检察公益诉讼在污染防治攻坚战中的独特价值

牟琦

摘 要： 公益诉讼作为检察机关一项新的职能，在污染防治攻坚战中发挥了重要作用。生态环境保护是一项系统工程，需要多个部门甚至全社会共同发力。检察履职有助于弥补相关主管部门在生态环境监管方面的不足，检察机关通过督促履职、提起诉讼、支持起诉等方式与其他法定主体一同织密公益保护法网，形成保护生态环境的合力。

关键词：检察公益诉讼 污染防治攻坚战 履职方式 独特价值

党的十九大吹响了打好污染防治攻坚战的号角。最高人民检察院张军检察长指出，服务保障打好污染防治攻坚战、促进生态文明建设，是检察机关必须履行好的政治责任和法律责任。要把保障打好污染防治攻坚战作为服务大局的重点任务，在打击犯罪、维护公益等方面有更实举措、更大作为。[1]各级检察机关公益诉讼检察部门积极探索，充分依法履行职责，通过大量司法实践显现出检察公益诉讼制度在生态环境治理方面的独特价值和优势。

一、检察公益诉讼助力污染防治攻坚战的途径

（一）督促行政机关依法履职，形成保护合力

各级政府和生态环境主管部门是污染防治攻坚战的中坚力量，但是涉生态领域的问题往往具有一定复杂性，检察机关通过办理行政公益诉讼案件可以有效督促和协助有关部门更好地履职。其一，并非所有涉及生态环境的问题都由生态环境主管部门负责监管，中央环保督察要求“管行业就要管环保”，说明生态环境保护是一项系统工程，是多部门乃至全社会共同的责任。生态环境领域的监管主体繁多，监管责任分属多个不同的行政主管部门，有时还存在交叉，“你中有我，我中有你”。其二，一个生态环境受损的事实可能是多个不同的违法主体的多个不同类型违法行为共同产生的结果，有时很难准确分离出每一个违法行为带来的危害后果，这些因素都加大了行政监管难度。如湖面污染的后果可能是由运输船舶违法排污、渔船违法排污、违法网箱养殖投料污染、生活污水违法直排等多个主体的多个违法行为共同造成的，可能涉及交通、农业农村、环保等多个行政主管部门，如果各部门只在自己职责范围内单独履职很难起到良好的治理效果。这种情况下，检察机关的介入尤为必要，一方面是给相关部门提供了共同协商解决问题的平台，协助行政机关划分各自的责任范围;另一方面督促推动形成保护生态环境的执法合力。

（二）督促违法行为人承担修复义务及相应责任

“谁污染，谁治理”是《环境保护法》的一项基本原则，给生态环境造成损害的单位和个人都应承担起修复生态环境的责任。但在现实中，很多造成生态环境损害的主体没有完全承担起相应的义务。虽然有的违法主体受到行政机关的处罚甚至是承担了刑事责任，但是生态环境仍处于受损状态，没有得到及时有效的恢复和保护。让违法主体承担刑事责任和行政违法责任固然重要，但是使受损的生态环境得到修复更是迫在眉睫。通过民事公益诉讼的途径既能缓解资金压力，又能对污染环境的违法犯罪行为形成震慑，弥补行政执法的不足，有时甚至比刑事处罚更能震慑违法行为。

广东省佛山市顺德区林某某等人非法开采河砂获利上亿元，造成河道生态环境损害高达29.6亿元。检察机关通过刑事附带民事公益诉讼请求林某某等9人连带赔偿生态环境修复费用29.6亿元，一审法院支持了检察机关的诉讼请求，二审维持一审判决。根据刑法的规定，非法采矿罪的最高刑期是7年有期徒刑，并处罚金。但罚金属于对犯罪行为人判处的强制性财产惩罚措施，应直接收缴入国库，不能直接用于生态环境的修复。民事公益诉讼则不同，检察机关通过提出相应的诉讼请求，由法院判决被告支付赔偿款是违法行为人承担生态环境修复责任的重要方式。

（三）配合其他主体开展生态环境保护工作

1.协助生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门和机构开展生态环境损害赔偿磋商、提起诉讼。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》等文件的规定，赔偿权利人是提起生态环境损害赔偿的主体，检察机关可以对生态环境损害赔偿磋商和提起诉讼提供法律支持。江西省九江市人民检察院支持九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司等9被告生态环境损害赔偿案中，检察机关通过支持起诉的方式积极履职，与九江市生态环境局、市公安局通力合作，查清了案件基本事实，同时，还对赔偿磋商方案、磋商程序等提供了全面法律意见，派员全程参加赔偿磋商会议，促成赔偿协议的达成。

2.依法支持公益诉讼团体提起民事公益诉讼。在广东省东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会诉袁某苍等3人电镀废水污染环境民事公益诉讼案中，东莞市人民检察院通过支持起诉的方式履职：一是协助其调查取证并提供法律咨询;二是与法院沟通明确诉讼流程，参加庭前会议;三是出具支持起诉意见并派员出席了一审和二审庭审，协助原告进行举证、参与质证与辩论等。最终一审法院支持了原告的诉讼请求，判处3被告共同赔偿生态环境修复费用875万元，二审裁定维持原判。

二、检察公益诉讼在生态环境保护方面的独特优势

（一）特殊的定位

人民检察院是宪法规定的法律监督机关，其职能和地位决定了检察机关在生态环境保护方面的履职方式不同于地方政府和有关行政主管部门。检察机关不直接参与管理和行政执法，只在涉及违法的情况下通过制发检察建议、起诉等方式来督促违法主体依法整改并承担相应责任。这使得检察机关相对超脱，能够以更客观中立的角度来审视问题，受其他因素干扰和限制的可能性也较小。另外，越来越严密的环境保护措施可能会对一些地区或企业的短期利益造成影响，再加上一些地方对中央精神认识存在偏差，部分企业存在抵触情绪，政策落實不到位。检察公益诉讼的介入可以从另一个角度参与到环境保护工作当中，督促有关行政主体依法履职，追究违法民事主体的法律责任，避免政策执行时跑偏走样。

（二）专业性

检察机关作为司法机关，人员的知识结构、工作经历都具有相当的专业性，有利于做好调查取证、起诉等与诉讼相关的工作。目前，检察机关是提起环境行政公益诉讼的唯一合法主体，但在环境民事公益诉讼方面，除检察机关以外，国家规定的机关和有关组织也是合法主体。与这些主体相比检察机关在人员数量、调动资源参与办案的能力等方面具有明显的优势，更容易实现办案目标。

（三）组织结构和办案模式有利于办大案

检察机关上下级是领导关系，上级检察机关在需要的时候可以统筹下级检察机关人力、物力等资源进行一体化办案。这样既能集中优秀人才办理案件，又有利于排除外部干扰。生态环境领域的案件经常涉及跨区划的问题，江、河、湖、海的行政监管区域与司法机关的属地管辖不对应，要解决相关流域的治理问题需要多地区多部门共同协调发力，检察公益诉讼一体化办案的模式能够起到良好的推动作用。

万峰湖位于广西、贵州、云南三省交界处，非法网箱养殖等原因造成水体污染较为严重，中央环保督察也曾明确指出相关问题。但是由于三地经济发展水平、对政策的理解不同，没有形成打击的合力，非法网箱存在“打游击”的现象，水体污染问题长期得不到根本解决。最高人民检察院通过专案办理，协调三地检察机关共同发力，通过主动争取三省（区）党委政府的支持，督促有关部门依法履职等方式，最终推动解决了困扰三省的万峰湖水体污染问题。该案的成功办理体现了检察机关在办理跨区划、难度大的公益诉讼案件时的优势，也为今后检察机关办理类似案件提供了可借鉴的样板。

三、检察公益诉讼助力污染防治攻坚战取得的成效

公益诉讼检察制度全面实施4年来（2017年7月1日至2021年7月31日），检察机关共立案办理公益訴讼案件49万余件，其中生态环境与资源保护领域案件约25.6万件。以近两年为例：2019年1月至2021年7月，检察机关共立案办理生态环境领域公益诉讼案件约20万件，其中行政公益诉讼立案约18万件，向行政机关发出诉前检察建议15万余件，提起诉讼1千余件;民事公益诉讼立案2万余件，提起诉讼1万余件。全国检察机关通过办案督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约181万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物约829万吨。

近几年，最高人民检察院第八检察厅开展了多个涉及生态环境保护领域的专项行动，如“携手清四乱，保护母亲河”专项行动、“守护海洋”专项行动等，各省、市检察机关也在各自范围内开展类似的小专项，对一些系统性、具有代表性的问题进行集中整治，办理了一大批有影响力的案件。如山东省青岛市崂山区居民小区生活污水直排入海行政公益诉讼系列案及上海市崇明区检察院督促镇政府依法履职案中，检察机关通过办案解决了当地较为普遍的问题，有效保护了生态环境，得到人民群众和有关行政机关的广泛认同。

四、影响生态环境领域公益诉讼的问题及建议

检察公益诉讼制度发展过程中，也出现了一些制约发展的因素，在生态环境领域尤为突出。

一是鉴定评估价格高、周期长。公益案件常常需要鉴定结果作为支撑，但是生态环境领域鉴定周期长、费用高的问题比较突出，常常影响案件的办理进度，有的案件甚至只能不了了之。二是人才储备不足。公益诉讼本身是全流程的业务，涉及调查取证、出庭应诉等多个环节，生态环境领域又涉及不同领域的自然科学知识，这对检察官的综合业务水平和知识结构都提出了很高的要求。而现阶段，公益诉讼作为较新的检察业务，人手严重不足，人员数量和办案能力都还不能完全适应工作的需要。三是调查核实权不能得到充分保障。法律虽然明确规定检察机关办理公益诉讼案件时享有调查核实权，有关单位和个人应当予以配合。但是，由于法律没有明确调查核实的具体手段以及相对人不配合的法律后果，导致有时办案人员不能有效行使调查核实权，影响办案效果。生态环境类案件的证据时效性很强，有的证据转瞬即逝，由于相对人的不配合导致证据灭失的情况常有发生。四是检察机关提起民事公益诉讼的顺位问题。作为公共利益的代表，提起公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是检察机关应当负起的社会责任。但是，按照目前法律的规定，检察机关提起民事公益诉讼是“兜底”设计，如果检察机关在立案调查后的公示期间有法律规定的机关和组织要求提起公益诉讼，检察机关就需要退出或改为支持起诉，办案质量可能会受到影响，也不利于检察干警办案积极性的调动和激发。

针对上述问题，笔者提出以下建议：

一是综合施策，缓解鉴定难题。首先，行政机关作为主管部门，在相关领域的资源调度具有明显优势，检察机关在办理民事公益诉讼案件时要积极与行政机关沟通，借助专业力量;其次，在一些条件较好的地区可以尝试使用专家意见等方式替代鉴定，非必要的情况下可以不做鉴定;最后，在鉴定方式的选择上要秉持科学易行原则，尽量降低成本缩短周期。二是加大培训力度，适当配备专业设备。由于生态环境领域公益诉讼案件涉及的专业知识面广，各地检察机关可根据当地情况进行有针对性的培训，并配备专业的设备，增强线索搜集能力和调查取证能力，提升办案质效。三是加强理论研究，推动相关立法的进一步完善。检察机关具有代表公共利益的身份，同时又具备更好的保护公共利益的能力，赋予其与其他主体同一顺位提起民事公益诉讼的地位更有利于发挥其作用。另外，如何保障检察机关调查核实权更好发挥还有待相关法律法规的进一步细化。

[1] 参见姜洪：《张军：落实全国人大常委会决议 保障打好污染防治攻坚战》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201807/t20180710_384444.shtml，最后访问日期：2021年10月28日。

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