的房子，原本不是危旧房，他们过来把楼体都破坏掉了，一下雨就漏水，现在反而成了危楼。”一些居民向记者抱怨。

距离金宸小区数十米的禧福小区，是一片独门独院的低层院落。有业主告诉记者，这片区域也被纳入了棚户区改造。“刚住十几年的小区，怎么也算棚户区？”业主十分困惑。

一些业主告诉记者，禧福小区的居民都有土地证和房本，但现在不允许过户。有居民去办理房屋过户手续，被告知土地已被抵押给开发商，不能过户。“我们的房子好好的，什么证件都有，怎么会被卖给了开发商？”

京平律师事务所王维雪律师接受记者采访时表示，尽管棚户区改造没有法律上的概念，地方基层政府部门在审批时，会开出一系列绿色通道，但这不意味着可以随意扩大棚户区改造的适用范围，将非棚户区项目纳入。假借棚户区改造名义进行商业开发，从中牟取巨额利益的行为，更应该被制止。

王令律师对此认为，住房和城乡建设部、国家发改委等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保[2012]190号)第2条规定,城市棚户区(危旧房)是指城市规划区内,简易结构房屋较多,使用功能不完善,配套设施不健全的区城。征收机关在决定规划棚户区改造范围时，应对拟进行棚户区改造的范围给予调查，确定是否符合上述条件，综合认定是否属于棚户区改造。否则，不宜以棚户区改造为由实施征收。

尽管国家政策层面对棚户区改造早有严格规定和流程，但是如何避免地方政府在执行过程中“偷梁换柱”，是值得重视的问题。截至发稿，新乡市大范围的棚户区改造项目仍在推进中，何时才能纠正项目审批过程中的漏洞，记者将持续关注。