减刑、假释提请权的归属变革

刘博法 祁云顺 吴轩

摘 要： 减刑、假释制度是刑罚执行过程中的一项重要制度，总体运行良好，但进入新时代，减刑、假释制度也遇到不少新情况、新问题，罪犯考核计分不科学、违规计分、证明材料缺失、虚假立功，“批量提请、批量审查”导致实质化审理被虚化，检察监督被弱化。针对上述现实，按照类似于检察机关审查起诉的程序建立减刑、假释的提请程序是合理的，具有正当性基础。如此，变革由检察机关行使减刑、假释提请权，避免因提请机关的多元而导致标准不统一，有利于深层次整治违规违法减刑、假释，这契合新时代的司法改革尤其是检察改革的趋势和潮流，倡导大胆尝试，适度推进。

关键词：刑罚执行 刑罚变更 减刑 假释

刑罚执行是国家刑罚权得以实现的最终的刑事司法环节，承担着惩罚防治犯罪、维护公平正义同时保障受刑人基本人权并实现矫治的任务。近年来，从云南孙小果被判死刑后违规减刑出狱，到湖北林明学被判死刑后违法假释出狱，再到北京郭文思违规减刑9次后释放，伴随郑俊怀、任爱军、王韵虹等多起影响性案件的曝光，刑罚执行相关问题引起了社会各界的高度关注，引发法学理论界、司法实务界的探讨和反思。透视违规违法减刑、假释的司法实践，现行减刑、假释提请权运行模式存在监督制约不足、办案实质化审查不够、透明度不高等诸多弊端。因此，应变革我国现行减刑、假释提请权运行模式，配套改革相應的工作机制，使减刑、假释案件办理由形式化向实质化转变，维护刑罚执行公平公正，提升刑罚执行领域的司法公信力。

一、减刑、假释提请权的属性

（一）刑事奖励权：减刑、假释的本质

目前，刑法理论对于减刑、假释制度的本质主要有两种观点：一种观点认为，减刑、假释不是罪犯的权利，而是对改造表现好的罪犯的一种奖励，我们称之为“奖励说”。其理由是，根据相关规定，减刑、假释是激励罪犯改造的刑罚制度。既然是激励，当然是一种奖励。另一种观点认为，减刑、假释是罪犯的权利，我们称之为“权利说”。其理由是，减刑、假释是法律规定的一项制度，法律的内容从根本上是规定权利义务，要么是权利，要么是义务。只要不是义务就是权利。由于减刑、假释不是罪犯的义务，当然就是罪犯的权利。[1]

减刑、假释是一项严肃的制度，应当统一规范，执法者的理念也应当统一，不能以自己的立场狭隘执法。“奖励说”也好，“权利说”也好，减刑、假释都不能随意为之。如果仔细分析就会发现，无论是“奖励说”还是“权利说”，都只能论证自己观点的合理性，而无法否认对方观点的合理性。从文义上理解，“可以减刑”是柔性规定，有自由裁量的余地，且并非赋权性规范。而从司法解释、行政法规的角度看，无论是1954年颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》（已废止），抑或是2016年颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》，均明确减刑、假释是激励罪犯改造的刑罚变更执行制度。因此，我国立法对于减刑、假释制度的设立、功能定位具有一以贯之的承继性，激励罪犯改造始终是减刑、假释制度最主要的价值目标。

减刑、假释既有奖励的属性又有权利的属性，说明“奖励说”和“权利说”并不矛盾，完全可以统一到减刑、假释这项工作中来。因此，笔者认为，对罪犯的减刑、假释正确的表达是：“服刑人员在符合减刑、假释条件的时候，有获得减刑、假释刑事奖励的权利。”这样表述，用“刑事奖励权”统一了“奖励说”和“权利说”，承认减刑、假释是罪犯的权利，同时肯定它也是一种奖励。

（二）减刑、假释提请权的属性

司法权在程序方面具有被动性、公开性、透明性、多方参与性及终结性等特征。[2]刑罚变更权指的是决定是否变更以及如何变更罪犯刑罚的权力，是一种终局性权力。诚如有学者指出的，“在刑事执行程序的制度设计上，至关重要的问题是确定刑罚执行权的行政权属性，以及执行过程中刑罚变更事项的司法裁判权性质”[3]。人民法院行使减刑、假释的裁判权，由其通过司法程序最终裁决是否对罪犯变更刑罚以及如何变更，是司法机关行使司法裁量权的体现。因此，从法律规定的角度来看，刑罚变更权是司法权，而不是行政权。减刑、假释提请权是一种司法行为，是一种针对罪犯实施必要的刑罚变动请求的活动，具有极强的法律权威性和严肃性。没有起诉就没有审判，从减刑、假释提请的作用上来看，减刑、假释提请权的本质是一种诉权。刑罚执行机关通过提请减刑、假释引起人民法院的裁定活动，反面印证提请减刑、假释具有起诉的功能。因此，把减刑、假释提请权作为司法行为是符合其本质属性的。[4]

二、减刑、假释提请权运行模式的司法考量

由于“大墙内的世界”几乎是与世隔绝的，有着天然独特的治理生态系统，自成体系。冷静反思，现行减刑、假释提请权由监狱、看守所等刑罚执行机关行使，因缺乏嵌入式的制衡监督，减刑、假释实务难免会出现不良运作，严重影响刑罚变更执行的“三个效果”。主要表现在：

（一）提请减刑、假释时存在功利性，中立性不足

刑罚执行机关提请一般罪犯减刑、假释的主要依据是表扬、改造积极分子等行政奖励，行政奖励的主要基础来源于对罪犯的计分考核，包括劳动生产、思想改造、接受教育等情况。虽然包含内容比较全面，但是实践中大部分有生产项目的监狱为促进生产，对罪犯的劳动生产考核加分或减分力度较大，罪犯劳动生产中的表现几乎代替了全部服刑中的表现，掌握关于“确有悔改表现”的减刑、假释条件有失偏颇。主管警察在教育改造罪犯中，常常也是以早日为罪犯提请减刑、假释承诺，激励罪犯劳动生产的积极性。[5]因此，在减刑、假释提请时，只要是罪犯在考核期内完成生产任务，没有严重的违纪，主管警察一般不会深入考察其是否从思想上认罪悔罪。

（二）减刑、假释的非办案模式难以保证案件质量

目前，司法实践中提请减刑、假释都是成批次呈报，通过监区会议、评审委员会、监狱长办公会研究决定对罪犯提请减刑、假释。这种工作方式使得提请罪犯减刑、假释的质量难以保证，一方面，参加会议的成员都不是提请案件的亲历者，简单听取案件汇报，实践中只是听取罪犯的基本情况、获奖励证等，大多数参加会议的人员对于具体的现实表现情况是不清楚的，做出的评议意见很难保证准确;另一方面，司法实践中短时间内成批呈报、评议几十件甚至几百件罪犯减刑、假释案件，参会评议成员基本没有审阅减刑、假释案卷的时间，使审查、评议过程形式化、程序化，很难避免违规违法减刑、假释混水摸鱼、蒙混过关。另外，从刑罚执行机关到检察机关，再到审判机关，办理减刑、假释案件的人员均时常还需办理其他案件，这种非专门性、非单一性的减刑、假释办案模式，没有时间、精力分析研究减刑、假释的办案规律、适用标准、证据体系等规范化内容，疲于应付完成任务，难以提升办案的质量和水平。

（三）对罪犯减刑、假释的实质条件没有统一标准

根据法律法规，目前对“可以减刑的情况”没有明确司法解释规定。司法实践中，由于刑罚执行提请机关多元化，存在自行制定标准，提请减刑、假释随意性较大的问题，而审判机关对刑罚执行机关提供的证据和意见书几乎照单全收，案件审查停留在形式审查。根据法律及司法解释规定，对一名罪犯是否适用减刑、假释，应当对罪犯所犯罪罪行、判决情况、服刑期间表现全面综合考察。但是刑罚执行机关不是办理罪犯刑事案件的机关，仅凭收到的交付执行的法律文书很难全面掌握罪犯的犯罪性质、具体情节及社会危害程度，实践中大多依据罪犯在狱内的现实表现决定提请减刑、假释，导致有些恶性很深的罪犯以虚假的现实表现蒙蔽监狱警察得以减刑、假释，而减刑或假释后又原形毕露。

（四）减刑、假释提请过程监督制约不足

目前，除个别案件需要开庭审理，绝大部分减刑、假释案件基本还是在刑罚执行机关、检察机关、审判机关之间内部运行。减刑、假释案件提请、裁判封闭性运行，原刑事案件被害人、律师鲜有参与，社会公众也很少旁听。即使开庭审理，出庭作证人员大多是主管警察和同监罪犯，执法的公信力很难不被公众质疑。根据现行法律规定，檢察机关对减刑、假释适用只是建议权，没有决定权，在提请减刑、假释案件过程中，检察机关即使提出不同意见，刑罚执行机关也可以不采纳而直接向人民法院报请裁定。实践中检察机关一般办案期限是10天，法院审判期限1个月，在监狱同时呈批几百件提请减刑、假释案件的情况下，检察机关的审查监督和法院审核裁定都难以做到实质审查，导致监督制约作用弱化或流于形式。

三、减刑、假释提请权运行模式的革故鼎新

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调“优化司法职权配置”[6]，而我国的减刑、假释制度似乎自确立之日起就饱受社会公众甚至是法律界人士的诟病，这与传统社会中报应观念的根深蒂固、司法实践中的失职失范不无关系，但我们认为，更值得关注的原因是权力配置不合理、运行错位。因此，以减刑、假释提请权统一归属检察机关为牵引，推动完善办理减刑、假释案件相应机制应是一条适宜的改革路径。

（一）检察机关行使减刑、假释提请权的变革动因

违规违法减刑、假释，严重影响罪犯教育改造效果，严重损害法律权威，冲击了我国司法的公平性。而检察机关作为行使减刑、假释提请权的适格主体，统一行使减刑、假释提请权，便于解决现行减刑、假释的“司法乱象”，让法律的阳光照进每一个隐秘的角落。

其一，检察机关恪守客观中立的立场，便于保证减刑、假释案件办案质量。与刑罚执行机关行使提请权存在功利性相比，检察机关在减刑、假释提请上与罪犯没有利益联系，能从制度上保证办案人员以客观中立的立场，公平公正考察、评价罪犯的现实表现是否符合减刑、假释条件。与此同时，检察机关提请减刑、假释，可以打破监狱一次成批量提请的固有做法，使减刑、假释办理由形式化向实质化转变。

其二，尊重和保障人权，检察机关能以更加广泛的视野保障被监管人员合法权益。刑罚执行机关提请减刑、假释只关注罪犯在监管场所内的表现，而检察机关对罪犯提请减刑、假释时既会关注劳动生产中的表现，又会关注接受思想、文化、技术教育的表现，还会全面考察罪犯的犯罪性质、犯罪情节、犯罪前科、社会影响等。这样更加注重对全体罪犯的权益保护，通过增设罪犯本人可以申请减刑、假释的启动方式，更加有利于维护表现良好符合条件罪犯的权益，从而防止出现“当减不减”“不当减而减”等情形。

其三，多方深度参与，以更加公开透明的措施提升司法公信力。多方参与是正当程序的应有之义。赋予检察机关减刑、假释提请权，检察机关能以实质化的审查决定权提高对刑罚执行机关建议权的监督制约，同时给法院的裁决把好事实关、证据关和法律关，最大限度减少违规违法减刑、假释进入审理环节。从权力和责任相统一的视角考虑，赋予检察机关提请减刑、假释的决定权，强化检察官在减刑、假释案件审查的错案追究，倒逼检察官认真履行职责，防止违规违法减刑、假释的出现。

（二）检察机关行使减刑、假释提请权的正当基础

减刑、假释提请权性质属于司法权，由检察机关统一行使减刑、假释提请权更加符合司法权运行规律。[7]

首先，检察机关统一行使减刑、假释提请权是充分履行公诉职能的必然要求。检察机关的公诉权包括定罪权和求刑权。从公诉职能的视角考量，既然罪犯在判刑前的求刑权由检察机关来行使，那么在罪犯服刑期间的减刑、假释同样需要公诉权再次启动审判权，如此检察机关的公诉权更加完整。另外，检察机关在监狱、看守所等监管场所设有派驻检察室，既可通过日常监督随时掌握罪犯在狱内的现实表现，又可通过办案系统转递案件材料、共享办案信息，从而使办案人员及时客观全面把握减刑、假释的条件，更加高效便利。

其次，检察机关统一行使减刑、假释提请权是履行法律监督职能的时代使命。我国司法权运行的规律基本是行政机关建议，检察机关审查决定，法院审判裁决的模式。目前我国减刑、假释提请权运行模式，由刑罚执行机关径直提请到人民法院裁决，无论检察机关是否同意。然而，在多年来运行的减刑、假释程序中，缺乏公开透明、有法不依、有章不循的问题不同程度存在，刑罚执行机关提请阶段自行限制申报批次，减刑、假释“比例制”或“轮流坐庄”，导致人民法院办理减刑、假释案件开庭审理流于形式。而且人民法院法律文书直接送达“有名无实”，致使检察机关的法律监督乏力，时常不能达到立法设计的理想监督效果。

最后，检察机关统一行使减刑、假释提请权是刑罚变更司法的实践需要。非经法定程序不得减刑、假释，然而，在多年的减刑、假释司法实践中，法定程序之外的内部审批繁琐重叠，使公开听证和开庭审理基本接近流于形式，变相削弱司法裁判的权威和司法公正的实现，更影响国家的人权保障形象。因此，减刑、假释的司法实践呼唤检察机关的程序介入。况且，检察机关刑事部门熟悉掌握被判刑罪犯的犯罪性质、情节和社会危害程度，对罪犯到案经过、认罪悔罪态度、主观恶性等也是了如指掌，行使提请权有现实基础。

四、检察机关统一行使减刑、假释提请权的具体设计

减刑、假释提请权由监狱、看守所等刑罚执行机关变革为检察机关行使是一项重大的改革，需要修改刑事诉訟法、监狱法等法律法规，建立相应配套机制。因此，本着采取积极稳妥的方式进行推进，可以分两步走：第一步可以全国人大常委会决定的方式在全国部分地区试点运行;第二步待全国试点取得良好效果，在时机成熟的时候修改相关法律和规范性文件，全面实施。

（一）检察机关统一行使减刑、假释提请权的设想

从国家基本法律层面赋予检察机关减刑、假释提请权，将检察机关在减刑、假释提请过程中的建议权变革为决定权。被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，由监狱、看守所等刑罚执行机关对其进行考核、奖惩认定等，认为罪犯确有悔改表现或立功表现，应当依法予以减刑、假释时，由刑罚执行机关提出减刑、假释意见书，连同案卷材料移送检察机关审查决定，检察机关审查后符合减刑、假释条件的，提请人民法院审理。经审查，不符合减刑、假释条件的，退回监狱、看守所等刑罚执行机关，刑罚执行机关有申请复议复核的权力。罪犯在服刑一定时期后，认为符合减刑、假释条件的，可以向刑罚执行机关提出减刑、假释申请，由刑罚执行机关考察后决定是否向检察机关提出建议。同时，赋予罪犯一定的申诉权，其自认为符合减刑、假释条件而未被刑罚执行机关建议，检察机关不予提请，人民法院不予裁定减刑、假释的，罪犯均可以行使申诉权。另外，有必要扩大参与人的范围，被害人、辩护人或代理律师都可以参与减刑、假释程序，各方充分发表意见，使办案人员对罪犯减刑、假释条件的把握更加全面客观。

（二）实现由办事模式向办案模式转化

办理减刑、假释案件从办事模式向办案模式转化，刑罚执行机关、检察机关、法院都需要改变。[8]首先，监狱要改变由评审会、监狱长办公会议这种会议集体决定的方式。集体研究的方式看似严谨慎重，但是实践中参与会议的决定人员会前基本不审查案卷，对罪犯的情况不了解、缺乏亲历性，这种案件责任由集体负责的状况导致谁都不负责，有了错案难以追责。监狱可以改变以监区为提请单位的模式，改由专门办案部门对拟减刑、假释罪犯全面考察，提出拟减刑、假释建议，提交主管监狱长或监狱长审批决定。其次，检察机关要增加办案时限，对每一起案件经过讯问罪犯本人、询问证人等调查核实工作后决定是否提请法院减刑、假释。最后，法院开庭审理要由原来的形式化向实质化改变，对每一起减刑、假释案件进行开庭审理，对拟提请减刑、假释的事实和条件在进行充分调查、有效质证、各方充分陈述意见的基础上作出裁判。

（三）建立专业化减刑、假释办案团队

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。减刑、假释在内的刑罚执行领域不同于刑事案件的侦查、审查、审判，有着特殊法律制度、法律标准、诉讼程序，专业性很强。减刑、假释案件看似简单，但关系重大，法定条件难以把握。在司法实践中，对于一名判处几个月拘役刑罚的涉嫌危险驾驶罪的犯罪嫌疑人，都是经过严谨的侦查、检察、审判程序作出决定。对于减刑、假释时间较长的，应该进一步向专业化发展，可以先尝试在监狱、检察机关、法院内设机构成立办案组，专门办理减刑、假释案件，等时机成熟，再在监狱、检察机关、法院成立专门办理减刑、假释等刑罚变更执行案件的部门。

（四）完善减刑、假释案件证据规则

目前，减刑、假释案件的证据规则还是零散、不全面、不系统的，因此造成各办案单位适用条件把握不一，影响了法律的严肃性。减刑、假释具有司法属性，其提请、审查、裁判必须依据相应的证据规则来进行。减刑、假释案件自身的特殊性决定了应建立与之相适应的举证、质证、认证规则，体现实体和程序客观公正，才有利于实现减刑、假释的功能与价值。借鉴普通刑事案件证据规则，可以考虑从明确举证的主体、证明责任的分担、质证规则、证明标准、案件的裁判规则等五个方面完善减刑、假释案件证据规则。

[1] 参见黄永维：《中国减刑假释制度的改革与发展》，法律出版社2012年版，第22-23页。

[2] 参见郜占川、吴轩：《审查逮捕权司法化孱弱的病理及诊治》，《兰州大学学报（社会科学版）》2016年第6期。

[3] 陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期。

[4] 参见白全民主编：《刑罚变更执行法律监督制度研究》，中国检察出版社2009年版，第174页。

[5] 参见李勤：《减刑假释制度的适用：积分制的缺陷及其完善》，《政法论坛》2017年第2期。

[6] 孙谦：《全面依法治国背景下的刑事公诉》，《法学研究》2017年第 3期。

[7] 参见李忠诚：《减刑、假释提请权的归属问题研究》，《上海政法干部管理学院学报》2005年第6期。

[8] 参见陈振兴等：《刑事执行检察工作模式的审视与优化》，《中国检察官》2016年第7期。