我国海洋资源资产保值增值管理有关思考及建议

王 琼，杨伦庆

（广东省海洋发展规划研究中心，广东 广州 510220）

1.引言

党的十九大提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署，凸显了党中央对于海洋事业发展的高度重视[1]。自2002年《海域使用管理法》及2010年《海岛保护法》的颁布与实施以来，我国海洋资源开发利用与保护逐步向“有序、有偿、有度”转变，海洋资源资产化管理工作拉开序幕。2013年，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。”2017年，中央深改组第三十五次会议审议通过《海域、无居民海岛有偿使用的意见》，提出要“完善市场化配置方式，加强有偿使用监管等措施，建立符合海域、无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度。”2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“健全自然资源资产产权体系，探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能；构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。”2020年，中共中央国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“健全要素市场运行机制，健全要素市场化交易平台；完善要素交易规则和服务、提升要素交易监管水平。”

目前国内外对资源资产化管理主要集中在土地资源、矿产资源、森林资源等人类开发利用较普遍的资源上，但是对海洋资源资产化管理研究还不多[2]。海洋资源保值增值管理更是概念模糊，长期以来，在海洋资源的开发与管理中，实际执行的是资源无价和无偿或低价使用政策，致使海洋资源资产的不断流失与生态环境的破坏，以保值增值为目的的海洋资源资产管理将成为后续海洋管理中的重中之重。本文通过研究海洋资源资产保值增值管理的具体问题，探索建立海洋资源资产管理的具体路径，以期为促进海洋经济的可持续与高质量发展，推动海洋强国建设提供政策支持。

2.海洋资源管理与海洋资产管理内涵

2.1 海洋资源管理

海洋资源的定义多种多样，较为典型的是指海洋中所蕴含的各种可供人类开发利用的自然资源总称[3]。国家对海洋资源的管理主要集中在海洋空间资源、海洋生物资源及海洋矿产资源等类型，其中海洋空间资源管理主要是海域、海岛、滩涂等空间资源规划、开发利用及保护等；海洋生物资源管理主要为海洋渔业资源养殖、捕捞、种质资源保护等；海洋矿产资源目前较突出的为海砂资源开采管理等。

2.2 海洋资产管理

国内对海洋资源资产的概念和内涵界定较少，比较有代表性的是王淼等认为，海洋资源资产具有三大特点：拥有明确的所有者、能够产生一定的效益和资源本身具有稀缺性[4]。海洋资源资产化管理是采取各种措施来提升海洋资源开发利用与保护过程中海洋资源性资产的价值，使开发利用期末的所有者权益大于等于期初的权益，达到资产保值增值的过程[2]。

3.经济高质量发展背景下海洋资源资产保值增值管理现状及问题

3.1 海洋资源资产性管理实施力度较弱，资源资产家底不清

我国海域辽阔，海岸线绵长，纵跨热带与亚热带区域，拥有丰富的海洋矿产、海洋生物、海洋空间、海洋能源等资源。为摸清我国资源本底情况，自1980至2012年间，全国主要开展了三次大的海洋资源调查，分别为1980年开始的“中国海岸带和海涂资源综合调查研究”专项，1988年开始的第一次“全国海岛资源综合调查”及2003年开始的“我国近海海洋综合调查与评价”（908专项），形成了丰硕的调查研究成果，为我国海洋资源管理奠定了重要的基础。期间全国各省也有不断开展相关专项调查研究，但随着几十年来发展巨变，原有的数据信息已经难以满足新形势下海洋治理体系与治理能力现代化建设的需要，制约了我国海洋资源开发保护与资源资产优化管理工作的有力推进，不利于当前海洋经济高质量发展需求。

近年来，党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，先后作出了一系列重大决策部署，并提出要摸清全民所有自然资源资产家底。目前全国各省对海洋资源管理大多仍停留在资源本身的开发利用与保护，海洋资源资产化管理模式及管理体系尚未形成。虽广东等多省已开展资源资产普查试点工作，但是正在开展的全民所有自然资源资产清查涉及到的海洋资源资产清查较为粗糙，仅仅是对海域、海岛根据使用金的最大及最小可能值来进行价值量估算，并不能体现区域海洋资源资产的总体价值，根据海洋资源属性对海洋资源资产进行分类统计的目标远未达到。

3.2 “蓝色经济”在国民经济中地位日趋重要，海洋资源资产核算面临困境

3.2.1 海洋资源资产分类及测算指标体系尚未建立

开展海洋自然资源资产核算是关心海洋资源保护、认识海洋资源资产价值和功能、经略海洋资源资本市场的有效途径。目前市场上进行的海洋资源资产评估主要为海域、海岛及海砂资源评估，与土地资源相比，由于海洋资源其特有的水体流动性和资源的未知性因素，其资源资产评估十分复杂。2015年以来，全国多个沿海省市在全民所有自然资源资产核算试点工作中将海洋资源资产纳入其中，但是在核算中缺乏系统、标准的核算体系，资产类别、测算内容及测算指标的选取也有较大差别（详见表1）[5-7]，在实践探索核算自然资源资产实物量价值和生态服务功能价值时，市场价值法、影子工程法、机会成本法、时间成本法等方法在科学性、适用性、经济性等方面或多或少存在一些问题，自然资源资产核算方法亟待规范[8]。

3.2.2 海洋资源资产市场化配置程度较低，出让缺乏科学合理的定价机制

我国海洋资源资产要素市场化配置中，仅海域资源出让市场较为活跃，其次海砂及无居民海岛也有部分出让，目前海洋资源资产主要通过申请审批出让，市场化配置程度较低，限制了海洋资源资产定价机制的形成及完善。2018年，财政部与原国家海洋局联合印发《关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》，对不同区域、类型、使用方式的海域及无居民海岛的使用金的评估提出了具体要求，为我国海域、无居民海岛评估提出了支撑，但是其采用的主要是“同等定级，统一评价”的定级思路，资源具体区位条件、自然条件、资源丰度、社会经济条件、市场影响及资产所有者权益均未在海洋资源资产价格形成中得到很好的体现。

表1 试点省、市自然资源核算中海洋资源资产核算指标

3.2.3 资源资产生态价值缺乏重视

我国海洋经济发展主要依赖于原始的海洋资源投入，对海域、海岛等空间资源、海洋水产品等渔业资源进行粗放型的开发利用，忽略了海洋生态功能调节作用及价值体现，最终导致生态环境问题频发、生物资源多样性降低、典型生态系统功能下降等问题。目前，我国尚未有明确的法律法规对海洋资源资产开发利益主体所需作出的生态补偿责任做出明确规定，缺乏强制性补偿措施，海洋生态保护责任与义务落实困难[9]。

3.3 市场在资源配置中起决定性作用，海洋要素市场化配置效率较低

3.3.1 海洋资源资产产权交易平台普遍率低

我国海洋资源资产流转主要是申请审批出让的一级流转，部分海域进行了二级转让出租，无居民海岛则只有浙江象山大羊屿岛、广东珠海三角岛等个别海岛通过“全国第一拍”“全国第一挂”进行市场化出让，且转让过程中由于市场机制不完善也是困难重重。目前全国仅有山东省、福州市、青岛市成立了海洋产权交易中心，但实际交易多局限于本地市场交易，区域合作少且缺乏信息共享互通机制，存在“信息孤岛”现象。海洋资源资产产权交易平台的稀缺，影响了二级市场流转的活跃性与便利性，同时也阻碍了海洋资产金融产品发展[10-11]。

3.3.2 海洋资产专业评估力量缺失

目前，市场上的海洋资源资产评估工作多由传统的评估机构承担，评估时未能充分结合海洋资源的自然、社会属性及潜在的生态价值，在一定程度上缺乏客观性、准确性，评估结果未能充分体现海洋资产整体价值。而部分由海洋资源开发管理技术支撑机构开展的海洋资源资产评估，虽然能够充分考虑资源资产属性，但在专业评估技术及能力上存在一定欠缺，专业技术服务能力有待提高。且国家及地方相应服务机构收费标准存在较大差异，存在“服务报价低、评估价低者得”的现象，互相压价等恶性市场竞争时有发生，出具的评估价格往往与海洋资源资产实际价值不符，甚至严重偏低，评估质量难以保证[10]，难以为资源资产的市场化配置提供有力支撑，且易造成国有资源资产流失。亟需从国家层面来统一规范评估管理制度及评估机构准入机制，提升海洋资源资产评估人员的整体业务素质与能力[12]。

3.3.3 缺乏健全的市场交易机制

2019年全国海洋生产总值超过8.9万亿元，占国内生产总值的比重达到9.0%，海洋经济在国民经济中占有重要地位。近年来，全国用海用岛需求量不断加大，但是由于缺乏一套系统的规范的市场交易机制，规范资源资产要素配置过程中的要求，如对用岛、用海的产业准入机制设置、生态保护与补偿要求、权益所有者的权利与义务、资产流转的规范流程及制度保障，政府职能与市场调控的相互作用等进行规范化、标准化，有力地推动海洋资源资产要素自由流动与高效配置。

3.4 法律法规是海洋资源资产管理的基本保障，目前相应体系存在一定缺失

自《海域使用管理法》《海岛保护法》出台以来，海洋资源开发与保护变得有法可依，但是近年来国家在海洋管理方面做了一系列的改革，如国家先后印发了关于海域、海岛有偿使用制度改革、使用金标准调整、申请审批流程的变更、资产产权制度改革等相关文件，地方在落实海洋资源管理改革进程中，原有的上位法已无法很好地支撑现有的工作，如广东省三角岛在市场化出让前的具体流程、出让后岛上开发利用建设项目程序报批中困难重重。

4.我国海洋资源资产保值增值对策与建议

4.1 开展海洋资源资产清查工作，建立海洋资源资产实物账户及报告制度

海洋资源资产管理的首要任务就是摸清全国自然资源资产家底，开展新一轮的全国海洋资源资产普查工作，结合海洋资源禀赋条件，对海洋资源资产进行分类，建立符合海洋资源资产特色且切实可行的清查制度，摸清各类海洋资源资产的权属、数量、质量、分布、用途、价格、使用权和收益等情况，开展经济价值估算，基本摸清全国海洋资源资产家底，建立全国海洋资源资产实物账户及报告制度。

4.2 深化海洋资源资产有偿使用制度，确保海洋资源资产的保值增值

4.2.1 建立海洋资源资产价值评估体系

探索海洋资源资产分类体系，从海洋实体资源价值、生态服务价值、文化旅游价值等角度，分析构建海洋自然资源价值体系，研究构建海洋自然资源价值评估体系，为海洋资源资产国有资产保值增值实施途径与方法提供重要技术支撑，为探索海洋资源资产市场建立和运行提供理论参考。

4.2.2 开展资产价格形成机制研究，落实海洋资源资产分等定级评估制度

以价值评估为基础，探讨海洋资源的价格形成机制、成本构成、成本标准及价格干预等，研究建立全省海域、海岛资源资产分等定级及评估制度。研究资源资产税收问题（征收问题、标准及使用等），对资源资产经营收益管理（利润水平、分配等）提出科学的定价方法，为海洋资源资产市场化配置奠定基础。

组织完善海域使用权、无居民海岛使用权、海砂等矿产资源使用权供应或合并供应的收益管理制度，确保海洋资源资产不流失。

4.2.4 建立海洋资源资产市场化交易机制

一是完善海域、海岛资源资产开发利用标准体系和产业准入政策，提高生态用海、用岛门槛，将海洋资源资产开发水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让公告和出让合同。

二是完善海域、无居民海岛使用权转让、出租、抵押市场规则，建立完善的海洋资源资产市场化配置方式、出让要求、出让流程、出让依据及保障机制等。

三是推进广东省海洋资源资产交易平台建设，建立完善的交易监管体系，全面推进我省海洋资源资产要素市场化配置，促进海洋资源资产集约开发利用。

4.3 强化海洋资源产权制度改革，夯实产权基础

4.3.1 探索海洋资源资产“三权分置”

只有产权清晰，才能形成有效激励，保障海域使用权市场交易，优化资源配置，真正建成现代化海洋经济市场体系[10]。在符合国土空间规划和用途管制前提下，根据自然资源属性及国民经济和社会发展需求，推动海洋资源资产所有权与使用权分离，探索海洋资源资产所有权、使用权、经营权“三权分置”机制，着力解决现有海洋资源资产管理现状中的交叉、缺位等问题。

4.3.2 探索建立海域、海岛产权体系

西方文明发展演进逻辑意义上的发展，经历了非现实性向现实性转变的过程，特别是具备现实性特征后，人们对发展的认识越来越趋向经济增长、财富增加、社会进步以及管理制度结构和信仰的变化。

探索海域使用权立体分层设权体系及配套制度。开展无居民海岛及岛上建筑物、岛上资源资产产权结构研究，明晰产权类型及关系，构建无居民海岛产权体系，确保海洋资源国有产权权益的充分体现。

4.3.3 完善海洋资源资产确权登记制度

完善海洋资源资产确权登记办法和规则，基于新的海域、海岛产权体系，合理确定产权登记要素，确定临近区域的权属边界，妥善解决海洋自然资源管理中的历史遗留问题，逐步实现海洋资源资产确权登记全覆盖。

4.3.4 理清资源资产管理清单

理清中央直接行使、委托省、市代理形式的分类评价标准，构建中央、省、市三级行使资源清单，明确各级权利与义务、责任与目标，并构建相应的评价考核制度[9]。

4.4 完善法律法规与监管体系，筑牢海洋自然资源资产法治基础

4.4.1 推进现行法律法规修订工作

加快推进《海域使用管理法》《海岛保护法》的修订工作，为海洋资源资产的开发利用、保护、市场化配置提供基础法律保障。纳入生态补偿机制，规范海洋资源资产产权制度及有偿使用制度，逐步发挥招标、拍卖、挂牌等市场化出让方式在海洋资源资产市场化配置中的决定性作用。

4.4.2 制订海洋资源资产流转管理办法

推进国家及地方海洋资源资产二级市场流转管理办法的起草工作，明确海域、海岛、海砂等海洋资源资产市场化出让的管理机制，出让条件与要求、出让流程、出让底价设置、出让方式的选择、出让平台、出让合同等。在符合生态保护要求的前提下，逐步提高经营性用海、用岛比例，优化海洋资源资产市场化配置。

4.4.3 建立健全资产利用监管体制机制，保障资产安全

建立对海洋资源资产产权权益损害类重大案件的发现、制止和惩罚机制，对破坏海洋资源资产或低价出让资产等行为进行积极预防和及时制止，对私自侵占和破坏海洋资源资产并造成严重损失的予以严惩，切实维护所有者权益，同时加强与执法和司法机关的沟通协作，推动构建自然资源资产产权公益诉讼、民事、行政、刑事等案件的协同执法和审判机制。

5.结语

海洋是巨大的资源宝库，海洋资源的多寡、生态环境的变化将直接或间接地对人类的生存与发展产生影响。加强国民海洋资源资产管理意识，建立海洋资源资产常态化管理体制机制，不仅是落实国家全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，构建更加完善的要素市场化配置体制机制的具体体现，更是保障海洋资源高效保护高效利用，维持海洋资源资产保值增值，推进海洋经济高质量发展，建设海洋强国的重要抓手，意义重大。