区块链在政府引导基金管理中的运营机制

沈 蕾，陈嘉伦

(武汉理工大学 经济学院，湖北 武汉 430071)

一、问题的提出

政府引导基金作为新兴的政策性投资基金，其集合了经济、金融与财政等众多因素，是政府参与公共投资的重要手段之一，在推进经济社会发展上取得了明显成效。2015年6月国务院颁布的《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号)指出，要加快设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，逐步建立支持创业创新和新兴创业发展的市场化长效运行机制，鼓励各地方政府建立和完善创业投资引导基金。近年来，随着政府引导基金的投资规模越来越大、地域分布越来越广，无论是在数量上还是在规模上都呈现稳步上升的趋势。与此同时，政府引导基金运营及其风险管理问题也日渐凸显，据清科研究中心发布的《2019年中国政府引导基金发展研究报告》显示，“2018年国内政府引导基金设立数量为151只，比2017年下降41.5%；2019年上半年，政府引导基金设立数量仅为50只，同比下降49.5%”(1)数据来源于《2019年中国政府引导基金发展研究报告》。，引导基金设立数量和资金筹集规模的下降将进一步导致引导基金的运营出现停滞甚至倒退。其中，引导基金内部存在的多重委托代理关系所导致的信息不对称风险一直是政府引导基金风险管理所难以解决的问题。随着互联网金融的兴起，以区块链技术为代表的金融科技浪潮引起了广泛的关注，中共中央总书记习近平在2019年10月主持学习时表示，“区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用。要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术的产业创新发展”。(2)中共中央政治局2019年10月24日就区块链技术发展现状和趋势进行第十八次集体学习时习近平总书记的讲话。现阶段，区块链技术应用已延伸到数字金融、物联网、智能制造、供应链管理、数字资产交易等多个领域，用区块链技术改善金融机构的监管困境也成为了一门可行的研究课题。

对此，学术界也展开了广泛的讨论。在政府引导基金的风险管理上，学者们从微观和宏观两个角度进行了研究。Gompers(1995)和Paul Gompers等人(1996)通过分析资源配置以及企业形式，认为应当采用有限合伙制并将一部分控制权配置给风险投资企业以提高投资效率，进而改善信息不对称带来的问题。[1-2]顾骅珊、张蕾(2011)和余波(2017)等通过分析政府引导基金运作模式以及风险成因对政府引导基金的风险防范提出了相关政策建议。[3-4]而王东红(2016)、刘全山(2018)等学者从微观的视角，建立了相关风险管理模型，对引导基金运作过程中的委托代理关系进行了分析，从市场准入机制、激励约束机制、投后管理机制等三个方面提出政府投资引导基金风险控制机制的设计思路。[5-6]总体而言，国内外文献对政府引导基金的风险管理研究以定性为主定量为辅，缺乏通过定量分析得出风险管理机制改善的具体方案的相关文献。近几年区块链技术在金融风险管理领域的应用，逐步得到了学者们的关注，其中供应链金融是区块链技术应用的热点区域。朱兴雄(2018)、许荻迪(2019)等人通过分析供应链金融平台存在的问题和区块链技术的特点，认为区块链技术与供应链金融具有高度适应性，并据此给出了相关对策建议。[7-8]而张晓玫(2016)、李斌(2020)则从引入区块链技术的重要性以及意义方面进行了探讨，认为区块链技术的应用将会对银行业务产生颠覆性影响，在提高业务处理效率，降低交易成本的同时，可以改变商业银行信用风险的管理模式。[9-10]综上所述，学者们对于区块链在供应链金融应用上的研究较为成熟，而在其他金融领域则更多停留在分析可行性的定性研究上。因此，可将区块链技术应用于供应链金融的思路进行拓展，为其他金融领域与区块链技术融合提供参考。

有鉴于此，要遏制政府引导基金规模下降的颓势，进一步发挥其促进产业发展的重要作用，主要是通过探索出政府引导基金的风险管理模式的优化方案，区块链技术作为比特币的底层技术，对于解决传统政府引导基金风险管理上的短板，完善政府引导基金风控体系具有良好的适用性。因此，本文探讨了将区块链技术引入到政府引导基金的风险管理上的可行性和有效性，并重点阐释政府引导基金区块链风险管理系统的建立渠道与机制，最后给出相关政策建议。

二、政府引导基金的运营模式与缺陷

(一)政府引导基金的运营模式

政府引导基金在运行准则上由各级政府部门完全依据“政府重引导、市场重运作”来执行，同时，在运营目的上按照以财政资金入股、融资跟投等多种形式来共同投资指定领域的科技创新型企业，以期达到培植重点新兴产业企业和保本微利的双重效果。

在运营特征上，政府引导基金融合了传统政府直接扶持的资助基金和商业投资基金的特点：一是在运行机制上,政府引导基金参与创业投资有其间接性,主要通过跟股、担保等途径,联合社会资本,如房地产公司、商业银行、专项投资公司等，并经由社会资本一同设立若干子基金来负责直接进行风险项目投资；二是在管理方法上,引导基金是政府资本与金融投资市场相连接的中介,在基金日常管理中通常由委托的投资管理机构进行管理，政府部门主要起到监管与协调作用；三是在激励机制方面,鉴于政策性基金的特殊性,政府引导基金既要求投资资金绝对安全且实现一定的盈利，又需要兼顾扶持新兴产业和企业成长的政策目标。

(二)政府引导基金运作过程中的多重委托代理关系

由于政府引导基金较为特殊的运营特征，在整个运作过程中，存在众多主体的多重委托代理关系，从而导致权责不清、监管主体多头、信息不对称及主体间沟通不畅等问题的产生，成为政府引导基金风险起源的因素之一。复杂的运行框架构成了紧密相连的委托代理链条(如图1)，存在以下几种委托代理关系：

图1 政府引导基金委托代理关系

一是政府部门与基金管理机构的委托关系，由于引导基金是由政府部门委托给相关基金管理机构负责日常运作，而政府部门具有决策权优势，容易滋生寻租及腐败现象，甚至是干预引导基金资金投向，致使基金管理机构的存在形同虚设，浪费社会资源。同时，引导基金管理机构掌握着当前市场的更加全面的信息，可能会利用信息不对称来隐瞒政府部门，使得政府引导基金的运作目标出现偏离。

二是基金管理机构与科技创业企业的委托关系，这层委托关系以项目和产业为契约载体，基金管理机构作为项目投资的具体决策单位，存在着与科创企业合谋、避开政府监管来非法套取投资资金的风险。另一方面，某些创业投资企业也可能通过“寻租行为”跟相关政府部门打招呼，迫使基金管理机构对其进行投资。

另外，政府部门与纳税人(民间资本)也存在着由于委托代理关系所导致的风险。例如银行或金融机构处于信息劣势方，不能够熟知和及时了解政府引导基金的投资策略及具体方向，导致其投资的资金无法实现保值增值。

(三)政府引导基金风险管理模式存在的缺陷

传统的政府引导基金风险管理主要包括：构建政府引导基金风险监管体系；对存在的风险进行预警及有效监管；从“设、募、投、管、退、评”六个方面对政府引导基金的风险进行管控等。但是，由于政府引导基金政策性和营利性的冲突，往往会存在部分金融机构利用规则漏洞将引导基金变成生财的工具。政府引导基金现有的风险管理存在着以下不足：

1.市场准入机制审核标准不够完善。基金管理机构作为引导基金的具体运作方，在政府引导基金运行过程中发挥着举足轻重的作用，选择适合的基金管理机构是政府引导基金实现运作目标的重中之重。然而，现有的市场准入机制由于信息不完整，造成信息获取成本大，而较高的信息获取门槛导致政府引导基金设立的市场准入机制审核标准无法精确地选择最为适合的基金管理机构，从而导致引导基金面临投资亏损，无法实现盈利的风险。

2.激励和约束机制存在冲突。政府引导基金对于前期项目引进往往会选择具有高风险的新兴科技产业或本地优势产业项目，同时出于要求本金绝对安全的考虑，政府部门会制定项目投资保值及盈利的投资目标，而承担大部分投资风险的创投机构获得的投资收益与其承担的风险并不匹配，容易导致“利益共享，风险不共担”的局面出现，从而降低基金管理机构的工作热情。

3.基金风险监管碎片化与监管效率低。在政府引导基金运营中，由于多重委托代理关系的存在，从而显现出多头监管的弊端，各个主体掌握着相应的交易记录及项目信息，数据及信息的传递往往十分低效。因此，基于资质和项目信息构建风控体系并据此对基金管理公司进行相应审查，结合基金目标定位，建立科学合理的分类评价体系，这些风控措施执行后对相关数据分析以审查和校验相关信息是否一致会耗费过多的人力成本，使得准入资格审查和项目审批处理时间过长、费用高且鉴别难度大。

综上所述，多重代理委托关系所产生的政府引导基金运营风险以及传统基金风险管理机制的缺陷，导致各个参与主体之间不存在完全信任的委托关系，未能避免信息不对称所带来的负面效应，落后的风险管理方法从某种意义上也阻碍了政府引导基金的发展。

三、区块链技术在政府引导基金风险管理中的运用

(一)区块链技术引入政府引导基金风险管理的可行性

区块链技术与人工智能、自动驾驶等共同列入“第四次工业革命”，表明了去中心化的分布式数据库具有极为广阔的发展前景。对于区块链技术，IBM公司CEO罗睿兰女士有一段评价：“区块链对于可信交易的意义就如同互联网对于通讯的意义”。(3)IBM公司CEO罗睿兰女士在第46届世界经济论坛达沃斯年会上的发言。从狭义的角度来看，区块链是一种分布式数据库，内含以时间顺序相连并用密码学方式加密的数据区块，具有不可篡改和高度真实的特性。其中分布式的概念可以解释为每个节点都能记录和存储相应的数据。每个区块互相独立但又相互联系，并根据记录时间的前后链接形成链条，系统会在设定的时间内对账本内的交易记录进行更新和传播，同时会产生一个新的区块来储存这段时间内系统的全部数据信息和交易记录。如同给旧账本添加新内容一样，在所有节点都通过了这个区块的合法性认证时，各节点会以链状的形式将这个区块加到自己原先的部分之中。

针对政府引导基金“多业务主体，彼此不信任，业务强关联”的特点，引入区块链技术到政府引导基金的风险管理中来，是技术革新与金融业务发展的融合。通过将区块链的分布式账本、加密技术、智能合约与传统的政府引导基金风险管理方法相结合，可以使得政府引导基金的中心化管理模式过渡到去中心化管理模式，为政府、基金管理机构、金融机构和相关企业等主要参与主体赋予唯一身份识别码，降低数据被篡改及信息不对称问题引发的风险，有效促进政府引导基金的“设、募、投、管、评、退”的主要业务流程，提升相关机构的风险管控能力，更好地发挥政府引导基金撬动社会资本，帮助科技型中小企业顺利发展。

(二)构建政府引导基金的区块链风险管理系统

政府引导基金是涉及包括政府部门在内的多机构投资基金，依靠单一组织难以维系其正常运作，本文据此构建政府引导基金区块链风险识别系统，参与方包含政府相关部门、基金管理机构、科创企业和相关金融机构。如图2，由于资金筹集及保管需要第三方的参与，本文将银行和保险公司也纳入其中，对资金的传递起到保障作用。政府引导基金区块链系统属于联盟链，系统运营分为四层：即数据层、网络层、合约层以及应用层。

图2 政府引导基金区块链风险管理系统参与方关系总览

1.数据层。数据层是区块链系统的底层根基，在政府引导基金区块链系统中，政府相关部门将搜集到的专业化基金管理机构资质和项目评定信息录入，数据和信息以分布式机制传播和储存。区块链系统通过区块的形式将各节点输入的信息进行保存，其中单个子基金管理机构和被投资企业的相关信息作为一个区块，基金决策咨询委员会规定的审查周期中引导基金发展状况的相关信息作为另一个区块，各个信息区块通过时间戳、哈希算法等技术实现互相链接构成层层相连的链式结构，数据区块结构如图3所示。

图3 政府引导基金区块链风险管理系统数据区块

2.网络层。政府引导基金区块链系统的网络层囊括了组网方式、信息传播协议以及数据验证三大机制。政府引导基金区块链系统采用无限对有限网格，即无限的基金管理机构和创业企业与有限的各具特色的子基金来完成引导基金流程。分布式传播机制会将上传的某个基金管理机构或创业企业的相关信息发送至区块链系统中相应的各个节点。在具体运作过程中，创业企业A将自己的投资需求发布到区块链系统中，并将企业的综合实力、管理资质、管理经验、团队成员、财务状况等信息传递给全部的节点，各节点根据职责进行相应的验证程序，银行对其提供的投资金额、项目资料等信息是否符合政府引导基金发展要求进行验证，保险公司负责审核科创企业的保险资质，最后政府相关部门根据汇总的信息判断是否投资，具体流程如图4所示，区块链系统会依据各个节点所反馈的验证信息，来自动执行下一步的交易处理。

图4 区块链系统信息传播方式

3.合约层。合约层的高效稳定运作主要依靠区块链系统的智能合约功能，它的复杂性显现于其包含政府引导基金运作流程中的各种代码以及算法。在区块链系统中，当各节点完成相应的验证工作并予以通过后，区块链系统的智能合约规则被触发，基金准入或项目审批自动完成，区块链系统自动将权限赋予入围的子基金管理公司或将资金发放给拟投资的创业企业。如果其他节点比如政府相关机构或保险公司验证不通过，那么合约签订就无法达成。引导基金决策咨询委员会也能通过智能合约设定相应的条件挑选最合适的管理机构和投资项目，以此来降低流程中可能存在的信用风险，使得政府引导基金的政策目标顺利达成。

4.应用层。基金管理机构或创业企业在其运用端口提出入围申请，其提供的资质信息、项目资料、投资额度以及能接受的利率等相关信息被共享到基金决策咨询委员会、金融机构和保险公司各自的节点进行验证，在所有信息验证通过之后，区块链系统基于智能合约条款自动将入围的基金管理公司和创业企业纳入该子基金的运作范围，整个审批流程将会高效完成，如图5所示。当达到存续期时，区块链系统会根据基金管理公司的运作情况，对其进行评价，对项目的运作做出相应的决策，供引导基金决策咨询委员会参考，若基金管理机构违约，违约记录将会共享到区块链系统的每一个节点，且会被永久记录，不可更改，这对其公司声誉及后续发展有着重大影响，从而在一定程度上规避了基金管理机构产生道德风险的问题。

图5 区块链系统应用流程

四、研究结论与政策建议

不可否认的是，政府引导基金作为新兴的政策性投资基金，其集合了经济、金融与财政等众多因素，是政府参与公共投资的重要手段之一。在现阶段，区块链技术应用已延伸到数字金融、物联网、智能制造、供应链管理、数字资产交易等多个领域，特别是区块链系统的引入除了可以提高政府引导基金风险管理能力，也在一定程度上使政府引导基金的风险管理形态面临新的挑战，其数据化，智能化的管理特征还可能从实质上引发技术性风险。因此，实现区块链系统与政府引导基金风险管理的快速融合主要应当从以下三个方面入手：

(一)完善科技赋能的准入与约束激励机制

完善基金管理机构准入机制是改变政府引导基金实际运作过程中政府信息劣势地位的关键所在，政府首先应当改变过多干涉金融活动的意识，在坚持市场化的原则下，利用区块链系统去信任的特征，依据系统给出的评估结果，对比相关金融、法律的专家制定的统一评价标准来甄别基金管理机构，将一些资信较低、实力有限的管理机构挡在门外。同时，应在子基金运行过程中建立诚信档案，将违约记录共享在区块链系统中并且永久保存不可篡改，在起到公示作用的同时，最大程度地保护投资者的权益。

基金决策咨询委员会要建立评审决策与方案实施公示制度，接受社会的监督，各个部门在区块链系统的协调下统筹开展工作。另外，要依据风险评价体系和监管体系的评估方法，建立符合政府引导基金特征的绩效评价体系，同时建立竞争评比机制，依靠区块链系统的多主体特征，引导基金管理机构产生良性竞争，增强激励制度的有效性。

(二)建立中心与分布兼顾的应用管理模式

针对区块链技术在金融领域存在的“不可能三角”问题，常见的区块链无中心账本，任何一个参与人或机构都可以为区块链提供信息数据，任意信息节点都相同，区块链系统则由每一位参与者共同维护监督，这是区块链技术能够应用于传统金融业务的优势所在。然而，区块链金融的优势也是其潜在隐患。各个国家甚至一个国家的不同金融部门的运营规则都不尽相同，区块链技术的设计目前并没有考虑到这些差异性。

有中心分布式账本属于联盟链，银行和政府内具有相应管理功能的部门负责维护系统的完备性。尽管有中心的分布式账本信息仍然可以共享，但只有特定的节点能够对区块链系统内的信息数据进行验证和记录。有中心分布式账本的优点在于对每个节点的管理权限进行了细分，例如引导基金决策咨询委员会相关部门的节点可以查看全部引导基金运作的信息，基金管理机构只有查看部分账户节点的权力，而创业企业只能进行增添记录的操作。这种有中心的分布式数据库在去中心化与共享程度上弱于公有链数据库，但处理交易信息的效率却要优于后者，在某种程度上可以破解正确性、成本效率、去中心化无法共存的不可能三角难题。

(三)实现功能监管与淡中心化监管结合

政府引导基金风险监管应该效仿国外的沙箱监管模式，基于区块链金融模式去中心化的特性，在引导基金内部，强调功能监管而非机构监管。政府引导基金区块链风险管理系统作为金融业兴起的新型风险监管模式，能够更好地体现包容性监管的监管原则，并据此来推动金融创新活力的迸发和基金整体效率的改善。同时，推行“淡中心化”的监管思路，即治理和监管之间应当更为紧密地结合，政府相关部门应该与银行和保险公司展开更广泛的业务合作，在信息的隐私保护、分布式账簿内容安全、基金投资合约有效性等核心领域共同成为监管规则设立的主体，合力找出处理技术风险和操作风险叠加产生的交叉性风险的解决办法。

政府引导基金作为政府服务金融市场的重要手段，其现行的风险管理模式存在重大缺陷，结合金融科技的潮流，用区块链技术构建新型政府引导基金风险管理体系，既是引导基金平稳运行的基础，也是更好地服务中小科创企业的最佳出路。