“捕诉一体”机制下完善退回补充侦查制度的思考

贺红强 骆思慧 多倩文

摘 要： 退回补充侦查是完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系的重要措施，但退查率居高、退查质量低下、退查制度异化等问题长期存在。“捕诉一体”为检察机关引导侦查机关取证提供了重要契机，促使检察引导侦查时机提前、促进补充侦查提纲细化，激活检察引导侦查动力，降低退查比率。但“捕诉一体”难以弥合检警对证据认识的固有差异，检警在个案中的沟通渠道依然不畅，公安机关“借时间”与“带病”强行移送等问题也依然存在。应当逐渐统一检警对证据问题的把握标准，畅通检警个案沟通渠道，通过理念革新与制度完善压缩技术性退查。

关键词：退回补充侦查 捕诉一体 检察引导侦查

退回补充侦查是完善证据体系、提升案件质量的重要措施，对于准确、及时查明案件事实，完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系意义重大。但退查率高、退查质量较低等问题长期困扰司法实践部门，与检察引导侦查时机滞后、检察引导侦查力度不够、检察机关自行补充侦查权运用不足、检警进行技术性退查等原因密不可分。退回补充侦查问题涉及检警关系，传统的“流水型”诉讼结构以阶段化为特征，侦查阶段由警察主导，检察系统自生自发的检察引导侦查改革并未正面重新定位检警关系，而是立足于检警大控方的角色，通过制度微调激发检察机关进行引导取证，强化侦诉合力。退回补充侦查的运行情况是观测检察引导侦查的重要窗口，如何有效加强侦诉配合，压缩不必要的退查，充分发挥退查的制度效能，查明案件事实、提升办案质效的话题历久弥新。

捕诉机构设置对检察引导侦查有重要影响，直接影响退回补充侦查的质效。我国长期实行捕诉分离，最高人民检察院以“捕诉一体”为突破口推动内设机构改革。“捕诉一体”打破捕诉之间的藩篱，将检察官对案件的指引延伸至逮捕審查、捕前诉中，其对退回补充侦查实际运作的影响、尚存的痼疾顽症、可能的努力方向都亟待回应。

一、“捕诉一体”对退回补充侦查的质效产生积极影响

检察机关内设机构传统上实行捕诉分离，审查批捕和审查起诉分属不同科室，负责审查逮捕的侦监部门在侦查阶段有介入侦查的机会，但仅仅审查逮捕，负责审查起诉的公诉部门在案件移送审查起诉之后首次接触案件，其对侦查取证的引导相对滞后，导致退回补充侦查率居高不下。“捕诉一体”将侦查引导取证的阶段提前，对退回补充侦查运行情况有一定影响。

（一）“捕诉一体”促使检察引导取证的时机提前

检察对侦查的引导越早，侦查人员可以越早完善证据体系，使案件质量逐步向起诉标准靠拢，减轻检察机关退回补充侦查的压力。检察人员提前介入可以促使侦查人员尽早固定容易毁损的证据材料，可以为侦查人员指引方向，将司法证明和审判要求尽早传导给侦查人员，以便侦查人员全面、细致地收集证据，完善以证据为中心的犯罪指控体系。

在捕诉分离模式下，检察机关依然有“提前介入”侦查引导取证的机制。“提前介入”的提法可以追溯到1982年，在新时代背景下被赋予强化侦诉合力、完善指控体系的重要使命。“提前介入”中的引导侦查取证与检察机关公诉职能对应，“提前介入”中的侦查监督与法律监督职能在侦查程序中的延伸对应。[1]2015年，最高人民检察院在《关于加强出庭公诉工作的意见》中再次提及“介入侦查引导取证”，其表述是“对重大、疑难、复杂案件，坚持介入范围适当、介入时机适时、介入程度适度原则，通过出席现场勘查和案件讨论等方式，按照提起公诉的标准，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，引导侦查机关（部门）完善证据链条和证明体系”。该文件将“提前介入”主要定位为公诉领域的个案引导，意在加强公诉能力而非以往侧重的诉讼监督。[2]该种“提前介入”通常由公安机关先行提出，经政法委协调，然后检察机关再行介入。因检察机关并不掌握提前介入的主动权，该机制依然停留在个案范畴。“捕诉一体”改革对捕前的提前介入侦查引导取证也没有明显影响，并未形成固定机制。

“捕诉一体”之下，检察机关从侦查机关提请批准逮捕开始进行常规介入，引导取证时机前移。[3]负责捕诉工作的检察官在接触案件的任何环节都有较大动力引导侦查，如果案件在审查起诉前就证据“夹生”，案件兜兜转转依然需要自己把关，检察官后续通过退回补充侦查不仅手续繁杂，而且对“案-件比”等考核指标不利。相较于捕诉分离模式，“捕诉一体”后检察引导侦查取证有两点变化：一是检察机关对批准逮捕的案件同步发出《继续侦查提纲》的比例提高;二是检察机关对不批准逮捕案件发出《补充侦查提纲》从无到有。另外，除了审查批准逮捕、审查起诉之外，同一案件在诉讼过程中还可能会以不同形式呈现在检察官面前，比如存疑不捕后重报、同案犯报捕、延长羁押期限审查等，均可对补充侦查予以连续引导，逐步深化取证工作。

（二）“捕诉一体”提升退回补充侦查提纲的质效

《退回补充侦查提纲》是检警之间的重要沟通媒介，退查提纲的说理性、明确性、指导性、规范性和可操作性都直接影响其效果。司法实践中，《退回补充侦查提纲》书写普遍存在粗陋、笼统、模糊的现象，未能发挥其引导侦查取证的效能，陷入退查质量不高、二次退查频繁的恶性循环。“捕诉一体”后这一问题有一定改观，自最高人民检察院、公安部2020年发布《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》后，部分检察人员开始使用新版文书，注重文书的方向性、可操作性和说理性，提升了补充侦查的案件质量。

“捕诉一体”强化了检察官的紧迫意识，检察官以《退回补充侦查提纲》为载体进行引导取证工作。第一，“捕诉一体”后部分承办检察官在退查提纲中能够明确载明补充侦查缘由和方向，使侦查人员可以总体把握案件。第二，部分承办检察官的退查提纲对补充侦查的要点进行条目式罗列，增强了可操作性。第三，部分检察官的退查提纲说理性增强，但是“捕诉一体”后该问题依然突出。

（三）“捕诉一体”激活检察人员引导取证的动力

“捕诉一体”通过调整内设机构使捕诉产生连接，负责公诉的检察人员从审查批捕开始提前介入侦查并引导取证成为常态。公诉部门有足够的动力和能力介入侦查指引取证工作，“捕诉一体”后负责审查捕诉的检察人员自然会带入公诉思维，在引导侦查机关取证时会严格把关证据和程序问题，与侦查人员频繁沟通。

但“捕诉一体”主要激活了检察引导侦查取证的动力，对检察机关自行补充侦查的影响较小。自行补充侦查不足的原因主要如下：法律并未明确规定哪些事项应由检察机关自行侦查，由检察机关自行裁量判断;检察人员的自行补充侦查能力有限，难以自行补充部分证据;鉴于检察院案多人少、工作任务繁重的情况，且员额检察官拥有启动退查程序的决定权，检察人员在遇到案件事实不清、证据不足之时，往往会选择一退了之，自行补充侦查权甚少使用或者几乎不用，即便退回补充侦查未达到要求，而自行侦查又具有可行性，仍然会选择“依赖”侦查机关的退查。“捕诉一体”虽然激发了检察机关引导侦查的动力，但对检察机关自行补充侦查的影响不大。近年来的“案-件比”改革对自行补充侦查有较为明显的效果，激发了检察机关的自身潜能。

二、“捕诉一体”难以化解退回补充侦查中的顽症痼疾

退回补充侦查制度牵涉公安机关和检察机关，无论是检察系统推行的“捕诉一体”办案机制还是“案 - 件比”评价方法，都属于检察机关内部改革，激发了检察人员的潜能，但对公安机关的影响有限，退回补充侦查中的一些顽症依然存在。

（一）检警对证据认识的固有差异短期难以消弭

退回补充侦查适用率畸高、侦查机关补查质量不佳的重要因素是检警在证据能力、证明方法、证明标准等方面缺乏统一认识，导致侦检衔接不畅。检警工作优势有别，致使思维模式差异较大，“捕诉一体”在一定程度上为双方提供了沟通交流的机会，但检警对证据的理解整体依然存在差异。

实践中双方对如下证据认识分歧较大，成为退查重灾区：一是检警双方对涉案数额的认定分歧较大。部分检察人员要求侦查人员查清涉案數额，但侦查人员坚持认为构罪即可，无需纠缠细节。二是部分侦查人员注重收集定罪证据，忽视量刑证据。三是部分侦查人员注重言词证据轻视实物证据，一旦言词证据发生反复，原有的证据锁链难以闭合，只能将案件退回补充侦查。

侦查机关长期处于强势状态，且并不直接参与审查起诉和审判，在“侦查中心主义”之下逐渐形成了“侦查思维”。侦查人员属于技术专家，专注于“抓人”和“破案”的侦查手段和技巧，根据已知的证据材料探知未知的犯罪事实，这种“直线式”的真相“查明”活动以假定犯罪嫌疑人实施犯罪行为为前提。检察官属于法律专家，审查起诉承载着案件过滤、弥补侦查缺漏、确保案件质量的重任，完成证明责任的他向性司法证明需要与法官思维同频。

公诉是侦查与审判两座高山之间的峡谷地带，检察机关长期需要在“侦查思维”与“审判思维”之间穿梭。“捕诉一体”使检警交流更为频繁，可以使检察机关将审判思维传导到侦查机关。但当前“侦查中心主义”依然强势，审判思维经由检察人员间接传导到侦查人员，其影响力已然减弱，这种渗透较为缓慢，侦查人员固有思维的转变也非一日之功。

（二）检警在个案方面的口头沟通渠道尚不畅通

司法实践中，部分检察人员退查前并不注重与侦查人员的沟通，退查后也较少进行口头沟通。缺乏口头沟通可能导致侦查人员与检察人员存在认识分歧，难以领会退查要领，延误引导侦查时机，导致部分案件因时过境迁难以取证。不愿意进行口头沟通的原因较多，除了工作繁忙、思想轻视等原因外，还有检警坚守本位主义的壁垒障碍。

部分案件的检察人员虽有与侦查人员口头沟通的意愿，但渠道不畅，在专案中体现得尤为明显。该类案件往往需要众多侦查人员共同协作，因侦查人员更换频繁导致多数侦查人员仅仅了解部分案情。当案件移送到检察机关审查起诉时，检察人员在与侦查人员对接时往往发现联系人不了解案情，难以通过口头沟通解疑答惑，退回补充侦查就成了常用手段。

（三）公安机关“借时间”与强行移送依然存在

公安机关通过退回补充侦查“借时间”造成退回补充侦查案件的异化现象。如果需要时间收集重要证据，或者同案犯罪嫌疑人尚未归案且不宜分案处理，迫于侦查期限届满压力，侦查人员将不具备起诉条件的案件暂时移送起诉，在等待被退查的过程中收集证据或缉拿同案犯罪嫌疑人，这实质是公安机关的权宜之计。

公安机关在两类案件中“借时间”的可能性较大。第一类是因鉴定时间太久而“借时间”，导致检察机关只能退回补充侦查。第二类是“远洋捕捞”案件“借时间”，此类案件仅有部分被害人在本地，犯罪嫌疑人和其余被害人主要都在外地，公安机关往往需要跨区域协作。侦查期限届满后侦查机关往往会将案件移送到检察机关审查起诉，需要同案处理的犯罪嫌疑人尚未查获，检察人员只能通过退回补充侦查来处理。

退回补充侦查的另一种异化情况是公安机关明知证据不充分，且后续难以加强证据，而“带病”强行移送。此种操作既有可能是抱着“试试看”的心态碰运气，以提高结案数量和结案率;也有可能是为缓解信访压力而将矛盾转移至公诉机关。[4]

“捕诉一体”对此类案件虽有一定影响，但影响有限。主要原因是，办案质量把控、案件移送检察机关的标准由公安机关内部把握，公安机关内部的指挥棒对侦查人员的行为具有直接影响，而检察机关对公安机关的影响有限。司法实践中，公安机关以逮捕为界限，在逮捕前较为配合检察机关，逮捕之后对检察机关的配合度骤然下降，检察机关的引导取证也仅具有参考意义。

三、“捕诉一体”后继续完善退回补充侦查制度的构想

应当肯定“捕诉一体”对退回补充侦查的积极作用，但“捕诉一体”难以化解退回补充侦查中的痼疾。应当进一步理顺检警关系，促使检警对证据的认识标准趋向统一，畅通检警沟通渠道，压缩不必要的技术性退查。

（一）逐步促使检警对证据问题的把握标准趋同

应当尽量统一检警对证据的把握标准，提升检察引导侦查取证的效能。逐渐淡化“侦查中心主义”观念，使侦查人员兼具“侦查思维”和“审判思维”，在发挥其技术专家优势的同时，在法律专业领域逐渐向检察人员靠拢。侦查人员在对案件证据进行把握时，不仅进行自向证明式的探知查明，也兼具他向证明式的司法证明思维;不仅关注案件的定罪证据，也关注案件的量刑证据;不仅着眼案件的整体情况，也体察案件的具体细节。

应当将检警联席会议、情况通报会作为沟通的固定平台，讨论个案证据分歧，总结常退案件证据标准。双方可以就新型、疑难个案的证据问题进行讨论沟通，发挥检察机关在证据把握方面的优势，在日常工作中逐渐统一两个机关的认识。双方还应制定常退案件证明标准及证据收集指引规范，减少因标准不一导致类案处理迥异的情形。应对不同类型常退案件制定分类指引规范，汇编因侦查质量问题导致案件败诉、无罪、轻判的典型案例集，形成具有可操作性的个罪取证规范，引导办案人员高质量完成证据收集审查任务，压缩由此导致的退回补充侦查。

还可以通过落实侦查人员出庭作证、侦查人员旁听审判等方式逐步强化公安侦查人员的庭审意识。使侦查人员直观了解公诉人需要向法庭提供的证据，以及辩方的异议规律，对检察机关需要何种证据支持公诉才能达到审判中的证明标准做到心中有数。这可促使侦查人员在侦查过程中依法规范取证，高度配合检察人员，确保案件达到起诉标准，降低退回补充侦查比率。

（二）畅通检察机关与公安机关的个案沟通渠道

公安机关与检察机关都属于“大控方”，检察人员与侦查人员围绕追诉犯罪的目标加强相互配合，有助于提高案件质量。因此，应当加强检警在个案中的沟通，通过有效沟通提升办案质效，减少退回补充侦查案件。

1.加强检警之间的口头沟通力度。口头沟通灵活方便，侦查人员在审查批捕、审查起诉、捕后诉前、退查之后均可与检察人员积极沟通。良好的口头沟通既可以减少不必要的退回补充侦查，减少程序倒流;又可以有效化解书面补充侦查提纲理论化过强晦涩难懂、内容太多重点模糊、检警认识各异等问题。

2.固定侦查机关专案内勤人员。由固定的专案内勤负责整个案件，对案件进行通盘把握，有助于办案侦查人员之间的关系协调和工作对接，便于检察人员和侦查人员之间的沟通联络。检察人员在提前介入、审查逮捕、审查起诉等阶段都可以与专案内勤进行沟通，以确保沟通的顺畅性和有效性。在实践中应充分发挥专案内勤的职责，不仅对侦查阶段负责，还应在审查起诉阶段甚至审判阶段充当沟通联络员角色。

3.优化向公安机关派驻工作机制。部分检察机关在公安机关设立派驻检察官，在日常工作中对侦查中的证据问题进行把关，以检察思维来影响侦查思维。当前改革试点单位的主要做法是将检察官轮流派驻到公安机关，此时检察官不再负责捕诉审查，仅就公安机关办理的案件提供法律意见，其工作内容与公安机关法制科类似。因派驻检察官无法审查批捕和起诉，对案件了解的深入度有限，且侦查人员对其意见的重视度不高，这些都限制了引导取证的效果。

（三）通过理念革新与制度完善压缩技术性退查

“捕诉一体”等检察系统内部的改革主要对检察人员有直接影响，对公安机关“借时间”“带病”强行移送等问题的作用有限。应当从观念更新、制度建设等方面一并发力，减少技术性退查。

1.转变“逮捕中心主义”的办案惯性，必要时及时变更强制措施。在司法实践中，公安机关在办案期限届满而案件的证据又有所缺失、证据体系尚未夯实的情况下，经常通过退回补充侦查“借时间”。这并非刑事诉讼制度本身的问题，而是观念错误导致的实践异化。已被逮捕的犯罪嫌疑人可以在办案期限届满前变更为取保候审或监视居住，但实践中受制于犯罪嫌疑人无法缴纳保证金、无法找到适格保证人、没有条件采取监视居住等原因，导致公安机关不愿意轻易变更强制措施，而是运用退回补充侦查的策略。如果改变以羁押为原则、非羁押为例外的强制措施适用惯性，则羁押比率势必下降，因羁押导致的办案期限紧迫问题也将顺带缓解。

2.将退回补充侦查必要性评查结果作为警方考核指标，压缩技术性退查。检察系统内部改革主要對检察机关有指引作用，尤其是随着“案-件比”改革的推进，检察机关已经在逐步压缩退回补充侦查，成效较为明显，当前的关键是如何提升侦查机关移送审查案件的质量。对退回补充侦查进行必要性把关有利于过滤滥用补充侦查的情况，有必要对退回补充侦查的案件进行评查，并作为警方的考核指标。这种方式对警方的行为模式更具指引意义，可以减少公安机关策略性移送起诉，遏制将退回补充侦查异化为延长办案期限的做法。该种评查应当由外部主体进行，评查对象不能局限于《退回补充侦查提纲》，更应当对已结案件案卷进行整体性评价，尤其关注退查提纲内容、退查时间节点、退查后补充侦查所用时间、退查效果等。

随着“捕诉一体”的落地与实施，检察机关引导侦查取证获得了更为广阔的运行空间，能够促使侦查机关及时全面补充、收集案件证据，确保案件证据符合起诉与审判的要求，减少退回补充侦查的比率，提升补充侦查的案件质量。然而，由检察系统主导的改革作用力也主要局限在检察系统内部，无法解决退回补充侦查中的检警固有问题。欲使退回补充侦查制度在合理的轨道运行，既要理顺检警关系加强侦诉合作，又要使公安机关革新办案理念，提升办案质量。

*本文系2019年国家社会科学基金项目“基于语料库的法庭话语权力互动机制研究”（19XYY009）的阶段性成果;浙江省人民检察院2021年度专题调研重点课题“构建新型检警关系助推司法监督制约体系建设——以补充侦查工作为视角”（zjdy202136）的阶段性成果。

[1] 参见陈卫东：《顺应以审判为中心的检察制度改革研究》，《政治与法律》2020年第1期。

[2] 参见崔凯等：《检察机关“介入侦查引导取证”的理论重塑———兼论制度的可行性》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。

[3] 参见叶青：《“捕诉一体”与刑事检察权运行机制改革再思考》，《法学》2020年第7期。

[4] 参见王卉竹：《公诉引导侦查背景下诉侦关系实证分析》，《检察调研与指导》2017年第1期。

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