多源流理论框架下消费税重大调整的动因与时机研究

黄健雄,张勇杰

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、引 言

消费税作为中国第三大税种，在经济社会发展中发挥了组织财政收入、引导经济行为、调节收入分配等重要作用。(1)2019年国内消费税收入达12 562亿元，超越个人所得税成为中国第三大税种，同比增速为18.7%，居年收入在千亿以上税种增速之首。在当前构建以国内大循环为主体的发展新格局和健全地方税体系的财税改革过程中，消费税还承担起推动经济结构升级与保障地方财力的关键任务。

作为一项意义重大的税种，消费税自1994年建立以来，历经了2006年成体系修订、2009年成品油税费改革、2019年部分税目收入下划等数次重大调整，政策变迁过程复杂。以消费税框架内的成品油税费改革为例说明政策过程的曲折性：征收燃油税代替养路费的改革基本思路早在1999年《公路法》修订时就已确定，专家学者长期呼吁尽快推进税费改革，主管部门多次表态“适时开征燃油税”，然而税费改革方案的颁布却一再迁延，直到十年后，才终于以增加成品油消费税单位税额的办法出台，过程一波三折。消费税重大调整的复杂过程引人深思：为什么理论界对税制不足的认识深入，政策界对改革方向的把握稳定，但税制变迁仅发生在特定时间节点，推动消费税重大调整的动力因素来自哪里？

回答上述问题需要审视消费税的重大调整过程。现有研究大多基于经济理论或税收实务视角关注消费税的“应然”或“实然”状态，对连通其间的政策过程聚焦不足，但仍有少量梳理消费税政策演变的文献为本文提供了宝贵借鉴。如赵忆宁[1]整理了1993年包括消费税在内的一系列财税政策出台前的中央与地方博弈背景；白彦锋[2]描述了2006年消费税成体系修订前后社会舆论对环境资源话题的广泛关注；财政部成品油税费改革工作小组[3]揭示了2009年成品油税费改革过程中财税机关与其他部门之间长期的协调互动。然而，现有文献一方面没有充分运用规范的理论框架，文献之间的学术对话机制还有待搭建；另一方面只记述了消费税单次调整的内容或背景，缺乏对变迁过程的整体分析，特别是尚未系统归纳推动税制变迁的动因与时机，对改革的指导意义有所限制，故而在理论与实践方面均存在一定的改进空间。

本文尝试从多源流理论框架切入，研究消费税历次重大调整的动力因素与触发时机，在理论上针对以消费税为代表的中国税收政策情境就多源流理论框架提出讨论，促进税收政策研究与其他领域公共政策研究之间的学科对话；在实践上总结推动消费税重大调整的动因与时机，为完善包括消费税在内的中国税收政策改革进程提供参考。

二、多源流理论框架简介及其适用性

消费税重大调整的动因与时机从公共政策理论的视角理解属于政策过程问题，可借助政策过程理论予以分析。多源流理论框架(multiple streams framework, MSF)作为其中被广泛运用的重要理论，由美国公共政策学家金登[4](1984)在“垃圾桶模型”的基础上创立。如图1所示，金登从问题、政策、政治三个维度梳理推动政策变迁的动力因素，他将有待解决的危机、焦点事件、指标变化等问题描述为问题源流，将理论与政策界的政策建议或备选方案总结为政策源流，将公众情绪、利益集团影响、政治高层意志等因素归纳为政治源流，三股源流作为政策变迁的动力交互汇聚，在因外部事件或某一源流内部产生重大变化时开启政策变迁的机会之窗。除三股源流外，政策企业家作为多源流理论框架的重要概念，指的是在政策变迁过程中富有创新性与能动性的官员、立法者、专家等政策人群。他们一方面参与政策方案的讨论，直接影响政策源流，另一方面加速问题、政策、政治三股源流的耦合，促进机会之窗的出现。多源流自身汇聚或由政策企业家加速耦合后，将推开问题、政策、政治等不同源流主导的机会之窗。方案进入政策议程，政策变迁遂得以发生。

图1 多源流理论框架

多源流理论框架虽然基于西方公共管理实践，但对不同国家与不同领域的公共政策变迁也具有良好的描述力与解释力。该框架被广泛运用于中国情境下包括住房[5]、产业[6]、土地[7]、基层治理[8]等公共政策的变迁研究。虽然目前尚无基于多源流理论视角下关注消费税政策变迁的文献，但部分研究实际蕴含了该框架的基本要素。例如，高培勇[9]指出成品油税费改革的主要问题背景是地方公路系统长期“乱收费”引发的社会不满与部门腐败；安体富和樊勇[10]认为消费税制建立后产生了一定“寓禁于征”的政策效果；欧阳天建[11]提出在中央重视理顺政府间财政关系、培育地方主体税种的明确态度下，调整消费税收入归属的时机成熟。上述研究分别包含问题、政策、政治三方面要素，证明多源流理论框架可能适用于中国消费税政策变迁的研究。本文将借助多源流理论的基本要素与分析框架，尝试揭示消费税重大调整过程中的动力因素与触发时机。

三、消费税重大调整的多源流分析

(一)1994年消费税建立：政治之窗开启，新增为中央税

1994年消费税的建立源自深刻的问题背景。20世纪80年代起实施的财税包干制造成“两个比重”持续降低，影响国家正常运转，中央财政不得不通过人民银行透支或向地方财政借款，解决国防、教育、科研等事权的经费困难问题。[1]除了导致中央财政危机外，财税包干制也引发了周期性通货膨胀。在财税收入的激励下，各地争先上马烟、酒、摩托车等消费品工厂，重复建设问题突出，进一步加剧了通货膨胀的压力。1993年上半年全国生产资料价格指数上涨四成以上，中央亟需政策工具来调控产业过热。[12]

消费税制建立前已有税种的实践为新征消费税积累了一定的政策源流。一方面，1989年财税部门针对当时属于奢侈品的彩色电视机征收特别消费税，积累了税收调控经验。另一方面，虽然1994年的消费税属于新开征税种，但延续了新中国成立后对烟、酒、奢侈品等特殊商品另行征收工商税、产品税或高税率增值税的做法，实质是将原有相关税种合并汇总为一大类税，具有较强的政策可行性。

消费税制建立的政治源流显著，中央推进分税制改革的决心是政策变迁的主要动力。1993年4月，江泽民总书记指出“财税体制已经到了非改不可的地步”，表明中央推进分税制改革的坚定态度。[13]1993年9月到11月，时任副总理的朱镕基率领财税金融等部委负责人先后赴17个省(区、市)与地方干部会商改革的具体细节，中央用前所未有的力度推进财税改革，破除地方诸多利益障碍，推开包括消费税在内的多项财税政策重大调整的“政治之窗”。其后，党的十四届三中全会召开，决定施行分税制，把“维护国家权益”和“宏观调控所必需”的相关税种收入划归中央财政。消费税作为税基稳定、税源广泛、征收简便的税种，被议定为中央税。

根据多源流理论框架，财税包干制造成的中央财政困境与经济过热汇集为问题源流，与彩电特别消费税和烟、酒等特殊商品工商税等所积累的政策效果与实施经验构成的政策源流交汇，税制调整蓄势待发。1993年中央决定施行分税制改革推开“政治之窗”，国务院发布《中华人民共和国消费税暂行条例》，规定1994年1月起对烟、酒等合计11大类特殊商品征收消费税，其收入归属中央，目标定位于组织中央收入和调整产业结构的消费税制自此建立。

(二)2006年消费税成体系修订：多源流汇集，顺势集中调整

与1994年消费税制建立定位于为解决中央财政困难和控制通货膨胀等财税危机不同，2006年消费税成体系修订的问题源流更多地来自非财税领域。随着粗放型经济的扩张与居民生活水平的提高，对不可再生资源的浪费与对高能耗高污染商品的过度消费现象普遍，导致生态压力持续增大，资源环境危机迫在眉睫。除此之外，由于改革开放后社会财富的快速增长与消费观念的分化，社会贫富差距扩大。同时，消费主义盛行，部分富人的极端炫耀性消费冲击社会心理，对经济发展与社会稳定产生不利影响。

在消费税的集中调整过程中，既有政策累积的效果与专家学者持续的提议加快了政策源流的汇集。消费税制建立后，对如小汽车等高能耗产品、贵重首饰等高档商品计税加价，产生了一定程度控制特殊消费和调节分配收入的效果，因此，把不可再生资源与高档商品纳入消费税目，在政策上可行且合理。除既有政策效果外，专家学者也通过政策议程回应社会公众对生态环境与贫富差距等问题的关切。如萧灼基委员于2005年两会上提案向购买豪宅、饲养宠物等特殊消费群体开征特别消费税，中国社会科学院何振一研究员长期建议将豪宅、轿车、高档家具等商品纳入征税范围(2)中新网：《专家地产界再次PK 豪宅该不该征消费税惹争议》，http://www.chinanews.com/news/2006/2006-03-30/8/710090.shtml.，呼吁增加消费税目、提高消费税率的政策源流不断累积。

与消费税建立时中央高层决心推动分税制改革的强大政治源流不同，在消费税成体系调整过程中，社会公众不断形成的基本共识以及中央对民意的有为回应是推动政策调整的主要动力。随着环保意识的加强，人民群众要求政府制定生态环境保护政策的呼声急剧升高。中国消费者协会也将2006年的消费主题定为“消费与环境”，倡导节约资源、保护环境的绿色消费方式。中央及时回应社会公众对收入差距扩大以及对富人奢侈消费行为的不满，2005年10月在对“十一五”规划的建议中，确定了建设“资源节约型、环境友好型”社会的目标。胡锦涛总书记也提出“以骄奢淫逸为耻”，重申中央对奢侈消费的评判态度。

多源流理论框架对消费税成体系修订的过程有着较好的描述力与解释力，进入新世纪后中国的生态环境危机与社会贫富差距汇成问题源流，消费税建立后对特殊商品消费的限制效果与专家学者的提案呼吁构成政策源流，社会共识与中央态度组成政治源流，三股源流在2006年前后自然交汇。财税主管部门及时发布了《关于调整和完善消费税政策的通知》，增加木制一次性筷子、高档手表、成品油等合计6个税目，通过增设不可再生用品与奢侈品税目及提高已有高能耗商品税率，强化了消费税干预经济的作用。

(三)2009年成品油税费改革：政策之窗打开，抢抓改革时机

与消费税前两次重大调整面临较为明确的问题源流不同，2009年消费税框架内成品油税费改革的问题背景更为多样。随着20世纪90年代以来公路交通事业的迅速发展，各地交通部门以多种名目自主征收的公路使用费层出不穷，甚至出现“承包收费”等违法现象，民众对交通乱收费的投诉量居高不下。除收入端违法违规收费外，各地在支出端对养路费的使用标准不透明不统一，导致交通领域腐败频发，交通运输公共服务差异显著，威胁社会稳定。[5]除由地方公路系统收费存在问题外，公路收费模式本身也不利于环境资源保护，随着家用轿车的普及，收费模式对居民环保消费的负向激励问题加剧。由于公路使用费多采用定额收费模式，其平均成本随行车时间或路程的增加而降低。养路费实际鼓励了高能耗行为，与绿色出行的理念背道而驰。

成品油税费改革的政策源流也与消费税前两次重大调整有所不同，财税部门早已制定了税费改革相关政策草案，政策的出台却一再迁延。早在2000年，针对交通部门征收公路使用费产生的诸多问题，财税部门即会同相关部委及炼油企业达成共识，正式提出以税务部门开征燃油税的办法替代交通部门的公路收费模式。然而由于利益主体博弈与客观条件的限制，尽管外界一再呼吁，但开征燃油税取代养路费的方案仍长期被搁置。[3]

在成品油税费改革的十余年里，以社会舆论与中央态度为代表的政治源流立场始终鲜明。伴随着公民权利意识的加强，公众对地方滥征养路费的质疑越来越普遍。2006年河南欠费吊车被郑州交通部门追缴“天价滞纳金”，将一度停滞的税费改革推上舆论的风口浪尖。周泽在《检察日报》发文提出地方交通部门追缴滞纳金缺乏法律依据，连“征收养路费”这一行为本身在1999年《公路法》修订后也属违法，遂引发舆论热议，民众要求取消地方养路费征收的呼声高涨，个别地区甚至出现车主起诉当地交通厅(局)的案例。(3)中国法院网：《车主告南通市交通局违法征收养路费败诉》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2006/12/id/226504.shtml.与社会舆论要求尽快取消养路费的呼声一致，中央对税费改革的态度也较为明确。1999年全国人大就将《公路法》中关于养路费征收的办法从“征收燃油附加费”修改为“依法征税”。2000年国务院同意财政部等部门联合制定的《交通和车辆税费改革实施方案》，计划开征燃油税取代公路使用收费。

既然地方收费问题颇多、燃油税费改革方案存在已久、公众舆论大力呼吁与中央态度长期明确的问题、政策、政治三方面源流至少在2006年之前就已交汇，那为什么税费改革长期难产？又是什么因素推动了改革在2009年最终落地？

基于多源流理论框架分析，虽然推动税费改革的动力长期存在且汇聚，但相较于多方利益障碍仍显不足，尤其是政策源流因为无法协调各方利益而长期模糊，因此不能及时触发政策变迁。一方面，2002年后国际油价持续上涨致使国内成品油价格攀升，开征燃油税将推高油价引发民众不满；另一方面，交通部门与地方政府因取消收费而利益受损，对改革方案存在一定的抵触。例如交通与财税部门无法就公路收费人员的安置办法达成共识，数十万在编职工的安置问题可能引发社会矛盾。地方政府也不愿放弃每年千余亿元的养路费收入，不断请求主管部门延缓改革。尽管社会舆论接连追问进展，但政策界仅可表态“择机出台”或“适时实施”(4)如2007年6月国务院发布《节能减排综合性工作方案》，提出“适时出台燃油税”。，致使改革实际停滞。

在改革陷入僵局时，以财税部门为代表的政策企业家发挥了关键作用。财税部门善于运用知识与策略，协调多方利益，抢抓政策窗口时机，无疑扮演了多源流框架所描述的政策企业家角色。自2008年7月起，受美国“次贷”危机影响，国际油价加速下跌，为国内成品油预留出降价空间。财政部迅速识别低油价产生的“征税代费”机会窗口，谢旭人部长作为组长牵头各司成立部内成品油税费改革工作小组，起草了多项税费改革善后方案。经过部内充分讨论，并与其他部门协商，决定转变原有开征燃油税的思路，通过在消费税框架内提高成品油消费税额的办法，降低税制调整所产生的民众税负感知度，同时根据以往交通收费情况，以转移支付的形式保障地方经费，使多方利益诉求得到妥善处理。[3]

经过财税部门向中央高层的数次汇报以及与各部门各地方的多次协商，各方终于就成品油税费改革及其配套补偿方案达成共识。2008年12月，国务院出台《关于实施成品油价格和税费改革的通知》。改革历经十余年的博弈，最终以提高成品油消费税额取代公路收费的办法落地。在成品油税费改革中，财税部门抢抓低油价打开的机会之窗，积极与交通部门、地方政府、炼油企业等利益主体协商，在取消公路收费的同时创造性地利用油价下调空间实现“加税不加价”，通过增加的成品油消费税收入补偿地方养路与农业补贴等支出，取得“一举多得、多方满意”的政策变迁成果。[9]

(四)2019年消费税部分税目收入下划：问题之窗推开，探索地方主体税种

与前三次消费税重大调整的问题源流不同，消费税收入下划的问题源流来自地方财力困境。1994年分税制改革强化了中央对地方财力的掌控。地方仅剩营业税一项主体税种，财权较轻但事权过重。随着2016年“营改增”的全面推行，地方独享的营业税也被央地分享的增值税取代。地方失去主体税种，税权萎缩，财力恶化。2018年以来经济下行压力加大，中央接连出台大规模减税降费政策，地方财政收入增速放缓，2019年17省财政收入增速低于5%，6省出现罕见的负增长，但刚性支出持续上升，“三保”压力加剧。虽然中央及时扩大转移支付规模，但地方财政转圜余地仍显不足，缺乏主体税种的弊病突出。

尽管地方对主体税种的需求强烈，但由于消费税作为地方主体税种的合理性存在争议，消费税下划地方的政策源流一直摇摆模糊。消费税作为税基宽、税源广、税额增长潜力大的税种，下划地方不仅能改善其财力，还能鼓励地方政府优化营商环境，助推经济增长模式升级，故而将消费税培育为地方主体税种的呼声长期存在。然而中国现行消费税并非大众理解的“零售税”，而是针对烟、酒、成品油、乘用车等生产与消费过程中会对资源环境和经济社会具有负面影响的商品所征收的特别消费税，收入整体划归地方或限制其“寓禁于征”的政策干预效果。此外，消费税收入与地区间分布不均的资源禀赋与社会财富等因素密切相关，作为地方主体税种可能加剧地区间收入差距和增大产业结构扭曲程度。虽然消费税成为地方主体税种的合理性存疑，但不可否认的是其组织收入的效果突出。2019上半年，国内消费税收入同比增长23.3%，在经济增速放缓与减税降费的宏观背景中逆势上升，其增加收入的良好效果成为推动消费税下划地方以解“燃眉之急”的主要政策源流。

消费税部分税目收入下划地方还受中央完善财税体制的政治意图推动。1994年分税制改革虽然强化了中央的统筹分配能力，却在一定程度上造成了地方财政困难。面对分税制改革以来地方事权与财权不匹配程度加剧的问题，党中央以高度的政治责任感，持续推进政府间财政关系的完善。十九大报告提出“健全地方税体系”，明确中央鼓励培育地方主体税种的态度。与中央推动财政关系完善的长远态度形成鲜明对照的是社会舆论对消费税收入调整的相对忽视。仅有如车企代表呼吁将汽车消费税收入归属地方等少数案例，大部分民众因为消费税的收入归属不直接影响其福利水平而关注不足。

从多源流视角分析，政策界对消费税作为地方主体税种的持续探讨与消费税良好的组织收入效果构成了政策源流，中央高层健全地方税体系的态度形成了政治源流，与地方在经济下行中财政困难加剧的问题源流累加，推开政策变迁的“问题之窗”。2019年10月，国务院出台《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，将消费税部分税目收入的增量部分划归地方，保持了25年中央税性质的消费税开始探索向地方税转型。

多源流理论框架不仅对消费税收入归属调整中的动因与时机有充分描述力，还合理解释了其政策力度较有限的原因。(5)本次收入下划范围仅包括占国内消费税额约1%的高档手表、贵重首饰等税目，实际政策力度有限。消费税收入归属调整中的问题源流严峻，政策源流模糊，政治源流长远。尽管地方财政压力加剧导致地方主体税政策的出台刻不容缓，但限于消费税作为地方主体税种的合理性尚有争议，社会公众对消费税认知不足，为避免仓促改革可能造成负面效果，中央选取部分税目开展消费税收入下划试点以积累经验，通过态度鲜明但力度有限的政策调整，兼顾短期回应地方财政困难与长期改善政府间财政关系的政策目标。

四、基于消费税重大调整历程对多源流框架的讨论

(一)消费税重大调整历程中呈现的动力因素特殊性

如表1所示，作为中国税收政策情境的代表，消费税重大调整历程在一定程度上呈现了税收政策变迁动力因素的特殊性。根据多源流理论框架，可将其细分为问题、政策、政治三个方面。

表1 消费税历次重大调整的动因与时机汇总表

首先，推动税收政策重大调整的问题源流复杂多变。在四次重大调整的过程中，消费税不仅被赋予缓解中央或地方财政困难的核心定位，还作为干预市场主体行为的政策工具，用以缓解经济社会和环境资源等多方面问题。虽然留待税收政策解决的多是长期痼疾，如税收包干体制下中央财政持续紧张，然而相关问题源流可能受到外部因素影响而快速激化，如2018年以后地方财政压力因宏观经济形势和政策背景而陡然加剧，问题源流存在紧迫程度的不同。

其次，推动税收政策重大调整的政策源流不仅涉及技术合理性，更事关利益可行性。作为一项政策工具，税收方案的本身属于技术问题，可能因技术不成熟或考虑不周全而被暂时搁置或出台后难以执行。[14]造成税收政策源流更加复杂的因素来自利益层面。与其他公共政策多基于帕累托改进的逻辑不同，税收政策作为典型的卡尔多改进手段，“抽肥补瘦”是其重要特点。尽管在技术上可通过收入分配机制改善社会总体福利，但“触动利益比触及灵魂还难”，税收政策的实际出台受多方利益博弈的影响深远。(6)美国公共政策学者戴伊在其经典教科书《理解公共政策》中提出，税收政策属于典型的多方利益集团影响公共政策的案例，并以“特殊利益之争”概括其制定与出台的过程。以消费税为代表的税收政策重大调整不仅关系纳税人利益，还关乎不同地区不同部门的税费收入与行政权力；既作用于市场、社会、政府等多个主体，也影响政府间的财政关系。各利益主体施加的动力和存在的阻力动态变化，政策源流也因此呈现出模糊与清晰的区别。

再次，推动税收政策重大调整的政治源流方向基本稳定，只因问题紧迫程度而聚焦或分散。与社会政策有着鲜明区别，鉴于参与税收政策讨论的技术门槛高、平台有限，社会舆论与公众情绪对其影响相对间接，类似“孙志刚案”、“顺风车空姐被害案”等突发事件直接推动政策重大调整的情形在税收政策变迁中较罕见。在成品油税费改革的十余年里，即使出现了诸如地方征收“天价滞纳金”、学者宣称征收养路费“违法”、个别车主起诉地方交通部门等一系列焦点事件，也不足以推动政策及时调整。由于税收政策制定具有专业性强、保密性高、牵涉面广等特点，重大调整多出自于财税部门方案，取决于中央高层政治态度。而决策者更多关注长期改革领域，政治态度长远，对改革方向把握稳定，因此政治源流仅由于特定形势的变化而存在聚焦程度的差异。

(二)动力因素特殊性对多源流框架的细化

消费税重大调整历程中呈现的动力因素特殊性显著区别于其他领域的公共政策，带有鲜明的中国税收政策过程特征，这决定了多源流理论框架针对包括消费税在内的中国税收政策情境有待细化。对消费税四次重大调整的动因与时机分析指出了该框架的可能改进方向。

首先，多源流视角下的动力因素应当区分。消费税政策重大变迁中的问题源流按紧迫程度可分为紧急或长期问题，前者如2019年地方财政困难加剧，后者如进入新世纪后不当消费造成资源浪费与环境恶化；政策源流按争议程度可分为清晰与模糊，前者如消费税建立后组织收入的良好效果，后者如将消费税整体下划为地方主体税种的政策争议；政治源流按政治关注程度可分为高度聚集与意图长远，前者如1994年中央坚定推进分税制改革，后者如中央长期关注政府间财政关系改善。从消费税四次重大调整的历程来看，尽管问题、政策、政治源流长期交汇，但仅有特定类型的多源流组合方能推动政策变迁。

其次，中国税收政策过程中政策变迁触发时机的多样模式需要把握。在消费税四次重大调整过程中，既有如1994年消费税制建立时中央政府决心强力推开的“政治之窗”，也有如2006年消费税成体系调整中多源流自然交汇的共同作用，还有如2009年成品油税费改革中国际油价下跌开启的“政策之窗”，以及如2019年消费税部分税目收入下划中地方财税困难叠加打开的“问题之窗”。税收政策重大调整的触发时机多种多样。

此外，财税部门作为政策企业家的耦合作用值得关注。财税政策企业家一方面跟踪问题源流，收集政策反馈效果与识别潜在问题，另一方面主导政策源流，整理政策建议与起草政策方案，同时与政治源流密切互动，协调多方利益主体，回应社会大众关切，更善于抢抓外部因素开启的政策变迁窗口，推动财税方案顺利落地，充分反映了中国财税部门的主观能动性。

五、结论与启示

(一)研究结论

“一个国家的财政史是惊心动魄的”，遗憾的是当代中国税收政策过程没有得到充分挖掘[15]，学界大多关注税收政策的理想状态与现实不足，却在一定程度上忽视了处于“应然”与“实然”状态之间的税收政策过程，对税制重大调整背后的动力因素与触发时机的理论总结尚有补充空间。基于此，本文尝试通过多源流理论框架，以消费税四次重大调整的历程为例，剖析了中国税收政策变迁复杂图景的一角。

多源流理论框架对以消费税为代表的税收政策重大调整过程中的动力因素有良好的描述力。消费税的四次重大调整，受到鲜明的问题、政策、政治源流推动，其中因问题紧迫性、政策清晰度和政治聚焦程度，又分为多种组合类型，税制变迁仅在特定组合中发生。消费税重大调整的历程也反映了税收政策变迁触发时机的差异性。中央改革决心、石油价格下跌、地方财政困境等都可能成为政策变迁的“政治”、“政策”或“问题”等机会之窗，进而开启税收政策变迁。

除多源流视角下的客观动力因素与触发时机外，中国财税部门作为政策企业家在耦合多源流汇聚与抢抓机会之窗中的主观能动性也值得关注。财税政策企业家收集问题，设计方案，协调利益群体，回应政治关切，是促成多源流交汇聚集，抢抓变迁窗口，实现政策顺利变迁的最活跃因素。

(二)政策启示

根据本文的研究，推动税收政策变迁不仅要加强方案的可行性与合理性，还需从政策过程的视角审视税收政策自酝酿到出台的各个环节，特别是妥善借助内外部汇聚的动力因素，精准把握政策变迁的触发时机，并充分鼓励关键部门的主观能动性。

从推动变迁的动力因素分析，税收政策重大调整可以从问题、政策、政治三个维度着手。在问题源流方面，由于单一税收工具难以兼顾多重问题，应客观评估现有政策的效果，全面分析亟待解决的问题，精准定位目标以直击痛点。在政策源流方面，由于影响方案可行性与合理性的因素动态变化，尤其是利益层面的博弈复杂，应明确定位政策目标，持续改进政策方案，凝聚政策共识以形成合力。在政治源流方面，由于税收政策改革不可避免地涉及利益调整，阻力天然存在，应在坚决服从党中央全面深化改革基本判断的基础上，唤起社会民众关注，协调利益主体支持，壮大政治声势以汇聚力量。

从推动变迁的触发时机分析，税收政策重大调整应抢抓多种机会之窗并积极营造外部条件。税收政策重大调整的触发条件多样，“问题之窗”、“政策之窗”、“政治之窗”均可能成为政策变迁的良机，精准把握触发时机实现政策的顺利调整考验着决策部门的公共管理艺术。除抢抓多源流自然变化产生的政策窗口外，财税部门作为财税政策的主导部门应主动培养例如税收征管手段等外部条件。针对当前正在进行的消费税征收环节与收入分配改革，通过加快对“区块链”、“物联网”等数据技术的应用，将有效缓解因信息不对称产生的税源分布不均、地区收入分化等问题，从而增加消费税整体税目收入下划地方的合理性，保障其作为地方主体税种政策目标的实现。

从推动变迁的主观能动性分析，税收政策重大调整应重视财税部门等政策企业家的作用。为鼓励财税政策企业家持续推动税制的完善，可考虑以荣誉嘉奖、职级晋升等方式激励在税收政策重大调整过程中发挥公共服务动机和创新精神的先进集体与个人，同时避免因工作调动、离退休等人事因素影响改革进度，实现 “人去善政不息”。