检察机关开展案件质量异地评查的创新实践

李前国 尹红 王明君

摘 要： 江苏省案件质量评查模式不断创新发展，通过研发和迭代升级的线上案件评查系统，逐步建立健全以跨地市按罪名集中评查的“异地+专业化”的评查模式。该评查模式对评查工作的范围、规则、流程均予以明确规制，统一了全省的评查工作标准，有效解决了传统评查工作中“同体监督难”问题，实现评查工作的案件化办理，评查工作“专业”属性逐步提升。

关键词：江苏省检察机关 案件质量评查 “异地+专业化”评查模式

习近平总书记指出，深化司法体制改革，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”[1]。随着司法责任制改革不断深化，检察官主体地位不断凸显，加强检察权运行的自身监督制约成为检察机关案管部门的重要课题，案件质量评查则是案件监督管理体系的重要一环。最高人民检察院在《“十四五”时期检察工作发展规划》中就明确指出，将探索网上异地评查作为加强案管部门业务监督管理的重要内容。在全国的检察机关中，江苏省检察机关率先研发运用案件质量评查系统，成为首家按罪名跨地市级院开展案件质量专业化评查的省份，并通过两次平台升级和实践探索，为案件质量异地评查工作有效开展、提升案件监管工作质效、助推检察办案高质量发展积累了实践经验。笔者通过介绍江苏省检察机关“异地+专业化”评查模式的基本构成与运用成效，分析瓶颈问题，推进未来发展，以期为全国检察机关构建异地评查机制提供有益路径参考。

一、“异地+专业化”案件质量评查模式必备的现实条件和客观需要

江苏省案件质量评查模式的创新发展，离不开检察信息化不断发展，而日益提高的司法办案规范化水平，更是案件评查模式改革的内在驱动力。

（一）案件质量评查系统的研发与迭代升级

传统线下案件评查低频低效，为改变此现状，江苏省人民检察院于2017年4月自主研发成功线上案件质量评查系统并付诸实践运用。该评查系统最重要的功能是实现了与全国检察业务应用系统的对接，不捕、不诉等需要重点评查案件的案卡数据、电子卷宗、法律文书等内容，全部抓取到评查系统中，实现案件“线上评查”。2019年4月，评查系统升级为2.0版，在评查系统中嵌入了“本院办的案件非由本院评查”的内在逻辑，实现了在地市级检察机关范围内由各基层院开展交叉评查的异地评查模式，通称为“小异地评查”，与“线上评查”系统相比较，“小异地评查”的案件评查模式增强了案件评查工作的监督刚性。2020年6月，以专业化建设为立足点，评查系统升级3.0版，推行跨地市级检察机关按罪名集中评查的“异地+专业化”评查模式，通称“大异地评查”。至此，全省13个地市对应13个常见罪名的案件进行专门类评查，“异地+专业化”評查模式逐步成型。

（二）业务应用系统的运用必须严格规范

由于评查系统内的案件文书数据均来源于对接的检察业务应用系统，因此，规范的检察业务应用系统运用是江苏省检察机关开展异地评查工作的基础。这就要求案管部门严格履行监管职责，确保案卡数据准确，办案程序规范、文书内容齐备，系统外文书及时上传等，这一系列案件质量的评判标准不仅仅是案件质量评查的要求，更是开展异地案件质量评查工作的基本要求。此外，电子卷宗的源头制作工作应当做到编目页码准确、卷宗内容完整。规范、齐全的电子卷宗为评查人完成阅卷评查、全面检视案件质量、准确查摆问题、发现监督线索奠定了坚实基础。

（三）案件评查团队的专业能力要强

评查人所评查的案件类型是多元化的，这需要评查人自身具备一定的办案经验，了解办案的流程，知悉适用的法律、准确定位问题焦点。在这种需求导向下，各地案管部门的人员结构得到改善，2021年，江苏省检察机关的案管检察官和检察官助理人数比2019年上升15.92%，13个地市级检察院案管部负责人中有10名是从一线业务部门调任，案管部门整体评查能力得到显著提升。随着江苏省检察机关跨市按罪名集中评查的异地评查模式的推行，各地市级检察院也相继组建了对应的专业化评查团队，吸纳了包括基层院副检察长在内的检察官作为评查人，确保一类罪名案件的评查工作始终保持同一水平、同一尺度，做到人员素能与评查工作要求相匹配。

二、“异地+专业化”案件质量评查系统的基本架构

好的理念，必须要有好的载体。江苏省院研发的案件质量评查3.0系统，使得“异地+专业化”评查模式得以实现。从评查任务分配到具体评查工作，再到数据归拢，实现了评查的智能化和自动化，具体包括以下五个方面的内容。

（一）案件评查范围

为防止全省三级院出现 “各自为战”的无序评查状态，江苏省检察机关在创建线上案件评查模式之初，依据《人民检察院案件质量评查工作规定》，将不捕、不诉、诉判不一、无罪、撤回起诉等案件作为待评查案件，纳入到评查系统的案件池中进行统一分配。随着异地评查工作不断深入，应评案件范围也作了调整和优化，目前将捕后判轻缓刑、附条件不起诉、不捕、不诉、撤回起诉、退查未重报、移送单位撤回、诉判不一、免予刑事处罚、判决无罪案件均纳入应评案件范围，其余已结案件作为日常评查案件，根据需要开展抽查工作。

（二）异地评查分配规则

跨地市级院异地评查，基础规则为：A市X区办理的案件系统自动分配B市X区评查。一个地市院对应一个评查罪名，该市两级院对其他市办理的该罪名案件开展评查，但本市办理的该罪名案件交由另一个市的基层院评查，如A市X区检察院办理的危险驾驶案件自动分配给专门负责评查危险驾驶案件的B市X区检察院评查，但B市X区自己办理的危险驾驶案件推送给C市X区检察院评查。目前，全省13个地市院对应13个常见罪名，13个罪名外的案件，跨地市级院随机分配进行异地评查，形成最终闭环。

案件质量评查3.0系统按分配规则从检察业务应用系统内抽取案件后，按专业罪名推送给异地评查人，评查人按系统要求的评查程序完成评查工作。

（三）评查程序

评查人按照系统要求，依次进入评查信息、阅卷评查、制作文书三个模块，案件评查工作便可完成。通过评查信息模块了解评查案件类型等基本信息，找准评查的侧重点;阅卷评查模块显示对应案件的案卡、文书、电子卷宗等全部数据，并设计了双屏模式，左右分屏可以同时打开两份文书，左边看案卷，右边记问题，可以利用系统截图功能，对发现的问题及时固证。评查发现问题的，关联到对应的评查项目扣分项，输入认定理由，由系统自动扣分;制作文书模块，设计了五份文书，评查人在初次评查后，制作《评查笔录》和《初评意见告知书》推送至原案承办人，原案承办人对初评意见进行确认或者提出异议。评查人审查后，制作《案件评查报告》，最后制作《评查结果通知书》及《评查流转单》，告知原案承办人，评查工作全程留痕。

（四）评查、复议、复核的三项流程

案件质量评查3.0系统中的评查有三项工作流程，分别为基层院评查流程、市院复议流程、省院复核流程。

1.基层院评查流程：案件评查3.0系统评查人按评查程序完成网上评查后将初评意见及问题推送给原案承办人确认，承办人将意见反馈评查人，若提出异议的，由评查人审核理由是否成立，并对案件扣分项作出相应调整，收到承办人意见后，需要制作评查报告，将评查结果通知书推送承办人。

2.地市级院复议流程：原案承办人不服评查结果的，可以向评查单位的上级院案管部门提出复议，该案管部门组织复议后，将复议结果告知原案承办人，同时告知该承办人单位的上级市院案管部门。

3.省级院复核流程：原案承办人对复议结果仍不服的，可以向承办人单位的上级市院案管部门报送案件，该案管部门经审核同意后，报省院案管部门进行复核，省院案管部门组织复核后，将复核结果告知评查单位的上级市院案管部门及原案承办人单位。

（五）评查结果数据统计报表

评查系统内设计了19张案件质量数据报表，按照地区分布、人员分布、罪名分布等不同需求，对应评案件、被评案件、专项评查等情况进行数据汇总，统计评查发现的问题案件数、问题个数、平均问题数等项目，并按照证据审查、事实认定等8大类进行分类汇总，数据项可以反查到具体案件和具体问题。比如在评查一起伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章案件时发现，《刑法修正案（九）》施行后，法院判决存在不应当判处罚金刑的情况，承办人未予审判监督，遂在评查系统内运用统计报表对该罪名进行反查具体案件，整理存在类似情况案件向相关业务部门发出提醒函，成功推动20余件伪造国家公文、印章案件启动再审改判程序。

三、“异地+专业化”评查模式的成效

（一）解决“同体监督”难问题

江蘇省案件质量评查工作，最初遇到的难题是“同体监督”问题，同一个检察机关的案管部门监督办案部门，评查人不愿评、不敢评。自从研发和运用了评查系统，并伴随着“小异地评查”到“大异地评查”的发展，案件评查对评查人来讲，由“面对面”评查，变成了“背靠背”评查，使地缘关系变弱，陌生程度变高，在最大程度上消除了评查人的顾虑，使其保持中立地位。新形式的评查模式，使评查人由原来的不愿评、不敢评，变为了大胆评、认真评，提升了案件评查的质量。采用异地评查后，评查逐渐犀利起来，一些小案件也能发现大问题。如某市办理的周某某危险驾驶存疑不起诉一案，经异地评查认为该案对“隔夜酒”的事实认定不当，存在应诉未诉问题，评查意见提出后，原承办院检委会仍决定维持原不起诉决定，后经省院复查后，原承办院遂启动纠错督办程序，最终撤销不起诉决定，将该案诉到法院，被告人周某某获有罪判决。

（二）实现评查工作案件化办理

案件评查是案管的主责主业，实现评查工作案件化办理，直接体现案管工作成效。江苏省院规定，评查人自收到评查案件开始，评查期限为一个月，评查人通过阅卷，从程序和实体两个方面对案件办理进行全面复盘，并按照办案的要求制作阅卷笔录、评查报告等工作文书，强化释法说理，全程留痕，树立评案就是办案的理念，落实谁评查谁决定、谁决定谁负责的司法办案责任制。同时，延伸评查工作触角，践行“双赢多赢共赢”的监督理念，在评查中注重挖掘监督线索，推动业务部门核心业务评价指标的提升，如评查发现存在缓刑考验期少于1年的情况，遂提出监督纠正意见，并就该情况推动全省提出抗诉6件、再审检察建议1件、审判活动纠违4件。

（三）统一案件质量评判标准

实践中，开展案件评查时常会遇到案件评判标准不统一问题，以法律文书中适用法律条款错误为例，是认定为笔误的瑕疵问题还是认定为法律适用错误的严重问题，不同的评查人会做出截然不同的评判。基此，江苏省在案件评查系统内规范扣分标准，每个问题项对应不同的分值，评查人发现相应问题，在该相应问题后点“是”选项即可，系统自动予以固定扣分，通过可量化的分值，使案件质量可视化。同时细化评查扣分项，包含证据审查、事实认定、法律适用等8大类74个扣分点，以此减少评查人对案件评判的主观评价，避免出现同样的问题得出不同评价的情况。

（四）强化案管素能建设

借鉴专业化办案团队的有益经验，江苏省将盗窃、交通肇事、寻衅滋事等13个多发罪名，定向分配给13个地市，由各地市两级院组建专门评查团队，让各评查团队就一个罪名进行庖丁解牛式地评查和研究，全面梳理更新一类罪名的法律法规、司法解释、法学理论等知识储备，提升专业化能力。同时，案管部门检察官作为评查主体，对案件进行全面评查，针对存在问题提出自己的意见和观点，通过异议程序和异地的办案检察官进行意见交流，意见无法达成一致的，还可以启动复议复核程序解决争端，该评查模式锻炼了逻辑思维能力、释法说理等能力，夯实了案管基本素能。

四、“异地+专业化”评查模式的瓶颈问题与推进发展

江苏省检察机关探索的“异地+专业化”评查模式，依然处于发展阶段，在评查结果的转化和运用方面，成效并不明显，笔者围绕目前存在的瓶颈问题，对评查模式的推进与发展，提出四点建议。

（一）完善评查系统设计与运用

运用评查3.0系统，虽然发现和纠正了一批实体处理错误的案件，但总体上发现的问题依然以程序性问题为主，甚至大多数问题集中在文书使用、系统运用上，评查的犀利度不够。因此，笔者建议继续完善评查系统设计与运用，可以把一些程序性问题归类到流程监控的范畴中，形成评查重心向实体问题倾斜的工作导向，进一步细化扣分项，确保同问题同评价。同时完善评查流程设计，如未提出异议的扣分案件，不得再提起复议、复核，引导案件承办人重视评查系统运用。

（二）提高评查结果运用刚性

案件评查后的评查结果，推送给原案承办人后，案管部门还需要多次提醒督促整改，承办人并未形成主动关注、自觉整改的良好氛围。笔者认为，提高评查结果的运用刚性，应当建立常态化案件质量通报机制，把本地区案件总体质量情况及明细问题予以发布，同时对接检察官业绩考评，与办案质量、效率、效果指标相对应，该加的加分，该扣的扣分，实现评查结果与业绩考评挂钩，服务检务管理。发现严重实体处理错误、办案违反检察官职权清单、领导干部插手干预办案等问题线索的，还应当移送检务督察部门，推动对问题责任人进行组织处理和纪律处分。

（三）培养案管专业化梯队

江苏省现在采用的13个罪名对应13个地市进行异地评查的办法，其实是考虑人员专业性不足而采用的折中办法，案件评查的理想状态应当是无差别的异地评查，而案管部门人员目前专业化能力的短板显然达不到该要求。因此，案管部门人员的素能建设还需要进一步加强，建议可以先由各地评查团队就对应罪名评查发现的问题，制定专业性、针对性较强的多发罪名案件评查指引，共享积累的经验，标记重点的问题，作为全省评查人才培育的教科书。在此基础上，各地罪名的定向分配要进行定期轮换，促使评查团队熟练掌握常见罪名的评查技巧，汇聚专业共识，打造案管评查多面手。

（四）建立疑难问题会商机制

针对目前评查工作出现的个案问题多、类案问题少的问题，可以借鉴业务数据分析研判会商机制的做法，建立评查工作疑难问题会商机制，梳理汇总评查中发现的突出问题、类案问题、多发问题，或者整理法律規定尚未明确的案件，联合相关业务部门共同研讨，加强对易错问题的分析提醒，完善类案问题的共性调研，做好监督漏洞的填补，在法律框架内探索法律规定尚未明确的问题最优解，让办案部门真正受益。

[1] 黎韵扬：《“平语”近人——习近平谈司法体制改革》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/14/c_1121317456.htm ，最后访问日期：2021年8月15日。

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